論公共圖書館的收費服務

范并思

(華東師范大學信息學系 上海 200062)

1 收費VS免費

20世紀80年代后期，中國圖書館人接觸到了西方圖書館學中關于公共圖書館改革的理論。他們希望圖書館管理走西方公共圖書館改革的道路，實行市場化的經營管理。這條道路，其實也是許多發達國家的圖書館管理者所主張或追求的道路。遺憾的是，由于中國社會公共服務極為匱乏，社會的公民權利意識淡薄，而當時國內經濟界主流思潮主張自由主義或市場化，導致政府對于公共服務的投入嚴重不足，使得圖書館管理改革理論水土不適。加上20世紀80年代的中國圖書館學家沒來得及透徹理解公共圖書館精神，幾乎完全放棄了對于政府的公共服務責任以及讀者閱讀權利的研究，于是“有償服務”一度成為公共圖書館管理研究與實踐探索的主流。缺乏公共服務意識的政府也為公共圖書館的這種管理模式大開綠燈。社會管理者一面繼續維持對公共圖書館服務的低投入，一面為形形色色的圖書館收費服務提供政策支持與行政許可。在上述種種因素的制約下，到2000年前后，幾乎所有公共圖書館都走上了收費服務的道路。

在名目繁多的收費品種中，除了最直接違背圖書館基本理念的場地出租外，最為普遍的一項收費就是借書證的“年費”或“注冊費”。對于相當多的一批公共圖書館，沒有支付年費的讀者不但無法到圖書館借書，甚至無法走進任何一間普通閱覽室。這樣一來，收費成為社會弱勢人群跨入圖書館的一道門檻。這種收費模式的確立，實踐上使得公共圖書館社會地位下降，許多城市公共圖書館門庭冷落，而書店、網吧、麻將室人滿為患。從理論上說，這種收費也完全違背了發達國家公共圖書館管理改革的初衷。收費服務對于大多數圖書館的影響是:由于圖書館讀者人數急劇下降，圖書館的“效率”反而更加低下。

進入新世紀后，隨著公眾權利意識蘇醒，公共圖書館的收費及由收費引起的圖書館和讀者的沖突一度成為公眾批評的焦點。此時，中國圖書館學理念界表現出了理論工作者應有的理論正義和社會責任感。他們研究公共圖書館的歷史，倡導公共圖書館精神，鼓吹平等服務和免費服務，參與和推動“21世紀新圖書館運動”。2005年以后，一方面，政府意識到了自己的公共服務責任，公共管理理念開始轉變;另一方面，公共圖書館精神為越來越多的公共圖書館管理者所掌握。于是，從基層圖書館開始，公共圖書館的免費服務逐步在全國各地推廣，2006年7月杭州全市公共圖書館的免費服務、11月深圳圖書館新館的免費開放，2007年浙江省館免費開放，2008年初南京圖書館免費開放，等等。浙江省館的免費開放甚至成為中央電視臺新聞。一時間，免費服務成為公共圖書館服務中的最大新聞。《公共圖書館:免費沒有回頭路》〔1〕成為業界共識。

進入2011年，圖書館人堅持多年的免費服務終于觸動了中國社會。在2011年1月的杭州圖書館微博事件中，成千上萬的網友和上百家媒體被杭州圖書館和褚樹青館長的人文情懷所感染。雖然整個事件中人們聚焦的核心是乞丐服務或平等服務，但免費服務是人們感動的基礎。沒有全免費服務(包括免年金、免押金和免證閱覽)，乞丐根本不可能走進圖書館。緊接著，文化部財政部發文《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館(站)免費開放工作的意見》〔2〕，對推進公共圖書館進一步免費開放提出具體意見。至此，中國圖書館人百年夢想終于看到了完全實現的曙光，中國公共圖書館的服務進入了歷史最好時期。

