安徽省歙縣城鄉一體化的實踐與思考

馬浩

（合肥工業大學，安徽合肥230009）

安徽省歙縣城鄉一體化的實踐與思考

馬浩

（合肥工業大學，安徽合肥230009）

統籌城鄉發展，加速城鄉一體化，不僅是廣大農民的迫切要求，也是推動經濟社會快速發展的重大舉措，更是落實科學發展觀的具體體現。文章通過對安徽歙縣推進城鄉一體化實踐活動的研究，發現存在產業支撐體系不穩固；農村社會事業發展緩慢；財政配套不完善等一系列問題與障礙，并深入分析問題的癥結，提出相關政策建議。

城鄉一體化；實踐；歙縣

城鄉一體化是指相對發達的城市與相對落后的農村打破相互分割的壁壘，城鄉經濟與社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小城鄉之間的基本差別，從而使城市與鄉村融為一體。這是一個漸進的動態過程，其發展日標是城鄉融合，實現城鄉共同繁榮富裕[1]。潘家華認為，“十二五”期間的一個艱巨任務，就是要在經濟快速平穩發展的前提下，消除日漸拉大的城鄉差距、地區差異和貧富鴻溝[2]。中國要想在“十二五”期間實現絕對意義上的城市反哺農村、城鄉統籌協調發展的歷史性轉型，鄉鎮的發展將顯得舉足輕重，中國的城鎮化進程也必將進入攻堅階段。通過對安徽歙縣在城鄉一體化發展實踐過程中的調查與跟蹤，發現歙縣有著與其他地區相一致的共性問題，針對這些問題，本文因地制宜地提出了若干政策措施，以期實現歙縣城鄉社會經濟真正的一體化發展。

一、歙縣城鄉一體化推進的現狀描述

歙縣總面積2122平方公里，人口50萬，轄28個鄉鎮、288個行政村、17個居委會。全縣地貌以丘陵山地為主，約占全縣國土總面積的95%，人地矛盾突出。統籌城鄉發展對于突破“小農意識”禁錮，發展現代農業、建設社會主義新農村、改變歙縣農村落后面貌有著重大意義。本文認為，構建城鄉一體化是推進全面建設小康社會進程的精要概括，包括了思想觀念的更新；政策投入走向；發展思路和增長方式的轉變；產業布局和利益關系的調整；體制和機制的創新，領導方式和工作方法的改進六大方面的內容。城市和鄉村是一個整體，人口、資金、信息和物資等要素在城鄉間自由流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依存，充分發揮城市與鄉村各自的優勢與作用[3]。統籌城鄉發展的過程對與歙縣而言就是推進工業強縣、農業興縣戰略的過程，就是不斷積累、不斷發展，建設文明、富裕、綠色、和諧歙縣的過程。

近年來，歙縣緊緊圍繞建設“現代經濟強縣”目標，堅持以科學發展觀為指導，加快轉變發展方式，在構建城鄉經濟、社會、空間、生態一體化發展方面邁出了堅實的步伐。

（一）拉開城鄉發展框架，城鎮化水平穩步提升

在城鄉一體化過程中，歙縣強化規劃對城鄉發展的指導作用，積極做好了城鄉規劃的編制工作，將基礎設施、公共資源等向農村延伸，使農民生活迅速與城市接軌。堅持城鎮帶動戰略不動搖，連續5年實施城建“八大工程”，初步形成了以縣城為中心、以小城鎮為依托的城鎮化發展格局。先后完成二水廠、垃圾填埋場、污水處理廠等一批重大基礎設施，建成黃賓虹公園、張曙音樂廣場等11個名人主題公園，城區公共綠地面積達204.8萬平方米，城市面貌煥然一新。加大農村公路建設投入力度，累計完成“村村通”公路建設956.5公里，已開通農村客運班線60條，基本建立起覆蓋城鄉的道路交通網絡。結合庫區移民、地質災害治理和小城鎮建設，積極探索生態移民搬遷，出臺《關于加快生態移民和地質災害危險區搬遷治理辦法》，力求取得下山脫貧、生態保護、中心村培育、推進城鎮化和企業用工問題等一舉多得的效果。全縣城鎮化率由2005年的29.5%提高到2009年的36.1%。

