公共選擇理論視角下的學前教育財政投入問題初探

張妮妮，張 聰

（東北師范大學 教育科學學院，吉林 長春130024）

公共選擇理論視角下的學前教育財政投入問題初探

張妮妮，張 聰

（東北師范大學 教育科學學院，吉林 長春130024）

學前教育是基礎教育的組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段。當前，我國學前教育政府財政投入存在著諸多問題：政府總體投入不足、公共經費投入分配比例不均衡、學前教育公共經費投入方式落后等。加大對學前教育的公共財政投入、建立有效的監督機制以保證政府財政投入相對公平、實施“教育券”制度、凸顯學前教育的“公共性”、拓寬籌資渠道等，是解決學前教育財政投入問題的有效舉措。

公共選擇理論；學前教育；政府財政投入

學前教育是基礎教育的組成部分，是學校教育和終身教育的起始階段。但是，由于種種原因，目前我國學前教育的基礎還很薄弱，幼兒入園普及率較低，2009年，全國學前三年毛入園率只有50.9%，學前一年毛入園率也只有74%。投入不足、資源短缺、城鄉發展不平衡等問題成為制約學前教育發展的難題，學前教育已成為我國教育發展的“短板”。2010年3月，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010―2020年）》（以下簡稱《綱要》）征求意見時，學前教育成為公眾意見最多的領域。《綱要》雖然明確指出：“到2020年，全面普及學前一年教育，基本普及學前兩年教育，有條件的地區普及學前三年教育。”但是，《綱要》并沒有將學前教育納入義務教育。針對公眾的意見，教育部有關負責人回應，將學前教育納入義務教育不符合“現實國情”。如何突破“現實國情”發展學前教育，是我國政府必須面對的現實問題，加大學前教育財政投入，無疑是解決這個問題的關鍵所在。鑒于此，本文試圖應用經濟學中的公共選擇理論對學前教育財政投入問題進行探討，旨在引起社會各界對學前教育的理性思考和普遍關注，以促進我國學前教育健康、持續的發展。

一、學前教育財政投入存在的問題

一個國家在學前教育方面的財政投入狀況反映著該國政府對學前教育的重視程度。當前，我國政府在學前教育財政投入方面主要存在以下問題：

(一) 政府總體投入不足

我國是一個教育經費嚴重不足的國家，教育經費只占世界教育經費總量的 1%，卻被用于占世界 20%的教育對象，而在這些公共教育經費中，只有1.3%左右的教育經費用于學前教育。我國政府在學前教育上的經費投入非常低，遠遠落后于發達國家和其他發展中國家。OECD（經濟合作與發展組織）國家的學前教育支出占GDP的比例平均為0.5%，而我國則一直在 0.06%左右。即使與在世界上處于經濟中低水平位置的國家相比，我國在學前教育上的經費投入也低于巴西（0.3%）、墨西哥（0.7%）、印度（0.1%）、俄羅斯（0.5%）等國家的水平。這樣的投資水平勢必會影響我國學前教育事業的發展，影響幼兒的入園率，進而會影響我國學前教育發展的質量和水平，對農村和經濟欠發達地區的學前教育來說更是如此。與其他各類教育相比，學前教育已成為我國國民教育事業發展中最薄弱的環節。

(二) 公共經費投入分配比例不均衡

在有限的政府財政投入中，我國幼兒教育得到的財政投入每年只有 100億左右，占整個教育投入的1.2%～1.3%，生均經費僅為284元/年，且在有限的資金中，還有70%的經費被用于極少數示范幼兒園，甚至用于個別幼兒園的超標準豪華裝修，導致農村及個別城鎮的幼兒園長期享受不到政府的學前教育經費資助。資源配置的不平等，源于政治地位的差別。國家財政性投入的親疏遠近，與幼兒園服務對象的權力大小有很大的關系。例如，北京市2008年市區兩級財政的學前教育投入共 7.41億元，這些資金全部撥給了145所公辦幼兒園，而北京市共有合法幼兒園1200多所。財政經費分配不均由此可見一斑。

(三) 學前教育公共經費投入方式落后

目前，我國學前教育公共經費的投入仍舊沿用計劃經濟體制下“投向公辦”的方式。這種投入方式使企事業幼兒園、街道辦事處幼兒園和民辦幼兒園無法獲得資助，基本辦學條件難以得到保障。由于公共資源短缺，近年來，學前教育對民辦教育的依賴程度越來越高，民辦幼兒園的數量比重增長較快。據統計，我國民辦幼兒園占全國幼兒園的比例在城市、縣鎮、農村幼兒園中分別為65%、65%和51%；在東、中、西部農村幼兒園中，民辦幼兒園所占比例分別為40%、62%和 66%，越是經濟欠發達的中西部農村地區，對民辦幼兒園的依賴程度越高。民辦學前教育的發展雖然對學前教育機會的增加起到了一定的積極作用，但一些民辦幼兒園，特別是農村民辦幼兒園的辦學條件簡陋，存在著許多安全隱患問題，有些幼兒園師資水平低、管理不規范、辦學秩序混亂、公益性缺失和教育質量較差，甚至個別幼兒園的指導思想不端正。