但是，了解國際圖書館管理趨勢的人也肯定注意到了，免費服務并非公共圖書館的唯一模式。與中國公共圖書館逐步從收費走向免費的趨勢相反，國際上，公共圖書館服務模式的趨勢是從免費走向收費。西方發達國家從19世紀50年代開始建立免費服務的公共圖書館，到二戰結束后達到高峰。但從1973年石油危機以后，國家公共政策發生轉向，各種各樣的收費服務開始產生并發展。最近一個資料表明，過去20年中，德國有50%的公共圖書館引入了收費制度。〔3〕“自20世紀70年代以來，公共圖書館領域最大的問題是其一貫堅持的服務觀念受到來自外部與內部的質疑和挑戰。圍繞公共圖書館的性質、職能問題開展‘收費對免費’(Fee vs．free)的討論從20世紀70年代起形成圖書館學中一個持續的熱點。”〔4〕今天，在公共圖書館精神基本普及，中國公共圖書館正式步入全面免費開放的時代后，擺在理論家面前和任務，除了繼續推進公共圖書館免費服務，研究與解決基本服務免費中出現的問題外，還需要回到公共圖書館管理效率與服務效率問題的研究，重新研究包括收費在內的圖書館學問題。

2 信息公平與管理效率

對公共圖書館收費趨勢的研究曾經導致理論界鼓吹公共圖書館“以文養文”，因而在2004年中國圖書館界大力倡導公共圖書館精神的運動中，它不可避免地被人們所忽略，甚至批判。但對于公共圖書館的發展，收費服務的大趨勢卻是無法完全忽略的。國外公共圖書館收費服務不能照搬到我國，這就需要我們去研究它的理由理論依據。從我們初步的研究看，西方的公共圖書館收費服務盡管形式多種多樣，這種改革以提高圖書館管理績效為目標，但不觸動公共圖書館賴以生存的制度基礎，不改變公共圖書館維護社會信息公平、保障公民信息權利或閱讀權利的基礎職能。通俗地說，公共圖書館收費服務是利用市場機制改善圖書館管理與服務，但不會制造社會中某些閱讀困難人群接受公共圖書館服務的門檻。

對公共服務收費問題的研究，離不開公平和效率的討論。具體到公共圖書館的收費服務問題，公平與效率可細化為信息公平和管理效率。

2．1 信息公平理論

一般而言，公共圖書館的免費服務是一種非常公平的服務。在沒有其它限制(如身份限制、某些設施對于殘障人士的限制)的情況下，免費服務消除了公眾進入圖書館的門檻，保證了經濟收入低下者閱讀的權利或獲取信息的權利。信息公平制度對于民主社會的建設是不可缺少的，一旦有人因為貧困或其他原因而失去了自由獲取信息的機會或渠道，那么他們就將失去可以真正參與社會管理的可能性，民主的原則也就被破壞了。同時，如果社會中有某些人群因為貧困而失去了享受基本精神產品的權利，那么他們的不幸福可能影響整個社會的和諧。因此，在西方，當大量“公共物品”改由市場化方式提供后，以提供信息或精神產品為主要目的的公共圖書館服務卻堅守著基本服務的免費服務，在引入市場機制時也極為小心翼翼。

公共圖書館的收費服務，不管操作上有多少難度，理論上的結論其實很簡單:只要不違背信息公平的原則，或者說不形成對于一部分人群的服務門檻，那么公共圖書館的收費服務就是可行的。這里需要解釋一下有關信息公平的二個理念。

第一，信息公平不是對于信息產品的平均分配，而是建立一種保證所有人自由獲取信息的機制。早期思想家回避信息公平問題，很大程度上由于信息概念的不確定性。直到印度諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森等人對于公平(equity)和平等(equality)這兩個概念的區分，才基本解決了上述問題。美國圖書館協會前任主席戈曼在2000年指出，與“平等”相比，描述信息獲取和利用是否公平時，用“公平”有一個明顯的優勢，那就是“對個人或群體來說，獲取信息資源上的公平是可以實現的，但是想要嚴格實現信息獲取上的平等卻難以辦到”，因此戈曼認為，在討論信息獲取和利用的時候，公平相對于平等更加合理。〔5〕

