對劃定永久基本農(nóng)田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

對劃定永久基本農(nóng)田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

劃定永久基本農(nóng)田是黨的十七屆三中全會提出的堅持最嚴格的耕地保護制度，確保糧食安全的一項戰(zhàn)略性措施，進一步表明了在我國實行最嚴格的耕地保護政策的決心，為耕地保護提供了新的管理政策工具。劃定永久基本農(nóng)田是一項新工作，缺乏可借鑒的工作經(jīng)驗，本人以實際工作為出發(fā)點，就永久基本農(nóng)田的劃定與保護提出一些初步設(shè)想。

一、劃定永久基本農(nóng)田還是基本農(nóng)田永久保護

永久基本農(nóng)田是對新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田實行永久保護還是在此基礎(chǔ)上有選擇性的劃定一批基本農(nóng)田實行永久保護，這是我們在具體工作中必須首先界定的一個問題。

黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，提出了永久基本農(nóng)田的概念。我們知道，基本農(nóng)田是從戰(zhàn)略高度出發(fā)，根據(jù)一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，按照土地利用總體規(guī)劃確定的在規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地，是必須確保的耕地最低需求量。基本農(nóng)田是在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)不得占用，基本農(nóng)田保護區(qū)依附于土地利用規(guī)劃，隨土地利用規(guī)劃的修改而調(diào)整，而永久基本農(nóng)田在規(guī)劃期限上獨立于土地利用規(guī)劃之外，在不同的土地利用規(guī)劃期都是基本農(nóng)田，不隨土地利用總體規(guī)劃的修改而調(diào)整。“永久基本農(nóng)田”的基本農(nóng)田含義具有普遍性，而其特殊性體現(xiàn)在永久上。由此可見，永久基本農(nóng)田應是在現(xiàn)有基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上選擇劃定實行永久保護、嚴禁占用和調(diào)整的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，而不是把現(xiàn)有基本農(nóng)田不加區(qū)分地全部實行永久保護。

二、 劃定永久基本農(nóng)田的現(xiàn)實意義

眾所周知，我國建立基本農(nóng)田保護制度已有二十年歷史，實踐證明，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，對切實保護耕地，保障糧食生產(chǎn)能力，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。基本農(nóng)田保護法規(guī)以及占用與補劃政策、質(zhì)量提升與補償制度已全面建立實施，并在實踐中不斷完善。1994年國務院頒布并實施《基本農(nóng)田保護條例》，2000年6月，最高人民法院作出了關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的司法解釋，非法占用基本農(nóng)田五畝以上以非法占用耕地罪處罰；非法批準征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，以非法批準征用、占用土地罪定罪處罰。基本農(nóng)田保護深入人心，無論是政府領(lǐng)導，基層干部群眾都知道基本農(nóng)田“五不準”，是吃飯?zhí)铮荒軇印?/p>

在嚴密的保護措施和嚴厲的法律制度下，只要監(jiān)管到位，基本可以杜絕非法占用基本農(nóng)田的行為，規(guī)劃期內(nèi)的基本農(nóng)田也能得到有效保護，再提出劃定永久基本農(nóng)田，意義何在？我們知道，傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護規(guī)劃是用基本農(nóng)田保護率來衡量規(guī)劃成果的，劃定的基本農(nóng)田質(zhì)量參差不齊，規(guī)劃的前瞻性較差、彈性較小，基本農(nóng)田保護規(guī)劃與其他規(guī)劃之間難以較好地協(xié)調(diào)銜接，沒有預留足夠的建設(shè)用地空間，一些建設(shè)項目選址涉及基本農(nóng)田，地方政府為了社會經(jīng)濟發(fā)展而對基本農(nóng)田進行局部調(diào)整也在所難免，調(diào)整的總量相對較小。更為嚴重的是，以往我國基本農(nóng)田依據(jù)土地規(guī)劃而定，隨著規(guī)劃調(diào)整也就出現(xiàn)了基本農(nóng)田重新劃定調(diào)整的現(xiàn)象。伴隨著每一次規(guī)劃的調(diào)整修改，質(zhì)量較好的水田和平坡耕地占基本農(nóng)田的比例一次次減少，旱地等其它土地和斜坡耕地一次次增加，同等面積基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力呈下降趨勢。從規(guī)劃角度看，城鎮(zhèn)周邊、交通道路兩側(cè)耕地大多地形平坦、土層深厚，宜耕條件最好，作為建設(shè)用地的區(qū)位條件也是最好的，是城鎮(zhèn)發(fā)展的重點區(qū)域，是保護與保障矛盾最為突出的地區(qū)。通過建立永久基本農(nóng)田保護區(qū)來“倒逼”城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和發(fā)展組團，可以控制城鎮(zhèn)邊界無限制擴張，促進城鎮(zhèn)內(nèi)部土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，認識到這一點，就不難理解建立不隨規(guī)劃修改而調(diào)整的永久基本農(nóng)田的重大現(xiàn)實意義。