二、學前教育財政投入問題的公共選擇分析

對學前教育財政投入的諸多問題需要進行理性的判斷和分析，而經濟學的公共選擇理論為分析這些問題提供了一個很好的視角。

公共選擇理論產生于20世紀60年代，是介于經濟學與政治學之間的新興交叉學科，它是當代經濟學領域中一個相對較新的理論分支。這一理論可以幫助人們理解和加深對公共產品、公共權力、公共選擇等核心概念的認識。公共選擇理論主要是從新政治經濟學的視角介紹國家的起源、政府的權利和義務、公共所有權、公共資源、公共政策、憲法、憲政、共和、民主和自由、市場與國家等方面的基礎理論與基本知識。公共選擇是非市場的集體選擇[1]，指政治市場上各參與者根據一定規則，共同確定集體行動方案的過程。它以“經濟人”假定為分析工具，探討在政治領域“經濟人”的行為如何決定、合理支配集體行為，它關注的重點是政府或公共組織的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行情況，事實上也是市場價值的重新發現和利用。所謂“經濟人”假設是指作為個體，無論處于什么地位，其人的本質是一致的，都以追求個人利益、滿足個人利益最大化為基本動機，即假定人都具有“經濟人”的特點。熊彼特認為，“一切行為都是人的行為，當個體成員的行為被排除以后，就不會有社會團體的存在和現實性”[2]。所以，經濟學中的“經濟人”、生產者、消費者概念，都是把個人的偏好、個人的目的性作為一切問題的出發點。在該前提下，當人們必須在若干取舍面前進行選擇時，更愿意選擇那種能為自己目前或將來帶來較多好處的方法[3]。

公共選擇理論認為，在進行市場活動時，人們會產生“個人偏好”。一般而言，當消費者面對市場中的私人產品時，常常通過“買”與“不買”的行為方式來顯示自己的偏好；當消費者面對的不是私人產品而是公共產品時，不采用“買”或“不買”的行為方式，而是通過其他方式或手段來表現自己的偏好。“如果我們把教育活動也看作是一個生產活動……除了受教育者和家長之外，政府作為公共利益的代表是教育活動的另外一個重要消費者”[4]。然而，在具體運作的過程中，由于與相關利益人的權力地位嚴重不對等，造成強權者在制定政策時會自覺或不自覺地忽視弱權者的相關利益。在行政政策的制定過程中，政府處于絕對強勢地位，且以強制力作為其堅強后盾，致使政府做出的決策往往缺乏民主性。

從公共選擇理論的視角分析，我國學前教育財政投入存在如下問題：

第一，存在著教育“功利主義”的思維傾向。由于學前教育的效果具有長期性，成效顯示度不強，所以地方政府財政投入的積極性不高。與入園率只有50.9%的學前教育形成鮮明對照的是高中教育，在我國，高中教育也屬非義務教育，然而，分析各地的教育經費執行情況，高中教育的投入份額是最大的。各地的重點高中、示范高中等基本上都是公辦高中。地方政府為何對非義務教育的高中教育舍得投入呢？這是因為高中教育直接關系到當地政府的教育政績——高考升學率。近年來，我國各地的公辦幼兒園日益式微，主要是受這種教育“功利主義”思維的影響。僅以北京市為例，2008年，北京市地方財政性教育經費為383.31億元，可北京市區兩級財政在學前教育方面的投入只有7.41億元，僅占2%。此外，在2008年國家撥付的十幾億元的教育附加費中，學前教育為0.39億元，僅占3.1%，明顯少于全市義務教育階段的經費投入。

第二，三級教育內部利益集團的競爭直接導致了學前教育財政投資總量的短缺。公共選擇理論中的“特殊利益集團”理論為分析我國的教育財政投入提供了一個有益的視角。市場經濟是利益和決策分散化的經濟，教育系統內部也存在利益集團。我國財政投入與國際通行慣例不同的是：在教育財政經費極其有限的情況下，中國教育投資嚴重偏向高等教育。“經紀人”都以追求個人利益、滿足個人利益最大化為基本動機。從利益集團的角度來看，高等教育利益集團的代言人一般都是社會中的上層，他們掌握著教育的話語權，甚至直接參與教育決策；義務教育利益集團的代言人相對比較薄弱，在決策中的話語權和影響力都很有限；而對于學前教育來說，其集團的代言人更加勢單力薄，因而間接地導致了學前教育投資總量極其短缺。