公平和平等概念的界定，解決了信息公平的一個重要問題。即，信息公平并不是將社會中所有信息、或者政府所擁有的公共資源所能夠提供、控制的信息，平等地分配給每一位社會成員，而是使信息資源的社會分配能夠達到一種公正和合理的狀況。一般而言，最為理想的狀況就是政府動用公共資源購買信息機構、特別是公益性信息機構的服務，由這些機構免費向公民提供公共信息服務，以保障公民能夠自由獲取他們參與社會生活或保證基本精神生活所需的基本信息。這種狀況類似于政府動用公共資源建立慈善機構救濟弱勢人群。

第二，信息公平這一術語所指的信息，并非人們在生活、研究、決策中所需要的全部信息，而是某些特定的信息。在進行社會公平的制度設計時，社會動用公共資源保障社會公平，需要慎重地選擇所保障的物品種類。一般而言，公共資源所保障的物品應該是與人們從事市場競爭沒有直接關系的，同時也應該是滿足人們基本生存需要的物品。政府保障信息公平的基本做法是建立公共信息設施或公共信息接入點，可以依靠自有資源獲取信息的人一般不需要使用這個設施或接入點，這個設施或接入點也不提供用于競爭的信息，它們僅僅是使那些無力依靠自有資源獲取最基本信息的人有一個可以自由獲取的場所。

不同類型的信息具有不同的社會功能，究竟什么信息才是應該由政府作為公共產品提供的信息?1997年聯合國教科文組織首次提出“公共域信息”的概念，基本解決了這一問題。公共域信息是“能夠為公眾所獲取的信息，而這些信息的使用將不會觸犯法定權利，也不會對任何機密構成威脅。具體說來，公共域信息的內容包括兩方面:一是指那些由于或者不受國內國際相關法律保護，或者保護期限已滿等原因而能夠為任何人不經授權直接利用的一切信息;二是指那些由政府或國際組織生產并且自愿公開的公共數據和官方信息”〔6〕。公共域信息的提出使信息公平的理想變得十分具體。當我們討論信息公平的制度設計時，只是指政府保障公共域信息的公平獲取，而非所有信息。

2．2 新公共管理理論

公共圖書館管理改革的理論源頭是西方“新公共管理”理論與實踐。戰后發達國家公共服務事業迅速發展，在促進社會繁榮的同時，也使社會公眾的經濟負擔越來越重。而舊的公共行政管理模式管理效率低下，使公共服務難以達到公眾期待的管理目標。1973年西方石油危機以后，財政困難的爆發使這一矛盾更加突出，改革包括公共服務在內的公共管理就成為理論和實踐的一大熱點。新公共管理理論產生于這一時間并風靡世界20多年，“其核心內容是力圖將私營部門和工商企業管理的方法用于公共部門”〔7〕。

新公共管理的理論和實踐對公共圖書館管理改革勢必產生影響，競爭機制、市場機制和激勵機制都被嘗試引入公共圖書館管理，各種形式的收費服務就是伴隨市場機制引入公共圖書館的管理與服務的。近年來，圖書館績效研究受到我國學者的關注，而收費從來與績效相聯系。事實上，國外不少學者更加愿意基于效率研究公共圖書館的收費問題。Paper的結論是，收費服務影響了到館人數但沒有影響借閱量。對于圖書和新媒體，收費水平對借閱數量略有積極的影響。這與收費的圖書館有更高質量的服務一致。〔8〕

