我國合資鐵路建設投資主體多元化的探討

曾巧林

（南寧鐵路局企業管理和法律事務處，助理經濟師，廣西 南寧 530001）

按照鐵道部的權威解釋：合資鐵路是指鐵道部與其它部委、地方政府、企業或其他投資機構為了加快我國鐵路基礎設施建設，促進國民經濟和地方經濟的發展而共同投資建設、經營管理的鐵路路網干線、重要支線和斷頭線［1］。作為鐵路改革與發展的新生事物，合資鐵路經過近20年的蓬勃發展，已初具規模并成為我國鐵路運輸領域中的一支重要力量。截至2006年底，全國新建鐵路中，合資鐵路項目就已經達到75.6%［2］。與此同時，在合資鐵路不斷發展壯大過程中，也逐步暴露出一些問題和不足。從總體上來看，投資主體的單一性是影響合資鐵路建設過程中帶有根本性的因素。因此，也是最亟待引起重視和解決的問題。

1 當前合資鐵路投資單一性及原因

1.1 投資主體呈現高度單一性特點 合資鐵路的投資主體按資金來源的性質可以簡單分為2類：一類是國有資金（包括中央和地方政府以及國有企業的投資）；另一類是非國有資金，即民營企業、民間投資機構或個人的投資（以下簡稱“民間資本”）及外資。在實際運作中，目前絕大多數合資鐵路主要是由中央（以鐵道部為代表）和地方政府以及地方國有企業或國有獨資公司共同投資修建，極少引進民間資本。合資鐵路往往表現為中央（鐵道部下屬的各鐵路局作為出資者代表）與地方政府（包括地方政府出資設立的國有企業或獨資公司）的合資，即合資鐵路仍然主要由國有資金投入建設，在投資主體上呈現出高度單一性的特點，而應有的“合資性”表現不足，很大程度上仍然是國家鐵路。例如南寧鐵路局目前控股和參股的幾家合資公司，包括沿海鐵路股份有限公司、田德鐵路有限責任公司、貴廣鐵路有限責任公司、黎南鐵路有限責任公司、南廣鐵路有限責任公司等，全部為中央和地方政府以及地方國有企業或國有獨資公司合資興建。

1.2 投資主體呈現單一性的原因

1.2.1 鐵路項目建設投資巨大 鐵路項目建設投資動輒以數十億計，形成較高的進入壁壘，往往為實力有限的民營企業難以承受。同時，以項目前期工作中行政審批制為代表的制約措施和對非國有資本進入鐵路行業的種種限制規定，形成了對鐵路投資一定程度的行政壟斷［3］。

1.2.2利潤見效慢 合資鐵路在修建和運營過程中，在征地、貸款、稅收，運價等方面雖得到較多政策優惠，但絕大多數合資鐵路仍無法在短時期內收回成本。利潤見效慢和成本回收期長，在相當程度上成為民間資本進入鐵路投資領域的不利因素。

1.2.3 民間投資者承擔較大的經營風險 對民間投資者缺乏系統完善的法律和法規保障，如沒有建立起有效的合資鐵路管理機制以及資本退出機制，使民間投資者進入鐵路行業將會承擔較大的經營風險。這也是造成當前鐵路合資建設投資單一性的一個重要原因。

2 投資主體多元化的必要性

2.1 是促進鐵路企業政企分開的需要 合資鐵路投資主體單一性，是造成合資鐵路公司政企不分的主要原因。合資鐵路若完全由中央和地方政府出資修建，進而組建的合資鐵路公司按所有者屬性劃分，其本質上仍然是國有企業。由此決定其不得不具有政企不分的相關特性，這與市場經濟體制下國有企業改革的方向和目標明顯不符合。因此，必須以促進合資鐵路投資主體多元化推進其政企分開，還合資鐵路（公司）以真正的自主經營管理及決策者的市場主體地位。

2.2 是推動鐵路企業建立現代企業制度的需要 股份制和與股份制相對應的產權多元化是現代企業制度的根基，在此基礎上方能衍生出相互合作、相互制約或監督的企業法人治理結構。當前合資鐵路建設投資主體及產權的單一性，直接決定了合資鐵路公司法人治理結構及運作機制的非標準性。從表面上看來，合資鐵路公司按《公司法》規定建立起公司法人治理結構及運行機制，但在實際運作過程中，這種只是國有資本間的“合作架構”，帶來的往往不是監督制約和高效率，尤其是在大多數合資鐵路建設由國有資本占據絕對投資主導地位的前提下，更容易浮于形式和缺乏效率。

2.3 是深化合資鐵路建設可持續發展的需要 實踐證明，合資鐵路打破了鐵路歷來由國家出資建設的傳統格局，調動了中央和地方、企業單位多方建管鐵路的積極性，有效地解決了國家鐵路建設資金短缺的困難，對于加快鐵路發展速度、完善鐵路路網結構、促進鐵路投融資體制改革以及推動地方經濟快速發展等都有著重要的現實意義。實現投資主體多元化是合資鐵路建設的本質內涵和應有之義，只有建立在投資主體多元化基礎上的合資鐵路才具有強大的生命力，離開這個前提，合資鐵路的發展將成為無源之水和無根之木。因此，必須完善各種措施實現投資主體多元化，以進一步深化合資鐵路可持續發展。