第三，民辦教育很難納入決策者的視域。運用公共選擇學的理論分析可知，一方面，由于政府部門本身也是“經紀人”，也存在著為本單位人員謀取福利的問題，因此，將部門所掌握的權力轉變為個人利益的手段便成為一種普遍現象。另一方面，由于政府部門既制定規則、實施法規，又直接掌管經濟資源，因而政府在相當程度上決定著幼兒園的發展和存亡。在我國，公共決策就是政府決策或者說官員決策，而那些能作出決策的官員及其家屬的孩子都能上條件比較好的公辦幼兒園，甚至是示范園。在這種情況下，其決策目標不可能追求全體居民（尤其是農村居民）公共利益的最大化，也就很難指望他們平等地對待公辦幼兒園和民辦幼兒園，合理均衡地分配農村和城市的學前教育財政資金。一般情況下，政府部門對民辦幼兒園采取放任自流、袖手旁觀的態度，但當學前教育出現諸多問題、矛盾糾紛日益增多、社會輿論嚴重不滿時，政府部門就采取快刀斬亂麻的“一刀切”方式，取締辦學條件不達標的幼兒園，完全不考慮這些幼兒園關門之后孩子們的去處。因此，政府部門對不合格的幼兒園應及時進行幫助，幫助它們走向正規，這樣不但可以解決學前教育的質量問題，而且還可以在很大程度上提升幼兒教育資源的利用效益。

三、關于我國學前教育財政投入的建議

當前，在我國學前教育財政經費嚴重不足的情況下，為了使所有的幼兒享受相對公平的教育，就必須深化幼兒教育財政體制改革，采取一系列有效的對策和措施，使幼兒教育發展盡早擺脫困境，走出誤區。公共選擇理論可以為我國學前教育財政投入提供一些有益的借鑒，并為我們研究相關問題提供有益的啟示。

(一) 加大學前教育公共財政投資力度

無論是義務教育還是非義務教育都屬于公共產品，學前教育也屬于公共產品。大多數經濟學家認為，應根據公共產品外部效應的范圍來決定由哪級政府來承擔責任[5]。如果屬于地方性公共產品，應由相應的地方政府承擔責任，如果是全國性的公共產品，則應由中央政府來承擔責任。學前教育作為一種公共產品，是基礎教育的基礎，是人生的奠基階段，整個國家和社會都是學前教育實施的受益者，因此，應該由中央政府和各級地方政府共同分擔責任。2010年11月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究部署當前發展學前教育的政策措施，溫總理明確提出：“加大學前教育投入，將學前教育經費列入各級政府財政預算，新增教育經費應向學前教育傾斜。建立學前教育資助制度，對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育給予資助，發展殘疾兒童學前康復教育。中央財政設立專項經費，支持中西部農村地區、少數民族地區和邊疆地區發展學前教育和學前雙語教育。”[6]

在學前教育公共財政投資方面，國外一些國家的有益經驗可供我們借鑒。在俄羅斯，幼兒教育經費每年所占國家財政預算的比例為20%，高于高等教育的預算撥款份額。在瑞典，幼兒園、托兒所的開支大部分由中央政府和市政府負擔，家長只需繳納約12%的費用。當前，制約我國學前教育發展的主要因素是資金匱乏。如果政府不參與投入，學前教育的投資額就將嚴重不足。所以，政府必須加大對學前教育的財政投入。北京師范大學劉焱曾建議：加大對學前教育的公共財政投入，確保財政投入逐年增長，中央及各級財政對學前教育經費的投入占本級財政教育總經費的比例不低于3%～5%；建立幼兒園辦園成本測算和生均公用經費撥付制度，公辦園、民辦園一視同仁，保障學前教育機構必要的辦學經費[7]。

(二) 建立有效的監督機制，保證政府財政投入相對公平

公共選擇理論中的“經濟人”假設為我國的教育財政投入提供了富有啟發性的思路。政治市場中的“經濟人”假設便于人們以此為依據制定出有效的制度和政策。這一假設的引伸含義是，若要政治決策能符合公共利益最大化要求，就必須建立一套能約束和監督決策者的有效機制，否則，決策就可能偏離公共利益的軌道。