從發達國家公共服務改革的整體看，公共圖書館管理與服務的改革無疑是其一部分。公共圖書館的改革內容中，引入激勵機制、提高服務效率、減少不必要支出，引起的爭議都不大，但增加服務收入(創收)則可能與圖書館的核心價值相沖突。圖書館的改革也不同于新公共管理推動的其他公共服務改革。“公共圖書館是走鋼絲。他們對所有人免費服務，但越來越多的資金削減，使圖書館轉向了各式各樣的創收戰略，以確保財務的安全”〔9〕。但社會信息公平是幾乎不可觸動的底線，公共圖書館管理與服務的改革必須在不改變公共圖書館的基本價值觀，即它作為維護社會信息公平的制度的前提下進行，這就使得改革面臨更大的難度或挑戰，人們的探索更加小心翼翼。例如Johannsen在一項關于丹麥公共圖書館收費的調查中就以很大的篇幅調查收費所導致的價值觀問題〔10〕。

應該說，無論是理論還是實踐，公共圖書館管理改革的探索都沒有結束。在實踐中，公共圖書館有些探索是值得關注的，如圖書館業務的外包。在企業活動中，外包是企業維持核心競爭力的一種手段。企業通過將非核心業務外包，可以更加專注于核心業務，從而提升自己的核心能力。而圖書館業務的外包，卻是由最初的非核心業務外包，如物業管理外包，逐步向核心業務外包延伸，編目和IT管理外包十分普遍，甚至有將圖書館行政管理外包的事例。又例如圖書館上網的收費服務。圖書館上網服務消耗性成本高，最初又不被當作基本服務，因為被認為屬于可以收費服務的項目。但西方社會出現的數字鴻溝觸動了社會管理者，使他們重新認識了公共圖書館提供免費上網服務的社會價值，因而在多數圖書館，上網服務重回基本服務而成為免費服務。當然，還有更多的其它服務的收費問題仍在探索中，需要圖書館學家從理論上和實踐中繼續探討。

3 基于公平的公共圖書館收費服務

世界各國公共圖書館收費情況非常復雜，既有部分項目的收費，也有整體的收費，即有部分人群的收費，也有對所有人群的收費。在美國，《圖書館雜志》進行了一項調查，408所公共圖書館成為受訪館。這些圖書館中，88%的圖書館在二手書現場銷售，超過三分之一的圖書館開禮品店，超過25%的圖書館有咖啡店或咖啡吧。此外還有少于10%的圖書館與聯機書商合作而獲取傭金、簽贊助協議、課余和假期辦班、收會議室租金等，有超過40%的受訪者說，他們重新思考館際互借等核心服務成為收費服務。有三分之一圖書館說支持外借等核心服務附帶收費。〔9〕

對于公共圖書館的本地資源借閱服務，我們對23個國家和地區，47所公共圖書館網頁上所公布的本館辦理圖書館卡的資料作了一些分析，共有25所圖書館完全免費辦卡，7所圖書館對本地居民免費辦卡，15所圖書館收費辦卡，收費辦卡占我們調查比例的31．9%。盡管是收費，這些公共圖書館卻力圖避免圖書館收費服務影響到信息公平原則。以下是我們的一些收費調查:

3．1 高端服務收費。公共圖書館的免費服務一般只針對基礎性服務。如果將公共資源投放到競爭性資源并提供免費服務，那么獲得競爭性資源的人可能獲得更強的競爭力，取得更多的私人利益，這對社會而言就是不公平。但在公共圖書館系統中，除了只能提供基礎性服務的社區公共圖書館外，還有中心城市或大城市的公共圖書館。這些公共圖書館收藏著豐富的信息資源，具有很強的情報服務能力。它們承擔競爭性信息資源的服務是必然的。為保證公平服務，這些圖書館的服務模式是“基礎服務免費，高端服務收費”。紐約公共圖書館是美國公共圖書館的象征，其基礎服務的優質與免費一直聞名于世。但該館研究圖書館使用的不是通常的圖書館卡，而是獲取卡(Access Card)。獲取卡不但補辦費用遠高于圖書館卡，而且有被稱為超值服務的收費服務。其中針對研究人員的各種收費，超值研究收費每小時60－140美元，文獻傳遞服務每項20－50美元，等等〔11〕。通過這種“一館兩制”的服務，既保證了基本服務的普遍均等，又能通過高端服務更好地開發館藏信息資源。公共圖書館對于高端服務的高收費，恰好體現了對社會信息公平的維護。

