在新的起點上繼續大力推進法治建設

■ 張 禹

在新的起點上繼續大力推進法治建設

■ 張 禹

中國特色社會主義法律體系與經濟社會快速發展、人民民主法治意識顯著提高的現實相比仍有不小差距。同時，法律體系本身也是動態、開放和發展的，需要不斷調整新情況、新問題，不斷自我更新

經過建國后特別是改革開放30多年來堅持不懈的努力，中國特色社會主義法律體系如期形成。這是新中國法制建設的一個重要里程碑，是依法治國、建設社會主義法治國家取得的一項重要成就，標志著我國法治建設從此進入一個嶄新的階段。站在新的歷史起點上，總結過去的經驗教訓，客觀分析當前面臨的形勢，找準所處的階段和定位，有助于進一步明確未來努力的方向，推動我國法治建設繼續健康快速向前發展。

堅持完善中國特色社會主義法律體系

中國特色社會主義法律體系主要是在改革開放30多年間形成的，而西方發達國家的法治建設則綿延積累數百年。中國特色社會主義法律體系與我國仍處于社會轉型期和社會主義初級階段的客觀進程相適應，但與經濟社會快速發展、人民民主法治意識顯著提高的現實相比仍有不小差距。同時，法律體系本身也是動態、開放和發展的，需要不斷調整新情況、新問題，不斷自我更新。這些都決定了中國特色社會主義法律體系的完善必然是一項長期的歷史任務。

一要做好立法的修改完善工作。在立法的穩定與變遷之間要掌握好適當的“度”：既要避免立法“朝令夕改”，又要防止立法成為社會進步的“絆腳石”。這就要求我們所立之法必須反映客觀規律和人民意愿，完備成熟而又行之有效，立法本身具備一定的彈性和前瞻性，能夠為社會變革提供必要的空間，可以在較長時間內為人們提供可靠預期，同時也要求立法能夠適應社會現實快速變化的客觀需要，及時作出理性回應，清理不合時宜或者不合理的規定，充分反映社會治理的有益經驗，有效解決新生的矛盾和問題。

二要抓好配套立法的制定工作。改革開放以來，我國許多立法都存在原則化、粗線條、可操作性差的問題，對許多制度僅僅提出要求，在許多領域都沒有專門的管理規定。這就需要發揮配套立法的作用。配套立法是對上位法的細化和補充，是上位法有效實施的重要依據和保障。要認真梳理有關配套法規、規章的立法任務，加大工作力度，加緊督促落實，使配套立法及時出臺；同時，要切實提高對配套立法工作的認識，探索建立配套立法與上位法草案同步起草、同步出臺、同步實施的立法機制。

三要科學制定和實施立法規劃。中國特色社會主義法律體系的形成意味著我國立法工作總體上已經由“框架搭建”轉向“查漏補缺”。在這里首先要解決的問題是，中國特色社會主義法律體系應當包括哪些立法，目前還有哪些立法需要出臺，這些立法之間的輕重緩急究竟如何，這是一個龐大的課題，需要進行認真研究，需要作出科學判斷。為此，應當組織理論和實務部門的同志，整合各學科的力量，對中國特色社會主義法律體系下一步需要完善的立法項目進行研究論證，并以長期項目和短期項目的形式反映在立法規劃當中，根據立法項目的輕重緩急有計劃地長期穩步推進，提高法律體系完善的科學性、計劃性以及效率性。

切實提高立法質量

隨著社會轉型期各種矛盾和問題的凸現，以及人們法律意識的增強，社會各方面對立法寄予了越來越多、越來越高的期望，而利益結構的多元化和利益關系的復雜化，又客觀上造成立法統籌協調各方利益的難度日益加大，這些都要求立法機關作出正確的立法決策，具備高超的立法技術，切實提高立法質量，保證立法的科學性、規范性和有效性。

