公有公共設施致害的賠償問題

王利軍

（太原大學外語師范學院，山西 太原 030012）

公有公共設施致害的賠償問題

王利軍

（太原大學外語師范學院，山西 太原 030012）

關于公有公共設施致害的賠償問題，我國的司法實踐一般傾向于民事賠償，因此引發了在這一問題上適用民事賠償與國家賠償的爭論。文章指出了參考國外相關國家賠償理論時產生的問題，并分析了相關原因，提出對不同性質的公有公共設施以營利性標準來劃分賠償方式。

公有公共設施；民事賠償；國家賠償

一、公有公共設施致害的民事賠償與國家賠償

公有公共設施，指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理以供公眾使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機場、自來水廠、煤氣供應站等。公有公共設施與我們的生活密切相關，近些年來，一些因公共的道路、橋梁等設施引發的侵權責任越來越多。例如某公司訴南京機場高速公路管理處賠償案、公園設施致人死亡案、下水道井蓋丟失致人死亡案等。根據我國有關法律規定，這些案件是適用民法侵權行為責任處理的。然而我們發現，一旦涉及比較重大的損害事故的發生，政府就會積極行動起來、安善后事，承擔賠償工作。區分公法與私法的國家，一般認為國家公法上的行為，如果侵害公民權益（侵權行為），應該由國家負擔公法上的國家賠償責任；而私法行為則由民法來解決。在我國，也存在著國家的侵權責任是適用國家賠償法還是適用民法的問題。

一般說來，因行使公共權力而造成的損害適用國家賠償標準，而其他非公共權力行為造成的損害適用民事賠償標準。在公共行政、給付行政大量發展的今天，擴大《國家賠償法》適用范圍的呼聲非常之高。主張國家賠償的學者們認為，參照大陸法系和英美法系的國家，公有公共設施致害賠償一般都被納入國家賠償范圍；公有公共設施與利用者之間是行政關系；而且從最終責任的承擔這來看，大多數公有公共設施的設置、管理者都為事業單位，它們的經費來源由各級財政撥款；如果由它本身來承擔賠償責任，追求公共利益、維持公共秩序的目的就無法完成；公有公共設施致害納入國家賠償范圍，更有利于增強行政機關的責任意識，更有利于保護相對人。

問題是公有公共設施的民事賠償與國家賠償是否對立?在日本，規定了對因供公共之用的設施之設置、管理瑕疵所造成的損害予以賠償的責任，這是民法第717條的特殊規則，對此不存在異議。在基本的損害賠償請求權成立要件這一點上，通過適用《國家賠償法》或者適用《民法》，并不存在多大的差異。本來將在《民法》上也可以請求的內容，借此機會予以明確規定，是立法的基本宗旨。在英國、美國等不區分公私法的國家，行政機關的侵權行為也適用一般侵權法，由普通法院管轄，公共設施的致害自然也不例外。只有法國、瑞士等少數國家認為國家賠償是獨立于民法的公法制度，由行政法院審理。

在我國，《國家賠償法》頒布之前，國家賠償也是通過一些民事賠償來實現的。廣義的國家賠償包括各種形式，有民事賠償、行政賠償、司法賠償（有些國家還包括立法賠償）。國家賠償表明的是賠償責任的主體，民事賠償表明的是賠償責任的性質，國家可以是民事責任的主體。

二、公有公共設施國家賠償理論問題產生的原因

在大陸法系國家，無論法國、德國、日本，行政主體的概念與我國行政主體的概念的內容有很大的不同，我國借鑒了大陸法系“行政主體”這一概念，但為了方便訴訟，使大量的行政機關和授權組織都具有行政主體資格，使得行政行為的連續統一性和責任承擔方面都出現不少的尷尬狀況。大陸法系國家行政主體主要分為國家、地方團體、公務法人，在這些國家，國家賠償無論通過民事訴訟或行政訴訟，無論適用國家賠償法或民事法律，承擔最終責任的只能是具有法人資格的行政主體。這里的國家賠償即國家、地方團體、公務法人等行政主體賠償，無論民事賠償、行政賠償、司法賠償都是由相應行政主體的財政來賠償的。我國行政主體的范圍設定為行政機關和法律、法規授權組織。根據《國家賠償費用管理辦法》第6條規定：“國家賠償費用，列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。各級政府應當根據本地區的實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算。”同時，1994年開始實施的分稅分級預算管理體制改革以對社會資源的再分配為目的，進行了中央和地方的事權和財權劃分。在實體行政權和行政責任的歸屬問題上，根據國家賠償的有關法律規定，我們可以發現中央政府和地方各級人民政府是責任的真正承擔者。在國家賠償中的“行政賠償”和“司法賠償”由中央或地方財政來負擔，而某一行政機關或授權組織如果因公共公有設施的設置、管理欠缺發生的民事訴訟中承擔賠償，就是以其自身的財產承擔賠償而不是由中央或地方財政來負擔（雖然有大部分最后由財政負擔，但名義上是該單位進行民事賠償）。所以就有了上面提到的民事賠償和國家賠償相對立的認識，認為一定要寫入《國家賠償法》才是國家賠償。