3．2 高消耗信息服務的收費。音像與網絡資源的服務涉及許多消耗性成本，早年人們認為對于具有較高消耗性成本的服務應該收費，這也是早年公共圖書館收費討論的直接導火索之一。這場討論一直延續到20世紀90年代中期。美國商務部系列調查報告《在網絡中落伍》導致的國際社會對于數字鴻溝的關注，以公共資源提供免費的網絡服務成為消除數字鴻溝的最簡單有效的途徑。公共圖書館被社會管理者納入為公共免費網絡資源以消除數字鴻溝的實體，這也意味著公共圖書館的網絡服務被納入基本服務而成為免費服務。在我們調查的公共圖書館音像和網絡資源服務項目中，一般圖書館對視聽資料、音像資料、網絡資源或上網等有特殊規定。這些規定包括:收費，音像資料外借涉及版權問題，收費比上網更普遍。如英國Shropshire圖書館規定，上網免費，借音像資料付費;視聽音像資料一般有與普通書刊不同的借閱方式，如美國奧克蘭圖書館規定，普通圖書借期3周，音像資料借期7天;也有完全不許外借音像資料的圖書館。音像資料與網絡資源服務收費的基本理由是，它們是一種比較高端的服務。雖然音像資源的內容不像情報資料一樣可成為競爭性資源，但它們屬于“高雅”人群享受的。

3．3 罰款和補卡收費。最經典的公共圖書館收費是罰款，其中又以外借逾期罰款和補辦圖書卡(即借書證)最為常見。如紐黑文公共圖書館名稱上仍保留早期公共圖書館的傳統，全名為“紐黑文免費公共圖書館”，幾乎所有服務都是全免費，該館唯一的收費就是罰款，包括普通圖書每天0．2加元，最高10加元，視頻和DVD每天1加元，最高10加元。香港的公共圖書館服務深得英國公共圖書館的真傳，大量服務均為免費，但該館外借逾期罰款是成人每天1．5港幣，最高130港幣，兒童每天0．5港幣，最高25港幣。罰款不是一種嚴格意義上的服務收費，但卻是圖書館服務中不可避免的收費行為。對逾期罰款收費最基本的解釋是，某些社會成員獨占公共資源將妨礙公共圖書館有效行使保障社會公平的職能，獨占或超額占有公共資源的人應該增加他們的支付。從借閱邏輯分析，社會上的窮人應該有更多的閑暇，忙于掙錢而忘了歸還圖書的人更加有能力支付罰款。罰款中體現公平的方式還規定可由讀者選擇停借還是罰款，如新加坡圖書館。有些圖書館規定兒童罰款額低于成人也是體現公平的一種方式。

3．4 辦理圖書卡收費。英美公共圖書館多數能夠對本地所有本地居民免費辦證，不但免年費也免辦證工本費，還有很多圖書館免押金。如上述紐黑文免費公共圖書館，本地居民免費辦證，康涅狄格州內居民憑當地有效借書證可免費加入紐黑文免費公共圖書館系統，而外地居民則不能辦證(寧可不辦證也不收費辦證)。許多公共圖書館對外地居民高額收費，如穆迪港公共圖書館個人年費達40美元，家庭年費達120美元，游客收費40美元(3個月，退證時可退還50%)。收費公共圖書館一般對未成年人免費、對殘疾人和老年人有優惠。如法國Annonay市館規定辦證收費標準為:個人:0－18歲，本地免費、外地8．45歐元;19－25 歲，本地8．45 歐元、外地16．9 歐元;成人，本地15．9 歐元、外地32．8 歐元;家庭:本地19．4 歐元、外地39．8 歐元;團體:0 －14歲，本地免費、外地36．1歐元，14歲以上，本地36．1歐元、外地72．2歐元。此外，補辦圖書卡一般都會收費，這是鼓勵節約公共資源的一種措施。如香港公共圖書館補證，兒童每張13港幣，成人每張25港幣。這些區別性收費均體現對于納稅人(本地人)和非納稅人(外地人)的區別，以及對于弱勢人群的優惠，是體現公平的舉措。