一要秉持正確的立法理念。立法首先要妥善處理好政府與社會、政府與市場的關系，要體現行政管理體制改革和政府職能轉變的精神和要求，正確界定政府職責，切忌大包大攬、過度干預，對不該政府管、政府也管不好的事項要實行社會自治或者公共治理，注重激發社會活力、培育社會自律。其次，從社會管理的角度看，立法不能只專注于政府的作用和管理的思維，只強調用權力來制約權利，應當更加強調發揮行政相對人的作用，用權利來制約權力，實現立法目的和法律秩序。最后，立法應當符合客觀規律，充分考慮老百姓趨利避害的天性，考慮到實踐中的可操作性和具體的實施效果，以社會的一般思維和行為規則作為制度設計的出發點，不能光憑想象，追求形式完美。

二要不斷提高立法技術。立法是一門科學，有其內在規律和客觀規則。我國目前立法的總體水平仍然不夠高，立法中憑感覺、憑經驗、憑意識的模糊化的東西還很多，定量分析、實證分析、社會調查等方法的運用還不是很充分，這就造成一些立法在實踐中難以執行或者起不到作用。要在繼續完善立法機制、提高立法機制實效性的同時，更加重視立法技術的研究，要深刻總結立法經驗，規范立法語言，不斷探索提高立法技術的方式方法。這些年我們探索并推行立法后評估，取得了一定成績，但立法以后再發現問題或者糾正問題就已經太遲了。相對而言，成本效益分析方法的研究和應用就顯得更為重要。無論是立法項目的確定，還是具體的制度設計，都要積極開展成本效益分析，把立法的成本、對社會可能產生的影響、立法可能的收益進行準確估算和比較權衡，把更多的功夫、更大的精力花在立法前和立法過程中，防止立法倉促上馬又推倒重來，浪費人力、物力和財力。

更加注重法律實施

中國特色社會主義法律體系主要解決的是有法可依的問題，在這一體系形成之后，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這就要求我們把法律實施擺到更加重要的突出位置來抓。從客觀情況看，目前我國法律實施的狀況距離法治國家、法治政府的目標仍有很大差距，法律實施也歷來是我國法治建設的薄弱環節和難點所在。強化法律實施，過去我們一直強調要加強法治宣傳教育、規范行政執法行為，但是效果并不很好。改變這一局面，需要我們轉換思路，從根本上解決法治建設“動力不足”、“壓力不夠”的問題。

一要充分發揮人民群眾在法治建設中的重要作用。我國法治建設和依法行政遵循的是一條“權力自律”的進路，即主要靠公權力自我約束來推動。不論規范政府共同行為的立法的出臺，還是法治國家、法治政府目標的提出，均以公權力機關為主導。但法治建設是一項長期、艱巨、復雜的系統工程，需要各方面共同努力，僅靠公權力機關是遠遠不夠的；同時，法治重在規范和限制公權力，將法治的希望完全寄托于公權力機關也不符合客觀邏輯。事實上，人民群眾作為法治的直接受益者、人治或者違法行政的直接受害者，對法治往往有更深刻的認同和更迫切的期望。因此，要更加注重發揮人民群眾在法治建設方面的積極作用，通過制度建設和政策指引為公民和社會參與法治建設、監督依法行政創造條件、提供依據，認真檢討并清除現有制度和政策中不利于公民和社會有序參與的障礙因素，充分調動一切有利于法治的積極因素，努力形成有利于法治的合力。

二要更加注重治“官”。法治重在規范和約束公權力，但回顧這些年的歷程可以發現一個現象，治“吏”甚于治“官”，即對執法人員等一般干部的規范和約束遠遠強于對黨委書記、行政首長等領導干部的規范和約束。強調一般干部依法辦事多，強調領導干部依法執政、依法行政少；對一般干部硬杠杠多，對領導干部硬杠杠少；追究一般干部責任多，追究領導干部責任少。事實上，由公權力機關運作的特點所決定，對公民權益產生重大影響的重大決策或者行政決定多數由領導干部作出，近年來地方發生的一系列重大違法案件無不如此，領導干部法治的意識和能力往往在一定程度上決定著該地區、該部門法治的整體水平。因此，領導干部厲行法治，才是法治的重點和關鍵所在。要健全領導干部學法制度，切實提高領導干部法治意識和能力；加大對領導干部任職前法律素養的考察，不合格的一律不予任用或者暫緩任用；嚴格問責，強化對領導干部依法辦事的監督。

作者單位：中國社科院法學所博士后流動站/國務院法制辦政府法制研究中心