構建和完善縣委書記隊伍建設的長效機制*

姚巧華

構建和完善縣委書記隊伍建設的長效機制*

姚巧華

加強縣委書記隊伍建設是黨中央根據新的形勢任務和領導干部隊伍的現狀提出的一個重大課題，是當前全國干部工作的一項重點戰略工程。加強縣委書記隊伍建設必須著眼于長效機制的構建，主要包括:構建縣委書記隊伍的選拔任用機制，把好縣委書記的準入關;構建縣委書記隊伍的結構配備機制，從優配強縣委書記隊伍;構建縣委書記隊伍的干事創業機制，充分發揮縣委書記的才干;構建縣委書記隊伍的權力運行機制，科學規范縣委書記的用權行為;構建縣委書記隊伍的監督制約機制，強化對縣委書記的監督管理。

縣委書記;隊伍建設;長效機制

近年來，中央高度重視縣委書記隊伍建設，提出“對縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級干部來對待”。中組部于2009年發布了我國數十年來第一份關于縣委書記的專門文件——《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》(以下簡稱規定)，明確了縣委書記的選拔任用、培訓監督等重大事項。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》又提出，要“著力抓好縣委書記隊伍建設”。本文結合中央的最新精神，通過探索新形勢下如何選好、配強、用足、帶好、管嚴縣委書記隊伍的長效機制，以期為新時期的縣委書記隊伍建設提供決策參考和理論依據。

一、構建縣委書記隊伍的選拔任用機制，把好縣委書記的準入關

培養縣委書記隊伍，標準是前提，關鍵在選拔。縣委書記具有獨特的崗位性質，如縣委書記權力大、責任重、影響大，這決定了對縣委書記選拔任用必須高標準、嚴要求。

1.堅持“五個標準”，把好基礎條件

一是政治標準。中央一再強調，選人用人要堅持德才兼備、突出以德為先。“德”的核心是黨性，是政治立場、政治覺悟。近年來，發生在縣里的重大群體性事件比較多，縣委書記中出的腐敗問題比較多，社會上對縣委書記的議論也比較多。縣委書記出問題，主要不是出在“才”上，而是出在“德”上。人民論壇雜志的調查結果顯示，在官場十大高風險崗位中，縣委書記的風險程度居第三位。①人民網的調查結果也顯示，有76%的網友認為縣委書記在“克己奉公、清正廉潔”方面做得不足;85.5%的網友認為評價縣委書記首先應看“是否嚴于律己”。②

“德”與“才”是干部素質不可或缺的兩個方面:有德無才，難以擔當重任;有才無德，終究要敗壞黨的事業。因此，黨的十七屆四中全會提出，把干部的德放在首要位置，是保持馬克思主義執政黨先進性和純潔性的根本要求和重要保證。加強縣委書記隊伍建設，必須嚴格“德”的標準，把政治素質好、德性高、黨性強，忠于黨的事業、忠于國家、忠于人民的黨員領導干部選拔到縣委書記崗位上。

二是能力標準。即“才”的標準。一個縣就是一個小社會，縣域發展涵蓋了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態環境建設及黨的建設等方面，縣委書記作為地方的一把手，不僅要具有高超的統籌兼顧能力，同時還要具有良好的協調能力、開拓創新能力、知人善任能力、應對風險能力和維護穩定的能力等。

三是價值標準。作為縣委書記，一肩擔負黨的重托，一肩承托群眾的期待。縣委書記工作事關十幾萬、數十萬乃至上百萬人民群眾的幸福安康。因此，縣委書記崗位不僅權重責大，而且使命光榮。作為縣委書記，應具有強烈的宗旨意識，全心全意為人民服務，深懷愛民之心，不為功名利祿所累，真正做到執政為民。

四是作風標準。作風問題是一個干部綜合素質的外在表現，也是群眾看得見、摸得著的評價干部的標準。一個具有優良作風的縣委書記，必然能夠勤奮好學、學以致用，心系群眾、服務人民，始終保持與各族人民群眾的魚水情;能真抓實干、講求實效，艱苦奮斗、勤儉節約，言行一致、表里如一;能恰當地發揚民主、團結共事，秉公用權、廉潔從政。加強縣委書記建設，應當將在思想作風、學習學風、工作作風、領導作風和生活作風等方面堪當表率的干部選拔到縣委書記位置。