學前教育財政經費的惠及面取決于該經費的總量和幼兒教育的規模，取決于已有財政投入的規模和范圍、財政投入的公平與效率的選擇、社會的認同程度等因素。但這并不意味著財政投入不僅是“錦上添花”，而應該是“雪中送炭”。應建立有效的監督機制，保證政府財政投入能惠及更多的幼兒園，使弱勢幼兒園得到應有的幫助和發展。具體來說，可以采取“削峰填谷”的辦法，即消減對重點園、辦園條件極佳的公辦園的財政投入，同時，增加對原來財政投入少或根本沒有任何投入，且辦園條件一直不佳的幼兒園的財政投入，保證各類幼兒園之間教育資源的均衡分布，這是我國近期內調整幼兒教育財政投入范圍和重點的首要目標。

(三) 實施“教育券”制度

為解決公共教育效率低下問題，經濟學家提出了教育券的設想，即國家應將教育補貼直接給教育消費者，而不是撥給學校，這樣就可以通過選擇學校來強化消費者的主權，而學校則會根據家庭的需求和消費者的“偏好”做出相應的反應，在學校之間引入競爭機制，實現優勝劣汰。

香港特區政府從2007學年開始以“學券”的形式直接向家長或合法監護人提供學前教育資助經費，大幅度提高學前教育財政投入，以保證幼兒平等接受學前教育。為此，香港政府出臺了兩個重要政策，并對學前教育券的實施辦法作了具體規定。其一，2007年香港教育局頒布的《學前教育新措施》規定，香港從2007―2008學年開始推行學前教育券政策，目的在于直接向家長提供學前教育資助經費，以供支付年滿兩歲八個月及以上幼兒的學費；其二，香港教育局于2008年頒布了《申請參加學前教育券計劃》政策，該政策主要對學前教育券的資助條件進行了規定[8]。實施教育券制度可以改變民辦幼兒園的弱勢地位，促進學前教育均衡發展，通過幼兒園之間的公平競爭，提高學前教育的整體教學質量，從而更好地促進幼兒的全面發展。

(四) 凸顯學前教育的“公共性”，拓寬籌資渠道

公共選擇理論提出的“自利人”觀點表明，教育行政機構和人員未必總是全體人民利益的代表，他們會利用手中的權力來追求自身利益或集團利益。但是，從政治學“契約理論”的角度理解，教育政策來自公民之間的契約。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理教育事務，維護組織及其成員的利益。因此，教育行政機構應以維護和推進公眾的公共教育利益為宗旨，凸顯教育的“公共性”，以“公共效用最大化”為目標。

針對我國教育經費“捉襟見肘”的客觀現實，不能要求我國像發達國家那樣，對幼兒教育投入大量的資金。幼兒教育不屬于政府義務教育范疇，它的發展不能走政府大力推動、嚴格監督的義務教育發展的路子，但可以堅持“兩條腿走路”的方針，也就是說，在繼續搞好政府和教育部門舉辦幼兒園的同時，應動員社會各方面的力量，多渠道、多形式地發展幼兒教育。這是一條符合我國幼兒教育事業現實情況的發展路徑。我國幅員遼闊、人口眾多，各地經濟發展水平不一，家長的經濟承受能力各不相同，發展幼兒教育不可能全部由國家大包大攬，只能動員社會各方面的力量，來共同推動幼兒教育事業的發展，以滿足人民群眾不斷擴大的幼兒教育的需求。

總之，教育公平是人類的共同追求。學前教育作為教育的起始階段，是構建終身教育體系的基礎。學前教育公平化已逐漸成為各國制定學前教育政策和發展的重要出發點和歸宿。學前教育公平的實現需要政府通過各種途徑加大對學前教育的財政投入，促進教育資源配置的合理化和均衡化。

[1]施從美．村落宗族勢力的復興及其消解[J]．學海，2002(1)．

[2]熊彼特．資本主義、社會主義和民主主義[M]．吳良健，譯．北京：商務印書館，1999．

[3]金珺．從公共選擇理論角度探討我國教育經費的投資決策[J]．江西教育科研，2007(8)．

[4]翟靜麗．個人教育選擇的價值基礎[J]．天中學刊，2007(8)．

[5]楊國勇，汪雷．公共經濟學視角下農村義務教育政府投入機制研究[J]．經濟社會體制比較，2007(2)．

[6]溫家寶主持召開國務院常務會議研究部署當前發展學前教育的政策措施[EB/OL]．http://www.gov.cn/ldhd/2010-11/03/content_1737322.htm.

[7]劉焱委員：加大對學前教育的公共財政投入[EB/OL]．http://news.163.com/09/0305/10/53KSNCMH000120GU.h tml.

[8]龐麗娟，夏婧，韓小雨．香港學前教育財政投入政策：特點及啟示[J]．教育發展研究，2010(11)．

〔責任編輯 王云〕

G40-054

：A

：1006-5261(2011)01-0014-04

2010-10-25

張妮妮（1979―），女，遼寧普蘭店人，博士研究生；張聰（1984―），男，吉林伊通人，博士研究生。