3 促進投資主體多元化的建議

3.1 實施分類投資 在確定投資主體的具體實施過程中，可以按照合資鐵路建設項目的目標、功能和使用范圍為基本標準或依據，實施分類投資，以充分調動地方政府及企業的積極性，最大限度實現合資鐵路資源利用的最大化。例如，以國家和地區社會經濟發展為主要目標的鐵路建設項目，國家級跨省、跨路局的鐵路干線，為發展中西部地區和國防建設需要的鐵路，以國家投資為主，輔以地方政府投資；省內干線或支線項目以地方政府投資為主，國家投資為輔，同時吸引具備條件和實力的民營資本參與；地方專用鐵路和企業專用線，由相應地方企業（含民營企業）作為投資主體，地方政府及相關鐵路部門給予必要支持。

3.2 出臺鼓勵引入民間資本的政策或法規 與投資其它運輸行業相比，鐵路行業所固有的運輸能力大、投資利益穩定等特點，對吸引民間資本的加入有足夠吸引力。國外鐵路建設的實踐也早已證明，將民間資本引入鐵路建設是完全可行的，但前提條件是不僅要有充足的政策支持，更需要完善的法律法規保障。目前涉及合資鐵路的相關法規大都為鐵道部頒發或下發的部門規章、內部文件等，較少涉及合資鐵路各投資主體的權力義務范疇，而且存在一定的滯后性。從鐵道部1993年11月頒布《〈關于發展中央和地方合資建設鐵路的意見〉實施辦法》，就合資鐵路投資、建設、經營以及有關政策等方面做出規定，直到2005年7月，鐵道部才在正式出臺的《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》中，提出“研究探索合資鐵路經營機制和經營政策，積極擴大合資建路規模”［4］。隨著鐵路發展形勢的變化，目前實行的合資鐵路相關政策法規的功效已逐步弱化，應加緊修訂完善。國家應把鼓勵引入民間資本投入鐵路建設作為政府基礎設施建設方面的重要政策和內容，進一步放寬鐵路建設經營的準入限制，制定鐵路產業準入政策，并結合立法手段，建立或完善民營企業投資鐵路建設的準入和退出機制，規范相關權利義務，為民營企業投資鐵路建設提供政策支持和法律保障。

3.3 完善合資鐵路經營管理體制 合資鐵路的經營管理目前存在的主要問題，是產權管理體制不健全，資產經營和監管責任沒有很好地落實［5］。合資鐵路作為國家鐵路網絡的重要組成部分，從系統化、專業化以及行業管理角度出發，必然和現有國有鐵路發生聯系。事實上，目前絕大多數合資鐵路是采取委托運營的方式委托鐵路局代管，并接受后者的行業管理。這就出現鐵路局既是合資鐵路的投資者又是管理者，而且還是合作者的所謂“一家獨大”局面，其他投資主體在這種形式下往往失去了話語權。這種管理體制顯然不利于其他類型資本尤其是不具備行政權利和專業優勢的民營資本進入鐵路建設領域，對其投資積極性也是一種抑制。因此，必須盡快出臺相關政策法規完善合資鐵路經營管理體制，理順各類投資主體與鐵路局的管理及合作關系，建立起產權清晰、責權明確的合資鐵路運營機制，為合資鐵路健康有序發展掃除體制障礙。

3.4 發揮國家政策性財稅和金融扶持的作用 以政策性財稅和金融扶持作用，增加對合資鐵路建設的資金投入和信貸投資比重，既是中國擴大鐵路建設資金來源的重要渠道，又能吸引各投資主體積極參與合資鐵路的建設和經營。國家應加大對合資鐵路實行所得稅優惠政策的力度以減輕稅賦；在技術引進等有關環節，給予稅收優惠政策支持；在政策性金融扶持方面，加大對合資鐵路的金融支持，提供更多的政策性貸款，注重優先安排積極引導國內外金融機構對合資鐵路建設的貸款；支持合資鐵路債務重組，減輕債務負擔；優先安排合資鐵路（公司）發行企業債券和上市融資。總之，通過各種政策性財稅金融措施，為各類投資主體尤其是民間資本和外資進入合資鐵路創造良好投資環境。

3.5 合理有效利用外資 在原國家計委和鐵道部出臺的《〈關于發展中央和地方合資建設鐵路的意見〉實施辦法》中，明確指出要積極鼓勵利用外資建設鐵路。但目前合資鐵路在吸引利用外資方面還尚未進入實質階段。為擴大合資鐵路建設的融資渠道，國家應盡早出臺有關政策文件和實施辦法，明確國外投資者的投資資質、投資方向和范圍以及有關優惠政策和規定，同時注重以多種渠道或方式實現利用外資的多樣化，減少匯率風險。鑒于鐵路行業事關國計民生和國防建設，中外合資鐵路建設可通過分階段分區域試點，待運作成熟后再逐步推廣實施。

4 結束語

通過上述分析可以看出，無論從合資鐵路的現實發展來看，還是站在推進鐵路管理體制改革的更高層面，實現投資主體多元化都是今后促進鐵路事業又好又快發展所必須應對的課題，具有重要的理論和現實意義。但是，實現合資鐵路投資主體多元化是一項系統工程，具有長期性和復雜性的特點，應該采取多種措施，多管齊下，同時結合鐵路發展實際，有步驟分緩急加以推進。相應對合資鐵路投資主體多元化的理論研究探討也有待進一步深化。

［1］鐵道部.合資鐵路管理辦法（試行）（鐵計［1996］55號）［Z］.1996.

［2］2006年鐵道統計公報［EB］.中國鐵路工人網，2007-4-22.

［3］郭濤.我國合資鐵路資產管理及資本結構研究［C］.中國優秀碩士學位論文全文數據庫，中國知網，2004.

［4］鐵道部.關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見（鐵政法［2005］123號）［Z］.2005.

［5］熊燕斌，熊國全.加快合資鐵路發展的幾點思考［J］.企業經濟，2007（8）：73—75.