五是紀律標準。即黨性修養好，勤政律己，廉潔奉公。它要求縣委書記能夠自覺學習黨章，嚴格遵守黨內規章制度和國家的法律法規。

2.注重資歷條件，嚴把任職資格

在任職資格上，要注重“四個經歷”:

一是基層領導的工作經歷。在實踐中鍛煉干部，是我們黨培養和造就干部的根本途徑和重要方法，而基層鍛煉又是實踐鍛煉的重中之重。縣委書記直接面對基層，只有對基層了然于胸，才能科學決策，特別是在應對群體性事件、突發性事件時，才能做到冷靜處理、沉著應付。但是，過去我們對縣委書記的任用，存在著上級下派多、下面提拔少的情況。某些從上級機關下派的縣委書記，因缺乏基層工作經驗，往往難以勝任。云南孟連事件的發生，一個重要原因就是時任縣委書記沒有縣鄉工作經歷，缺乏處理復雜問題的經驗和能力。因此，《規定》強調，從上級機關和高等學校、科研院所、國有企業事業單位交流的干部，如無地方基層領導工作經歷，一般不直接任用為縣委書記。這是根據縣委書記的崗位特點和近年來的深刻教訓作出的新規定。今后，要把基層作為培養選拔縣委書記的基礎陣地，注重把那些基層工作經驗豐富的干部充實到縣委書記后備干部隊伍中。

二是比較豐富的多崗履歷。多崗位、跨部門鍛煉是干部成長的必經之路。領導工作是由領導活動、領導者、領導環境三方面組成的過程，領導干部的成長會受到不同的時間、地點、環境的影響。而不同的工作環境和工作性質會給領導干部提供不同的鍛煉機會，從而不斷豐富領導經驗。面對縣域工作的全方位性，縣委書記只有經過多個領導崗位的長期磨礪，才能從容地勝任工作。

三是黨政班子的副職閱歷。縣委書記具有與副職不同的素質要求。縣委書記是“帥才”，而副職是“將才”。副職所在崗位的性質、地位、職責就是配合縣委書記，當好配角，其素質要求側重于執行決策的原則性、科學性和工作中的拼搏精神。豐富的副職閱歷可為縣委書記提供寶貴的財富，在副職崗位上工作過的縣委書記，既深諳縣域方方面面的利益訴求，又善于團結同志、形成工作合力。

四是優秀干部的后備資歷。后備干部是從干部隊伍中推薦產生的有潛力、有實力的優秀干部，凝結著各級黨組織的精心培養。將后備干部作為縣委書記的提名人選，有利于提高縣委書記隊伍的整體素質。

3.更新選人觀念，開闊選配視野

一是打破傳統限制，優化選人渠道。要注重打破地域限制、系統限制、單位限制、級別限制、年齡限制、性別限制和民族限制，樹立不拘一格選人用人的觀念。同時，還要優化選人渠道，特別應注重從整體工作比較突出的地方選人，從經濟發展較快的地方選人，從環境艱苦、政績突出的地方選人。在選拔方向上可以考慮多樣化:市直機關中能力強的可以下派，基層實踐中政績突出的可以提拔，還可以異地交流任職等。

二是適應競爭潮流，嘗試多種方式選拔縣委書記。截至目前，我們對縣委書記的選拔方式比較單一，基本延續了委任制，通過公開選拔或競爭上崗的方式選任縣委書記尚不多見。今后，要嘗試通過公開選拔或競爭上崗方式選任縣委書記，形成“賽場選馬”的用人機制。

二、構建縣委書記隊伍的結構配備機制，從優配強縣委書記隊伍

好中選優是“配強”縣委書記隊伍的關鍵，應立足于“從優配備”。目前，在縣委書記的配備上，一些地方存在著重眼前、輕儲備的問題，位置空缺時即時研究，尚未建立起長期培養、觀察、鍛煉的人才儲備庫，計劃性不強。縣委書記的年齡結構、知識結構、性別結構等也不夠合理，全面型、復合型人才較少。因此，加強縣委書記隊伍建設，必須立足長遠，有計劃地搞好宏觀規劃。