三、 永久基本農(nóng)田的劃定原則

新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)劃定了基本農(nóng)田，不但確定了數(shù)量，也落到了地塊，建立了管理信息系統(tǒng)。永久基本農(nóng)田不是在現(xiàn)有基本農(nóng)田上的簡單重疊，而是在新一輪土地利用總體規(guī)劃已劃定基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上通過選擇確定部份優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田不隨規(guī)劃調(diào)整而得到長期保護，從而實現(xiàn)基本農(nóng)田保護區(qū)的基本穩(wěn)定，確保糧食生產(chǎn)能力不下降，保證優(yōu)質(zhì)耕地“留于子孫耕”。在永久基本農(nóng)田的劃定上，需掌握好如下四方面原則。

1、選擇性原則。永久基本農(nóng)田應在現(xiàn)有基本農(nóng)田基礎(chǔ)上劃定，不同于基本農(nóng)田的鮮明特點是它的永久性，其覆蓋面并不是越大越好。一些宜建性不好的緩坡、斜坡基本農(nóng)田，本身被占用的機率不高，就不必用永久基本農(nóng)田的形式來保護。

2、 指令性原則。一個地區(qū)的永久基本農(nóng)田劃多少、劃哪些，應有上級政府指定。在目前基本農(nóng)田保護補償機制缺位的情況下，基本農(nóng)田保有量較多的地區(qū)承擔更大的耕地保護責任，并支付相應的保護成本，同時，也預示著他們將會失去耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地帶來的機會收益。況且，耕地的低收益與城鎮(zhèn)土地的高價格相比，任何補償機制都會顯得軟弱無力。“誰種地，誰受窮”，保護了基本農(nóng)田，失去了發(fā)展機會。經(jīng)過新一輪土地利用規(guī)劃修編，“城鎮(zhèn)周邊不能留基本農(nóng)田”，“基本農(nóng)田是城市發(fā)展的障礙”也是各級基層政府的普遍認識。在這種情況下，由基層政府自已確定永久基本農(nóng)田的數(shù)量與地塊，難免重蹈基本農(nóng)田劃定“上山下灘”、“劃遠不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”的覆轍。

3、 成本最小化原則。永久基本農(nóng)田是基本農(nóng)田保護制度的補充和完善，任何一項政策措施的實施，都要花費人力、物力、財力。我們已經(jīng)劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，基本農(nóng)田保護的所有法規(guī)、政策制度同樣適用于永久基本農(nóng)田，不應個別地區(qū)有一些基本農(nóng)田被非法占用而懷疑否定現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護制度，切忌因永久基本農(nóng)田的重要而搞一些超越現(xiàn)有管理水平和不符當?shù)貙嶋H的一些制度、規(guī)章。永久基本農(nóng)田的特征是不受規(guī)劃調(diào)整的基本農(nóng)田，實施的重點是在規(guī)劃上體現(xiàn)它的永久性。

4、 綜合效益原則。永久基本農(nóng)田為建立耕地保護補償機制和落實各項重農(nóng)政策提供了政策平臺，永久基本農(nóng)田建設(shè)應當與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食功能區(qū)建設(shè)、小流域綜合治理、清水河道建設(shè)、土地開發(fā)整理復墾與標準農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合，減少重復建設(shè)，發(fā)揮最大效益。

四、永久基本農(nóng)田的劃定思路

目前，第二次土地調(diào)查已全面完成，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編已將結(jié)束，劃定永久基本農(nóng)田的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。永久基本農(nóng)田劃定主要涉及劃定面積和具體落位問題，它的劃定不僅要充分體現(xiàn)其實質(zhì)內(nèi)涵，而且要符合各地實際，通過劃定適量永久基本農(nóng)田來達到長期穩(wěn)定保護基本農(nóng)田的目的。

