論人大問責及其正當性

邵毅超，楊 成

（湖南文理學院法學院，湖南 常德 415000）

論人大問責及其正當性

邵毅超，楊 成

（湖南文理學院法學院，湖南 常德 415000）

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，人大問責是最具權威性和實效性的問責方式，人大問責的主體、對象、手段、所追究責任都與其他問責方式不同。無論是從法理依據還是從法律依據上進行分析，人大問責均具有正當性，我們應充分發揮人大問責的優勢，實現對政府和政府官員問責的效能最大化。

人大問責；正當性；人民主權理論

自2003年非典危機我國刮起對政府官員問責風暴以來，對政府官員問責已成為公眾關注的焦點和學界研究的熱點問題。就我國對政府官員問責的實際狀況而言，主要是各級行政機關內部和執政黨內部逐級追究失職政府官員的責任，行政機關和執政黨充當了問責的主體，而人大作為最高權力機關卻出現“話語缺失”現象。我國根本的政治制度是人民代表大會制度，人大與其他國家機關并不存在權力分立和平行制衡關系，人大是最高國家權力機關，它對政府官員問責是對作為執行系統的政府進行監督的方式之一。人大對政府官員問責無論從法理依據還是從法律依據上進行分析，均具有正當性，我們應充分發揮人大問責的優勢，實現對政府和政府官員問責的效能最大化。

一、人大問責的界定

人大問責則是指各級人大及其常委會依法追究因違法或不當行為所造成不良后果的政府及政府官員政治責任的活動。人大問責是代議機關代表民眾對政府和政府官員進行監督的重要途徑，它具有以下特征：

1.問責的主體是各級人大及其常委會。根據問責的主體不同，可將問責分為人大問責、行政問責、司法問責。行政問責的主體是各級行政機關，它屬于行政機關內部的監督；司法問責的主體是各級人民法院和人民檢察院，它屬于司法監督的范疇；人大問責的主體是各級人大及其常委會，人大作為民意機關在我國國家機關中具有最高地位，它的最高地位使它有利于擺脫政府部門利益關系的糾葛，從而能有效地追究政府工作的責任，因此，與其他問責主體相比，人大對政府及其官員問責具有更高的權威性和實效性。

2.問責的對象是政府和政府官員。行政問責是上級行政機關對下級行政機關、行政首長對其下屬的行政控制，它的對象是行政機關和行政官員；司法機關對政府及政府官員的監督，主要是通過訴訟程序進行的，根據我國《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》的相關規定，司法問責的對象既可以是行政機關及其官員，也可以是其他國家機關的官員；人大是代表民意的最高國家權力機關，其他一切國家機關須對人大負責，接受人大的監督，人大問責的對象既可以是各級政府，也可以是各級政府官員。

3.問責的手段主要有撤銷、罷免和撤職。在西方國家，代議機關對政府及政府官員問責的手段主要有不信任、彈劾、罷免和撤職。由于我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作制度，人大對政府及政府官員問責的手段主要有對政府工作報告進行表決、撤銷行政機關不適當的決定與命令、罷免和撤職，其中人大對政府主要是以對政府工作報告進行表決和撤銷行政機關不適當的決定與命令的方式進行問責，對政府官員以罷免和撤銷職務的方式進行問責。

4.所追究的責任主要是政治責任。行政問責是行政機關以降低或撤銷行政官員的行政資格為結果，它所維護的是上級行政機關對下級行政機關的行政控制，或行政首長對下屬的行政控制，因此，行政機關追究行政官員的責任屬于行政責任。司法問責是司法機關以撤銷行政違法行為、要求違法行政機關對合法權益受到損害的行政相對人進行賠償和剝奪觸犯刑律的政府官員的不法財產、自由或生命為結果，它所維護的是司法機關對具有行政違法行為的行政機關和違法犯罪的政府官員的司法控制，因此，司法機關追究行政機關和政府官員的責任屬于行政賠償責任和刑事責任。而人大問責是各級人大及其常委會以撤銷政府不適當決定、命令和政府官員的執政資格為結果，目的在于維護選民或代議機關對政府或政府官員的民主控制，因此，各級人大及其常委會追究政府或政府官員的責任屬于政治責任的范疇［1］。