1.優化年齡結構，形成老中青梯次配備隊伍

據對某市縣委書記隊伍年齡結構的調查看，某市改革開放30年中103位縣委書記到任時平均年齡為45.6歲，離任時平均年齡為48.2歲。③這種狀況與我們干部隊伍年輕化的要求還不相符。人才的成長有規律可循，對不同年齡階段的后備人選，要分層次、分階段制定培養計劃，保證多層次更新遞進，滾動發展，形成數量充足、結構合理、上下銜接的后備干部隊伍，增強領導班子的整體功能和干部隊伍的后勁，為黨的事業長遠發展儲備更多的領導人才。《規定》要求，縣委書記隊伍要形成老中青梯次配備的年齡結構。換屆集中調整時，45歲至50歲的縣委書記可占40%左右，45歲以下的要占30%左右。同時，針對一些地方干部任職年齡搞“層層遞減”、“一刀切”的現象，縣委書記換屆集中調整時要注意留用一些雖然年齡偏大、但實踐工作經驗豐富、政績卓著的同志，要保留一批50歲以上富有實際工作經驗的縣委書記。

2.優化知識結構，建立復合型縣委書記人才儲備庫

從現有的情況看，一部分縣委書記知識經驗欠缺，學歷層次較低，甚至還有一小部分是高中、中專學歷的，這與當前知識經濟時代的要求是不相適應的。因此，優化縣委書記隊伍知識結構，必須注重培養選拔一批掌握現代管理知識、市場經濟知識、法律法規知識的復合型優秀人才。

3.優化性別和民族結構

就某市縣委書記隊伍的性別結構看，該市在1978——2008年的30年中，女性縣委書記僅1名，④女性縣委書記明顯偏少。今后，要改變對女干部的認識誤區，在堅持標準條件的前提下，重視培養選拔女干部，大膽任用政治強、業務精、經驗豐富的女性縣委書記。同時，在民族集聚區還要重視培養選拔有威信、能同黨中央保持一致、能夠擔當重任的少數民族后備干部。

三、構建縣委書記隊伍的干事創業機制，充分發揮縣委書記的才干

有才方能干事。目前大多數縣委書記素質高、能力強，但也有一部分縣委書記在思想、作風、素質和能力方面與干好本職工作的要求還存在一定的差距，出現了“老辦法不管用，新辦法不會用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的“本領恐慌”。這說明，縣委書記隊伍的能力提升是一個需要重點解決的課題。

1.塑造崗位價值理念，激發“想干事”的愿望

一個干部成長為縣委書記很不容易，在這個崗位上追求什么很值得認真思考。一般來說，縣委書記崗位是一個造福百姓、施展才華、實現人生抱負的重要舞臺。要履行好縣委書記的職權，首先要端正崗位價值取向。

一是加強世界觀、人生觀、價值觀教育，引導縣委書記樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，增強為官一任、造福一方的責任感和使命感。

二是注重發揮優秀縣委書記的示范效應，重視對典型模范的宣傳與表彰。宣傳縣委書記先進典型，既是激勵縣委書記干事創業的需要，也是樹立黨的先進性形象的需要。目前，在對縣委書記的宣傳中，缺乏生動鮮明、富有個性的正面形象，而負面報道往往很具體、很能吸引公眾的眼球，公眾對縣委書記的負面印象深刻。今后在縣委書記隊伍建設中，既要發揮反面典型的警示作用，更要及時總結、宣傳優秀縣委書記的先進事跡，注意發現、樹立像焦裕祿、谷文昌、王伯祥等那樣的縣委書記的先進典型，充分發揮他們的示范和帶動作用，展示縣委書記在人民群眾中的良好形象。

2.完善教育培訓機制，提升“會干事”的能力

縣委書記是黨的政策的傳達者和執行者，對之培訓很重要。提升縣委書記的能力素質，基礎在培養。中組部在《關于2008—2012年大規模培訓干部工作的實施意見》中，把對“一把手”的培訓工程列為重點工程之首。2008年出臺的《中國共產黨黨校工作條例》又將縣委書記納為中央黨校輪訓對象，并將學員在黨校的考核情況作為干部任職、晉升的重要依據之一。此后，全國各地2000多名縣委書記陸續走進中央黨校、國家行政學院、浦東干部學院、延安干部學院、井岡山干部學院等接受培訓。通過培訓，縣委書記不僅增長了見識，開闊了視野，而且還改進了思維方式，提高了運用正確的立場、觀點和科學的方法觀察問題、思考問題和解決問題的能力。今后，應繼續按照建設馬克思主義學習型政黨的要求，構建縣委書記隊伍的教育培訓機制，形成分工明確、優勢互補、內容全面、工學兼顧的縣委書記培訓新格局。