4 小結

以上這些收費，沒有制造弱勢群體無法進入圖書館的門檻，沒有拉大社會的信息鴻溝，而是通過收費使公共資源的使用更加合理，使富人或享用了競爭性資源的人對公共資源有所回報，因而它們是基于社會信息公平的收費，符合公共圖書館的基本精神。

從以上分析可以看到，公共圖書館的收費問題是十分復雜的，這些問題遠非簡單的“贊同”或“批評”可以解決。當前我國圖書館界，無論主張免費的學者還是主張收費的學者，對于國外公共圖書館的收費服務研究都顯得不夠充分。例如據我們調查，收費辦證的圖書館主要分布在歐洲大陸及新西蘭、馬來西亞等國，這些國家甚至出現兩所明確年費加注冊費制度的圖書館。為什么會出現這些情況?一般說，如果一個地方社會保障水平很高，貧富差別不大，少量收費可以節約社會公共資源，提高服務效率。但由于缺乏當地居民收入情況的詳細資料，無法判斷它們對于信息公平的影響。

最近幾年，在杭州圖書館等一些率先開始全面免費服務的圖書館，已經開始投入較大精力研究圖書館績效評估問題。這是他們看到公共圖書館全面免費開放后公共服務開支急劇增加的應對之舉之一。隨著全國性的公共圖書館免費服務時代的來到，圖書館的管理效率問題將會成為更加顯著的問題。無論從公共服務的一般規律還是從圖書館的管理實踐看，提高圖書館管理效率是唯一可行的措施，而只要在管理與服務中引入市場機制，收費服務就是繞不開的問題。

今天，公共圖書館的免費服務理論已經得到全社會的認同，政府也正式推出了公共圖書館免費服務政策文件，在這一背景下，公共圖書館界對于“收費VS免費”問題的研究，需要進行積極的理論戰略調整。我們需要從以往的強調公共圖書館精神，倡導免費服務，轉向更多的研究西方圖書館界“收費VS免費”的理論問題，系統調研、評析國際圖書館界免費/收費服務模式，以研究與解決公共圖書館在免費服務時代所面臨的新問題，提高圖書館的績效或效率，為公共圖書館的可持續發展作出理論貢獻。

1．老槐．公共圖書館:免費沒有回頭路．〔2011－02－01〕http://oldhuai．bokee．com/6619322．html

2．文化部、財政部．關于推進全國美術館公共圖書館文化館(站)免費開放工作的意見．〔2011－03－01〕http://www．gov．cn/zwgk/2011－02/14/content_1803021．htm

3．Paper S．Public Library Fees in Germany．Journal of Cultural Economics，29(Springer):313－324

4．范并思．論加強公共圖書館問題研究．圖書館，2000(6):1－4

5．Gorman M．Our enduring values:Librarianship in the 21st century．Chicago:American Library Association，2000

6．UNESCO．Policy Guidelines for the Development and Promotion of Governmental Public Domain Information．〔2010 －07 －01〕http://www．fas．org/sgp/library/unesco_govinfo．pdf

7．珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著，丁煌譯．新公共服務服務，而不是掌舵．中國人民大學出版，2004:8

8．Paper S．Public Library Fees in Germany．Journal of Cultural Economics，29(Springer):313－324

9．Dempsey B．Survey on Fees for Library Services:For Love or Money．Library Journal，2010－9－15

10．Johannsen G．Managing fee－based public library services:values and practices．Library Management，2004，25(6/7):307 －315

11．NYPL．Premium Services．〔2011 － 02 － 01〕http://www．nypl．org/help/research－and－reference－services/nypl－express/fees－and－payment