二、人大問責的理論正當性

（一）人民主權理論

在人類社會發展史上，人民主權理論形成于西方國家資產階級革命時期，古典自然法學派的法學家對人民主權思想的形成作出了重要的貢獻。近代主權觀念由博丹首創，他贊同建立在神權基礎上的君主主權?；舨妓挂仓鲝埦髦鳈?，但堅決反對“君權神授”。洛克從鞏固資產階級在反封建斗爭中獲得的政治權力出發，提出了議會主權。盧梭則進一步發展了資產階級主權理論，系統闡述了人民主權學說［2］。盧梭以“自然狀態”和“社會契約”理論為基礎，認為主權是公意的體現和運用，主權行為是共同體和它的各個成員之間的一種約定，一種以整個共同體合法的、公平的、有益的、穩定的社會契約為基礎的約定。在共同體中，每個成員將自己與全體結在一起，但仍然可以服從自我，仍然像以前那樣自由。主權是不可轉讓、不可分割、絕對的、至高無上的和不可侵犯的。因此，主權不可能屬于君主，只能屬于人民。政府的權力源于人民的轉讓，政府只是受人民的委托進行治理，作為人民的代理人，政府的治理應以人民的最大幸福為依歸。人民“服從”政府官員只是服從自己的委托和信任，政府官員只是以人民的名義行使人民托付給他們的權力，在權力被濫用的情況下，人民有充分的權利限制、改變、收回政府官員的權力。正如盧梭所言：“那完全是一種委托，一種任用；在那里，他僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力?！薄靶姓嗔Φ氖苋握呓^不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！保?］

雖然政府應接受人民的監督，但在現實政治生活中，一旦人民把權力委托給政府，與強大的公權力相比，單個的分散的授權者就處于弱勢地位，即使政府作出了違背甚至有損授權者根本利益的行為，權力所有者——人民也很難追究政府的責任。因此，在我國，要實現政府真正對人民負責，體現人民主權原則，就必須依靠高于行政機關的代議機關——人民代表大會來代表人民追究政府及其官員的責任。

（二）代議制理論

雖然歷史上也曾經出現過古希臘城邦式直接民主制度，人民直接參與管理國家具體事務，但在現代民主制國家，基于地域的廣闊、人口的眾多等諸多因素的制約，人民不可能直接、經常地行使國家權力，而只能實行間接民主的代議制度，即人民通過選舉，將治理國家的權力委托給自己選出的代表，由代表組成議會或政府來行使國家權力。有學者指出：“民主作為多數人的統治并不意味著社會中的大多數成員直接成為統治者。多數人的統治僅僅是指少數人的統治是在多數人的真正同意和委托下進行的，并且得到了多數人的有效制約和監督?！保?］代議制度是一種間接的民主，意味著國家權力的所有者與行使者的分離。在這種分離的情況下，為了確保掌握公共權力的少數人不濫用權力，維護多數人的利益，就必須對少數人的統治進行有效的監督與制約。人民通過代議機關對政府進行監督和控制，是對少數人的統治進行監督和制約的主要途徑之一。

監督和控制政府是代議機關的主要職責。在代議制國家，盡管國家的實際最高權歸于代議機關是代議制度的內在要求，但是人數眾多的代議機關不應當直接管理國家事務，而是監督和控制政府。誠如密爾所言：“代議制議會的正當職責不是去做該項工作，而是設法讓別人把該項工作做好?！本唧w而言，“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適當的——而是監督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，并且，如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其他后繼人?！保?］美國前總統威爾遜也曾指出：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職。”［6］

在我國，人民代表大會制度也是一種典型的代議制度，即人民將其權力委托給民選的代議機關——人民代表大會行使，人民代表大會又將各種具體的權力委托給其他國家機關行使。人民代表大會是人民行使國家權力的機關，是最高國家權力機關，其他一切國家機關都由人大產生，對人大負責，受人大的監督。因此，代議制表明，人大對政府官員問責的正當性在于“權為民所授”，即人民向人大授權，人大向政府授權，政府向官員授權，而政府官員最終對人大和人民負責，接受人大的監督。

（三） 權力制約理論

“一切有權力的人都容易濫用權力”，并且“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］如何對權力進行監督與制約，一直是西方哲學家和法學家所探討的話題。早在古希臘時期，柏拉圖首次提出了混合政體是最理想的政體，其學生亞里士多德繼承了柏拉圖的思想，也認為混合政體是一種最好的政體，并且他還第一次系統地提出了國家權力分立與制約的觀念，認為只有實行國家議事、行政和司法三種機能的分工，才能建立一個良好的政體。古羅馬思想家波利比阿、西塞羅以及中世紀的托馬斯·阿奎那進一步發展了制約、均衡和分權理論，但都是融合在混合政體中。公元17世紀，洛克正式提出了權力分立學說，他在當時流行的自然狀態和天賦人權學說基礎之上，提出立法權、執法權及對外權分立的思想。洛克是近現代分權理論的奠基人，自洛克之后，分權與制衡理論就取代了混合政體理論。正式的三權分立與制約學說是由孟德斯鳩在其1748年出版的《論法的精神》一書中提出的。孟德斯鳩首次將司法權從行政權中獨立出來，認為國家權力分為立法權、行政權和司法權，為了維護防止濫用權力，維護自由，三權應分立，并相互制約。自孟德斯鳩提出三權分立理論之后，“權力分立理論就不再是一種英國的理論，它已經變成了一種關于立憲政府的普適標準?！保?］后來，美國聯邦黨人進一步豐富了權力制約思想，并設計了權力縱向與橫向制約的聯邦共和體制。