一是明確培訓目標。培訓要體現三個“著眼于”:一要著眼于加強理想信念教育，確保縣委書記對黨的事業的忠誠;二要著眼于黨紀國法教育，使縣委書記時刻保持高度的警惕性，依法執政;三要著眼于能力提升，解決縣委書記的本領恐慌。

二是增強培訓針對性。要按照“需要什么培訓什么，缺什么補什么”的原則，強化對縣委書記的能力培訓和素質提升，著力提高縣委書記推動縣域科學發展的能力、開拓創新能力、構建和諧縣域的能力、應對復雜局面的能力、統籌協調的能力和解決自身問題的能力等。

三是注重培訓實效性。培訓貴在實。當前，少數地方在對縣委書記的管理中，存在著重使用、輕培訓的問題，沒有把培訓這項戰略任務提到應有的高度;縣委書記本人也常常因工作忙、走不開而無法參加培訓，教育培訓的實際作用和效果很難得到保證。今后，要將培訓落到實處。具體應做到:在時間安排上，要有計劃性，每年學習培訓時間不宜過長、次數不宜過多。在教育培訓的內容上，要根據縣委書記隊伍的工作實際，將學習馬克思主義理論、中國特色社會主義理論體系與學習專業知識以及現代管理科學知識結合起來，使縣委書記在對黨的理論創新成果的認識上達到新高度，將提高理論素養與解決實際問題結合起來。在制度保證上，建立起教育培訓的考核機制，把教育培訓與實際工作中的運用納入考核范圍，及時對培訓的績效予以評估。要落實黨政領導干部政治理論水平任職資格制度，對確因特殊情況未達到教育培訓要求的，必須按規定完成培訓，考試合格后再行任命。要建立新任縣委書記任職培訓制度，由中組部統籌組織實施、中央黨校等國家級培訓機構具體負責，將新任縣委書記的任職培訓限定在1年內完成。此外，還要抓好專題培訓、落實日常培訓。

四是創新培訓方式。除了進行大規模、脫產集中式學習培訓外，還要按照實際需要，堅持短訓、實訓、多訓，專題培訓，掛職鍛煉，外出考察等。在教學管理上，嘗試自主選擇的菜單式教學模式，采用選修制和學分制等靈活的管理制度，滿足縣委書記多樣化、個性化的學習需求，有效地緩解工學矛盾，使培訓工作真正體現學為所需、學有所獲、學有所用。在培訓的方法上，要綜合運用理論研討、個案剖析、情景模擬、現場教學、實地考察、教學互動等方法，切實提高分析問題和解決實際問題的能力，增強教學的實效性。

3.積極探索激勵方式，激發“肯干事”的動力

有效的激勵是縣委書記滿懷熱情干事創業的巨大動力。當前我們的激勵機制還不夠完善。主要表現在:一是關愛激勵欠缺。日常管理中存在著上級考、群眾評、責任追究多的情況。二是提拔激勵不足。縣委書記的流動，主要有三種去向:提拔、平調和退休。但總體上，得到提拔的人數較少，縣委書記的歸宿以平調居多。就某市改革開放30年中103位縣委書記的流向看，提拔的僅有22人，提拔使用率占21.3%，多數回市直同級安排。⑤因此，要積極探索有效的激勵機制，營造縣委書記干事創業、奮發進取的良好氛圍，這是加強縣委書記隊伍建設的重要保證。

一是提拔激勵。對優秀縣委書記、或對在同一職位上任職時間較長的縣委書記，特別是對于那些長期在條件艱苦、困難多矛盾突出的地方勤奮工作、做出成績的縣委書記，要大膽提拔使用，甚至可以選調到中央和國家機關、省直機關任職，給縣委書記以足夠的政治生命激勵。

二是職級激勵。通過“提職不離崗”(即提拔為上一級領導班子成員并繼續兼任縣委書記)、“提級不離崗”(如在一地擔任縣委書記5年以上的可享受副廳級待遇)的方式，解決縣委書記職級問題，增強縣委書記隊伍的穩定性和連續性。