在劃定模式上，可以考慮重點區(qū)域保護和指令計劃指標分解下達相結(jié)合的方式，分別作為國家級和地方級永久基本農(nóng)田。

國家級永久基本農(nóng)田數(shù)量和地塊由省級人民政府直接劃定。范圍可以包括全省重要的糧食功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)基地，對全省范圍內(nèi)重要的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要的農(nóng)業(yè)景觀區(qū)進行長期保護，以確保為國民提供必要的糧食來源和保持良好的生態(tài)環(huán)境。

地方級永久基本農(nóng)田由縣（市）級人民政府劃定，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護規(guī)劃，按照現(xiàn)有基本農(nóng)田分布狀況，省級政府指令性確定各地劃定永久基本農(nóng)田總量。由地方政府負責落實地塊、編制圖件表冊、建立數(shù)據(jù)庫。

劃定永久基本農(nóng)田的根本目的是保護糧食生產(chǎn)能力，保證糧食安全。永久基本農(nóng)田占基本農(nóng)田數(shù)量的比例以多少為宜，筆者以為不必拘泥于數(shù)量的多少和保護率的高低，重要的是永久基本農(nóng)田的質(zhì)量與位置。在南方丘陵、平原地區(qū)就糧食生產(chǎn)而言，水田是質(zhì)量最好的耕地。水田的地貌特征明顯，易于同其它耕地區(qū)分，便于實際操作。穩(wěn)定了水田面積，就保護了大部分的糧食生產(chǎn)能力。劃定永久基本農(nóng)田的重點對象應是水田，可以考慮在新一輪土地利用規(guī)劃確定的基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，十五畝以上的連片水田和部份平坡旱地作為永久基本農(nóng)田保護。

五、永久基本農(nóng)田的保護措施

基本農(nóng)田保護的一系列政策法規(guī)包括基本農(nóng)田保護區(qū)劃定，占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田補劃和基本農(nóng)田保護責任制都適用與永久基本農(nóng)田。對永久基本農(nóng)田而言，保護措施在三個方面需進一步完善：

一要完善相關(guān)法規(guī)，明確法律地位。永久基本農(nóng)田的特殊性就是它的永久，它不隨規(guī)劃期的結(jié)束而調(diào)整。要實現(xiàn)這一目標，就必須修改完善有關(guān)涉及基本農(nóng)田保護的法律法規(guī)，加入永久基本農(nóng)田劃定和保護的相關(guān)內(nèi)容，為永久基本農(nóng)田劃定和保護提供有力的法律支持。

二要明確保護責任，以權(quán)責相一致的原則落實基本農(nóng)田保護責任。在上一輪規(guī)劃中，各地都層層簽訂了基本農(nóng)田保護責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與農(nóng)戶也有保護責任書，這對宣傳基本農(nóng)田保護起到了一定作用，對保護基本農(nóng)田沒有實質(zhì)性作用。主要問題在于它的責、權(quán)、利不一致，如：在現(xiàn)行體制下，基本農(nóng)田的劃定權(quán)責在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）政府，基本農(nóng)田規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)責在縣（市）以上政府，村和農(nóng)戶就難以對自己的基本農(nóng)田數(shù)量承擔保護責任。其次保護責任書個別條款的設(shè)制上與基本農(nóng)田保護法規(guī)重疊，在基本農(nóng)田取土、挖沙，非法占用都有相應的政策法規(guī)，責任書上無重復之必要。按權(quán)責相一致的原則進一步研究完善各級基本農(nóng)田保護職責，才能把基本農(nóng)田保護責任落到實處。

三要建立基本農(nóng)田保護補償機制，對劃入永久基本農(nóng)田的耕地實行經(jīng)濟補償。盡管耕地的低效益與城鎮(zhèn)土地的高價格相比，任何補償都難以在利益驅(qū)動方向上逆轉(zhuǎn)，但承擔基本農(nóng)田保護的地區(qū)客觀上為不承擔或少承擔基本農(nóng)田保護的地區(qū)帶來了糧食安全的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，理應得到補償。在補償機制上，以永久基本農(nóng)田為平臺，整合各種渠道的耕地保護資金、重農(nóng)政策向永久基本農(nóng)田傾斜，真正用于吃飯?zhí)锏谋Ｗo建設(shè)，使農(nóng)民在經(jīng)營永久基本農(nóng)田中的經(jīng)濟收益有實質(zhì)性突破，從而調(diào)動農(nóng)民保護基本農(nóng)田的積極性、自覺性。