我國沒有照搬西方國家的三權分立學說，而是建立了有中國特色的人民代表大會制度。雖然人民代表大會制度與西方國家的三權分立政治制度有本質的區別，但它也體現了豐富的權力制約思想。具體而言，人民代表大會直接對人民負責，受人民的監督，而其他一切國家機關都對人大負責，受人大的監督。由此可見，人民通過人大追究政府官員的責任，政府官員通過對人大負責從而對人民負責，既是我國根本政治制度下的基本問責方式，也是權力制約理論的必然要求。

三、人大問責的法律正當性

首先，憲法確認了人民主權原則，明確規定了人大是我國人民行使國家權力的機關。我國《憲法》第二條和第三條分別規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”

其次，憲法明確規定政府必須向人大負責，向人大報告工作，接受人大的監督。根據我國《憲法》第九十二條和第一百一十條的規定，國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作；縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。根據我國《憲法》第一百二十八條和第一百三十三條的規定，最高人民法院和最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常委會負責。地方各級人民法院和人民檢察院對產生它的國家權力機關負責。

再次，憲法和相關法律明確規定了人大對政府和政府官員問責的具體方式。根據我國憲法和相關法律的規定，各級人大及其常務會通過行使撤銷權、質詢權、特定問題調查權、罷免權和撤職權等方式對政府及其官員進行問責。（1）撤銷權。根據我國《憲法》、《立法法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》） 的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章、決定和命令。（2）質詢權。根據《憲法》、《全國人大代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《監督法》的規定，一定數量的各級人大代表和各級人大常委會組成人員可以提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。（3）特定問題調查權。根據《監督法》第三十九條和四十三條的規定，各級人大常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會，調查委員會向產生它的常委會提出調查報告，常委會根據報告作出相應的決議、決定。（4）罷免權。根據我國《憲法》第六十三條和一百零一條的規定，全國人大有權罷免下列人員：中華人民共和國主席、副主席；國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；最高人民法院院長；最高人民檢察院院長。各級地方人大有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長；縣級以上的地方各級人大有權罷免本級人民法院院長和人民檢察院檢察長。（5）撤職權。根據我國《監督法》第四十四條的規定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，有權撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副區長的職務；有權撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，以及中級人民法院院長和人民檢察院分院檢察長的職務。

結 語

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大問責既是我國根本政治制度的必然要求，也是最具有權威性與實效性的問責方式。在國家日益重視對政府官員問責的背景下，啟動各級人大及其常委會對各級政府和政府官員的問責，是一條比較可靠的路徑。我們期望通過立法不斷完善各級人大及其常務委員會的質詢程序、特定問題調查程序、政府官員的任免與撤職程序，逐步建立不信任投票制度、彈劾制度和政府主要官員引咎辭職制度，強化人大問責的手段和力度，充分發揮各級人大及其常委會作為權力機關吸納民意、監督政府的職能。

［1］蔣勁松.代議問責制初論［J］.政治學研究，2008，（6）：80—87.

［2］周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2005.98-99.

［3］（法）盧梭.社會契約論［M］.北京：商務印書館，1963.73.

［4］周葉中.代議制度比較研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2005.2.

［5］（英）J.S.密爾.代議制政府［M］.北京：商務印書館，2008.70-80.

［6］（美）威爾遜.國會政體［M］.北京：商務印書館，1990.167.

［7］（法）孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京：商務印書館，1982.154.

［8］（英）M·J·C 維爾.憲政與分權［M］.北京：三聯書店，1997.90.

On the People’sCongress Accountability and It’s Legitimacy

SHA OYi-chao，YANGCheng
（Changde LiberalArtsand Natural Science College，Changde415000，China）

System of the people’s congress is basic political system in China.The people’s congress accountability is authoritative and efficient,which is different from other accountability in many respects.Whether theory evidenceormerit,the people’s congressaccountability is legitimate.We should takeadvantage of the people’s congress accountability.

the people’s congress accountability；legitimacy；the people’ssovereignty

D622

A

1009-6566（2011）01-0026-04

本文為教育部人文社會科學研究項目《行政問責法治模式理論與實證研究》（項目編號為09YJA20020） 的階段性研究成果。

2010-11-10

邵毅超（1981—），女（土家族），湖南常德人，湖南文理學院法學院講師，法學碩士，從事訴訟法學與司法制度研究。

楊 成（1976—），男，江西九江人，湖南文理學院法學院講師，武漢大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。