三是導向激勵。一要以“三重用”與“三不用”為導向。即重用講實干、肯奉獻、形象好、政績優的人，不用品行劣、能力弱、政績差、公論低的人;重用想干事、能干事、會干事、干成事、不出事的人，不用懶干事、難干事、拙于干事、干不成事、總出事的人;重用扎實苦干、艱苦創業、堅持原則、清正廉潔的人，不用不講原則、不分是非、不思創業的人。二要以“四個不讓吃虧”為導向。不讓扎實苦干的人吃虧，不讓老實創業的人吃虧，不讓堅持原則的人吃虧，不讓清正廉潔的人吃虧。三要以“工作——職務——待遇”相關聯為導向。做到:工作上去，職務上去，待遇上去。

四是關愛激勵。處于基層一線的縣委書記工作任務繁重、常常面臨著巨大的壓力，上級黨委及其組織部門應堅持以人為本，真情關心縣委書記。要建立起跟縣委書記定期談心談話制度，在他們遇到困難挫折時，要及時給予支持和鼓勵;發現他們身上存在不足或有不良的傾向性苗頭時，要及時幫助指正。

4.構建科學的考核機制，給以“干成事”的適度壓力

以實績定獎懲、論升降。科學的考核結果是評先評優、職務晉升、崗位交流及年度獎懲的重要依據，在干部的任免中發揮著基礎性和導向性作用。因此，制定科學的考核辦法具有重要意義。

一是制定考核原則，體現“三性”要求。要以科學發展觀為指導，堅持軟硬目標并重、實事求是、注重實效的原則進行考核，考核應體現科學性、真實性、全面性。

二是完善考核辦法，實現“五個結合”。即考核應實現軟指標與硬指標相結合、共性要求與個性特點相結合、定性分析與定量分析相結合、組織評價與群眾評價相結合、程序規定與工作實際相結合。

三是規范考核工作。研究制定因地制宜的考核評價指標體系，形成以年度考核為基礎，以換屆或任職考察為重點的考核評價機制;實行考核責任制和不當考核、虛假考核責任追究制度。

四是加大考核結果的運用。逐步探索在一定范圍和程度上適當公示和反饋考核結果，以保證考核結果的公開、公正;重視運用考核結果，將考核結果與對縣委書記的獎懲、任免掛鉤，做到對優秀者重用、對有潛力者培養、對落后者鞭策。

四、構建縣委書記隊伍的權力科學運行機制，規范縣委書記的用權行為

縣委書記是一個權力高度集中的職位，縣委權力特別是縣委書記的權力公開透明化運行是當前基層政治改革的深層次命題。2010年11月中旬，中紀委、中組部聯合下發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，在全國范圍推動“縣權”改革試點，試圖通過制度創新，規范、制約縣委權力特別是縣委書記的權力。

1.改革縣級黨委權力結構和決策機制，為縣委書記營造規范的用權環境

縣委書記是縣委中的一員，而且是縣委領導班子的核心。縣委書記能否科學用權，在很大程度上取決于縣委權力如何運行。在一些地方，有些縣委書記之所以能無限膨脹手中的權力，跟縣級黨委權力結構和決策機制不夠科學密切相關。因此，要想科學規范縣委書記的權力，必須建立完善的縣級黨委權力結構和科學的縣級黨委決策機制。

當前我國縣級黨委決策制度是縣級黨委權力結構運行的重要載體和表現形式，其基本模式可以概括為:黨代表大會——縣委全委會——縣委常委會——縣委書記。從理論上講，這是一種嚴謹、具有固定規程的民主決策形式和權力運行機制，貫穿了黨的民主集中制的組織決策思維。但在實際運行中，常委會掌握了縣級黨委工作的主要權力。由于縣委書記的核心地位，使得常委會往往受制于縣委書記的個人意志，并最終使黨委決策的基本模式呈現出相反的權力安排。

改革縣級黨委權力結構和決策機制，需要從深層次的權力安排入手。主要應考慮:一是重新構造縣級黨委主要領導的責任與權利，盡可能減少縣委書記的個人影響;二是改革縣委常委成員特別是縣委書記的任命機制，削弱其干預黨委決策的影響力;三是普遍推行黨代表常任制，最大限度引入黨內民主的制衡力量;四是擴大黨委全委會的決策作用，通過采用適度中型的權力架構提高黨委決策的公信度;五是發展黨內民主協商制度，提高黨內決策的科學化和民主化水平。⑥