這里另一個癥結在于，“公有公共設施”外延的模糊性。資本主義國家以私有制為基礎，出于管理社會經濟生活的需要，通過對一些私營經濟國有化，建立公法人或國庫直接出資等方式設置了一些公有公共設施。這類設施都是由行政主體設立的，設置、管理不當等瑕疵，由行政主體賠償是順理成章的。我國不區分公、私法人，還有大量的事業單位性質模糊。而且我國以公有制為基礎，公有公共設施范圍十分廣泛，占有、使用、管理這類設施大部分為國家機關和國營企事業單位。在我們討論“公有公共設施”這一概念時，有沒有想過那么國有企事業單位所管理的設施，與“行政機關或其特許的公務法人設置或管理以供公眾使用的設施”有沒有不同呢？例如，在我國，國有企業追求的是公共利益還是它自身的利益，也不一個是很清楚的問題。也就是說，前述民事賠償與國家賠償之爭所立足的出發點有很大的不同，所以才會得出不同的結論。

三、對策初探

可以看出，國外公有公共設施的國家賠償途徑有兩種方法，第一種是通過解釋，擴大民法上工作物所有者責任以及歸責原則而適用民法；第二種是在國家賠償法中，規定公有公共設施的設置管理者的責任而適用國家賠償法（這方面，關于公有公共設施國家賠償的構成要件、第三人過錯、不可抗力、計算標準等不同于行政賠償和司法賠償的一般規定）。而在我國，只有第二種方法可以使國家成為賠償主體。

公有公共設施的設置、管理的情況十分復雜。有的設置、管理者對公有公共設施的設置、管理行為完全是營利的，與財政撥款脫鉤，可以自己承擔；有的設置、管理行為是非營利的，最后還需財政負擔。于是就有了賠償責任行政機關或企事業單位對賠償責任“負擔得起還是負擔不起”、“由誰負擔才公平”的爭論。公有公共設施這一概念由于在我國沒有統一的定義和外延，從公平負擔的角度來講，應區分不同的情況：

公有公共設施的設置、管理者的主體為營利性時，適合于第一種方法。例如：大中型國有企業如鐵路、航空、郵電、煤氣、自來水等公司所管理的設施致人損害，也由國家來賠償，將會使國家賠償的范圍擴展至整個國有經濟領域，使財政背上沉重的負擔，最后也是由稅收轉嫁到全社會的身上，這顯然不是主張國家賠償的人所希望的。而且，我國經濟體制改革的目標就是政企分開，如果這類責任由國家來負擔，企業的責任感問題和國家如何向有過失的責任人追償的問題又將使政府和國有企業的關系陷入糾纏不清的局面。例如某公司訴南京機場高速公路管理處賠償案，判決認定該高速公路管理處是一個自收自支的事業單位，它對車輛收費是營利性行為，不是行政事業性收費，判決民事賠償已經合理而充分。

當這些公有公共設施的設置、管理者的主體為非營利性時，適合于第二種方法。例如：路管部門、水利部門等行政機關管理的道路、橋梁，公立中小學、公園、圖書館等所管理的設施致人損害時，它們的財產很大部分由財政撥款，它們不收費（或收費僅有象征性的意義而并不是一種對價），如果背上沉重的民事賠償負擔，將陷入無法正常運轉的境地，從公共利益的角度出發由國家賠償比較合適。如重慶彩虹橋事件、北京密云事故等，應在國家賠償法中規定公有公共設施的設置管理者的責任，還可以由國家去對設計者、建造者追償。此外，資本主義國家還通過發達的保險業解決這一問題，借助于保險制度來轉移、分散危險造成的損失，值得我們借鑒，國家可以選擇向保險公司投保來彌補財政支出的不足。

當然，營利性標準還需要進一步的考量。以國家賠償而論，由于各國的背景和發展情況的不同，相似的規定并不體現相同的含義，只有探究其立法精神、結合我國的實際情況，才能找尋屬于本國的解決方法。

［1］馬懷德，喻文光.公有公共設施致害的國家賠償［J］.法學研究,2000，（2）:14-19.

［2］鹽野宏.行政法［M］.楊建順,譯.北京：法律出版社, 1999:479.

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1673-0046（2011）11-0072-02