2.科學界定，厘清縣委書記的權力和責任

目前，縣委書記的政治地位和政治角色決定了縣委書記“足夠的權力”，但“足夠的權力”并非意味著縣委書記可以隨心所欲、獨斷專行。事實證明，對權力支配的“主觀隨意性”，是導致腐敗的根本原因。因此，要規范、制約縣委書記的權力，必須在科學設置縣級黨委權力結構的同時，重點科學界定縣委書記的權力，明確權力邊界，這是縣委書記權力公開透明運行的前提。近年來，一些地方采用“權力清單”的方式，來清晰地表明縣委書記的權力內容。所謂“權力清單”，是指用表格的方式羅列權力主體能夠行使的權力類型、總量和依據。如邯鄲公布了“市長權力清單”，河北成安縣推動“通透式辦公”，成都武侯區對“一把手”進行“確權勘界”，江蘇睢寧縣以嚴管干部為起點進行系統化改革。經過一段時間的改革，這幾個地方都拿出了各自的“縣委書記權力清單”。如河北成安縣確定了27項縣委書記的權力，成都市武侯區委梳理出了30項區委書記的權力。通過全面的“確權勘界”，編制職權目錄，明確劃分了縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員的職責和權限。縣委書記的職權從模糊的、無限的空間緊縮到明確的邊界，從而避免了縣委書記“一言九鼎”的權力弊端。

在科學界定縣委書記權力的同時，還應明確與其權力相匹配的責任。有權必有責，權責平衡是一條公認的政治原則。古代知縣有權，但責任不小，出了事唯縣令是問。今天也必須弄清“權力清單”相對應的“責任清單”，客觀界定其責任，實現權責一致。如選班子、帶隊伍是縣委書記的一項重要職責和職能，縣委書記擁有動議權、提名推薦權、方案審定權、主持會議權、管理教育權等。但縣委書記也必須同時承擔幾項重要的責任，如正確用人導向之責、提高干部隊伍總體素質之責、違反用人原則和紀律之責以及用人失察失誤之責等。

3.完善程序，堵住權力隱性運作漏洞

目前，在社會發展的很多領域，制度已相當不少。但由于程序的不完善，仍然為一部分投機鉆營者留下了空間，玩弄程序、架空程序，出現了程序是合法的、意志是個人的權力隱蔽性運作之弊。因此，科學地設置程序在縣委書記權力公開透明化運行中具有重要的意義。

一是編制權力運行流程。要堅持依法、高效、規范、透明的原則，編制并公布決策、執行、監督等權力運行流程，明確行使權力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監督措施等，提高權力運行程序化、規范化水平。

二是公開決策事項。公開事項包括有，經濟社會發展的重大決策、決定、決議及執行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務工作情況，縣委管理干部評優表彰情況及嚴重違紀違法問題的處理情況等。

五、構建縣委書記隊伍的有效監督制約機制，強化對縣委書記的監督管理

管好縣委書記隊伍，嚴格監督是關鍵。縣委書記能否清正廉潔、正確行使權力，直接影響縣域改革、發展、穩定的大局和黨的威信與形象，還關系到縣委書記自身能否健康成長。人民論壇網推出的“公眾對縣委書記形象有何期待”問卷調查顯示，79%的受訪者認為縣委書記樹立良好形象要靠“民主監督機制的制約”。⑦

當前，對縣委書記的監督還存在著棚架現象。主要原因有二:一是縣委書記重權在握監督難。縣委書記是干部序列中一個特殊的群體，處于縣域施政的核心地位，掌控著一方經濟社會發展的人、財、物調配權、決策權。縣委書記的素質一旦不高，難免會出現權力失控。二是體制不暢難監督。對縣委書記的監督，一直存在著“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”的問題。現實中還交織著復雜的人際關系、官場潛規等，導致“不愿監督、不敢監督、不能監督”的頑癥。因此，必須強化縣委書記的有效監督。

1.立足教育防范，使權力主體形成監督自覺

縣委書記崗位面臨著權力、利益的極大誘惑，加強思想政治教育、警示教育是縣委書記自覺接受監督、認真履行職責的軟支撐。縣委書記只有發自內心、自覺主動地廉潔奉公，才能真正鑄就拒腐防變的“銅墻鐵壁”。組織部門通過防范教育，引導縣委書記樹立“監督是最大愛護”的觀念，從而在內心深處歡迎監督、樂于被監督，自覺用中央提出的“三嚴四自”(嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督，自重、自警、自省、自勵)要求自己，心不動于紅利之誘，目不眩于七色之惑，慎微、慎獨、慎權、慎欲。

2.完善監督機制，加大制度監督力度

如果說思想教育是加強監督的軟支撐，那么剛性制度則是加強監督的硬約束。對縣委書記的監督，黨內法規政策都有明確的規定和要求，但問題在于執行力度不夠。因此，必須進一步落實監督。

一是突出監督重點。一要加強對“重點事項”的監督。縣委書記容易出事的“重點事項”包括干部任免、重大建設項目的安排、大額資金的使用等。二要加強對“重點時間”的監督。如對婚喪喜慶、逢年過節及干部集中調整等“重點時間”的監督。除重要活動外，縣委書記一般不應參加剪彩、奠基、頒獎等紀念性、禮儀性、應酬性的活動。

二是創新監督方式。針對過去對縣委書記的監督存在著監督方式封閉、單一等弊端，今后，要實現監督的“四個轉變”，即從封閉式監督轉向開放式監督，從事后被動監督轉向事前防范監督，從只重程序監督轉向既重程序、又重實體監督，從單一的黨內監督轉向全方位監督，強化組織監督、紀檢監督、司法監督、審計監督、輿論監督、群眾監督等，形成立體式、全方位的監督網絡。縣委書記的權力涉及到哪里，監督就延伸到哪里，做到監督不留死角。

三是完善監督制度。基于縣委書記監督難、出問題較多的現實情況，《規定》提出了五條具體措施，具有很強的針對性。主要包括:(1)建立健全縣委常委會向全委會定期報告工作并接受監督的制度，實行干部選拔任用“一報告兩評議”制度，制定和落實縣委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法。(2)堅持談心談話制度，提高民主生活會質量。(3)要嚴格執行巡視、審計、黨員領導干部報告個人有關事項以及誡勉談話和函詢等制度，把對縣委書記的監督落到實處。(4)加大群眾監督力度，直接聽取黨代會代表、人大代表、政協委員和普通群眾對縣委書記的意見。(5)加強省級黨委的巡視監督，把省級黨委的巡視工作要延伸到縣，在縣委書記的每屆任期內至少要巡視1次，并把整治用人上不正之風作為巡視工作的一項重要任務。

3.力行問責

有權必有責，有責必須進行追究。

一是加大問責力度。對因決策失誤而造成重大經濟損失或重大社會影響的行為，對預防和處置突發公共事件不力的行為，要根據情節輕重和危害大小，及時進行問責。同時，還要加大治庸治懶的力度。無功便是過，對政策執行不力、不作為、慢作為、亂作為而損害群眾切身利益的，要進行相應的問責。

二是建立經濟責任審計制度。不少出事的縣委書記，大多是沒能過好經濟關，貪污腐化。因此，建立經濟責任審計制度，切實發揮審計在縣委書記任用和管理監督中的獨特作用，為縣委書記履行經濟職責“把脈”，這是加強監督的一項非常重要的措施。要強化任中審計、嚴格離任審計，建立健全經濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等制度，逐步探索和推行經濟責任審計結果公告制度，將審計結果作為考核、任免、獎懲縣委書記的重要依據，同時應將經濟責任審計結果的報告歸入縣委書記個人檔案之中。

三是實行離任檢查制度。縣委書記離任要過“檢查關”，這是中組部最近出臺的《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法(試行)》作出的明確規定。《辦法》提出，市縣黨委書記因提拔使用、平級交流、到齡退休等原因即將離任時，須由上級黨委組織部門對其任職期間履行干部選拔任用工作職責的情況進行檢查。離任檢查的目的是通過嚴肅的問責機制來懲戒和教育官員恪盡職守、認真履職。

注釋

①黃葦町:《“官場十大高危崗位”調查及背后原因分析》，《人民論壇》2010年4月(下)。②肖潘潘、梁昌杰:《四問培訓中的縣委書記》，《人民日報》2008年12月1日。③④⑤謝玉安:《加強縣委書記隊伍建設的調查與思考》，《領導科學》2009年7月(上)。⑥孫蔚:《縣級黨委決策機制分析與改進策略研究》，《求實》2010年第6期。⑦人民論壇“千人問卷”調查組:《公眾需要什么樣的縣委書記?》，《人民論壇》2009年10月(上)。

責任編輯:浩淼

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1003—0751(2011)02—0009—07

2011—01—12

河南省哲學社會科學規劃項目《河南省縣委書記隊伍建設》(2010BDJ003)階段性成果。

姚巧華，女，中共河南省委黨校副教授，法學博士(鄭州450002)。