（二）加快轉變發展方式，縣域經濟實力不斷增強

歙縣充分發揮“二區四園”和特色基地作用，狠抓招商引資，加快推進新型工業化、特色城鎮化和農業現代化進程。堅持舉全縣之力建設縣經濟開發區不動搖，加快“二區四園”建設，工業集聚效應日益明顯，以機械電子、農副產品深加工、精細化工為主導的產業集群初步形成。1—10月份，全縣144戶規上工業企業累計完成工業總產值、增加值分別為68.2億元和18.1億元，分別增長47.6%和27.2%。大力發展現代農業，加快特色農產品基地建設，涌現出三潭枇杷、三坑核桃、宋村葡萄等一批特色農產品品牌。積極推進農業產業化經營，重點培育和扶持汪滿田茶業公司、連大養殖公司等農業產業化龍頭企業，現有省級農業龍頭企業6家，市級農業龍頭企業17家，農民專業合作組織170家、帶動農戶3.5萬戶。不斷壯大旅游等第三產業，積極發展生態旅游、文化體驗游等新興旅游業態，推進鄉村旅游景點的開發。目前，全縣有4處國家級4A級景區、2處全國工農業旅游示范點、3家安徽省最佳旅游鄉鎮、35家省、市級星級農家樂、2家星級特色旅游購物場所，已初步構成吃、住、行、游、購、娛等較為完善的產業體系。

（三）關注民生和社會事業，人民滿意度進一步提高

以促進就業和再就業為工作重點，以健全社會保障體系為主要目標，以建立健全維權機制為主要抓手，深入落實公共就業服務機制，城鄉統籌的社會保障體系逐步完善。全面實施義務教育和素質教育，促進城鄉教育均衡發展，榮獲首批“安徽省教育強縣”稱號。建立健全計劃生育家庭獎勵扶助和特殊輔助制度，加強流動人口管理，低生育水平保持穩定。加快建設鄉鎮綜合文化站工程，12所鄉鎮綜合文化站建成投入使用。城鄉公共體育設施基本完善，新建城區群眾性活動場所6萬平方米，建成全民健身示范鄉鎮3個、農民體育健身工程79個。綜合整治煙塵、噪音、生活垃圾、渣土等污染問題，全縣人居環境有明顯改善，被授予“全國園林縣城”和安徽省人居環境獎城市稱號。

二、歙縣城鄉一體化進程中的問題與障礙

目前，隨著歙縣工業化的深入發展，推動了農業向非農產業轉型；新產業的成長，推動了農業和工業、農村和城市相互融合；社會管理創新和戶籍制度改革，消除了城鄉一體化的體制障礙，促進了城鄉人口合理流動等，為形成城鄉一體化新格局創造了條件。然而，受長期以來城鄉分割傳統體制等因素的影響，工農差別、城鄉差別、地區差別擴大的趨勢仍未得到根本扭轉，表現出一些共性問題與障礙。

（一）產業支撐體系不穩固

一方面，歙縣工業化程度比較低，特別是工業的空間集聚度比較低，布局過于分散，客觀上難以帶動人口的集聚，對農業發展的帶動作用也非常弱。另一方面，農業自身結構不盡合理，農產品品種多，但規模不大，品牌效應不明顯。

（二）條塊分割，整體協調不足

城鄉一體化的建設包含著城鄉社會經濟發展的方方面面，并且需要有機組合協調發展[4]。就目前歙縣的發展態勢看，由于條塊分割現象仍然存在，而總體宏觀調控和協調相對不足，行業之間、部門之間發展不平衡。表現在農村社會事業發展滯后，城鄉文教衛生事業發展不均衡等方面。

（三）統籌城鄉發展的配套政策不健全

長期以來，我國城鄉分割的政策體制極大地強化了城鄉經濟社會的二元結構，造成城鄉政策的差異，目前在歙縣的突出表現是社保、就業、土地政策的不同，使城鄉經濟結構被相對分割成兩個不同的經濟體系，極大地制約了城鄉一體化進程的加快。

（四）金融支撐體系不完善

推進城鄉一體化是一項龐大的系統工程，需要持續的資金投入，靠政府財力不可能提供巨額資金。目前最困難的問題是金融對“三農”的支持與服務仍顯不足，城鄉一體化發展缺乏強有力的金融支撐體系。

三、推進歙縣城鄉一體化的政策措施

加快歙縣城鄉一體化建設，構建城鄉協調發展新格局，著力點應放在以下幾個方面：

（一）進行城鄉一體的總體規劃布局

系統地、全局地、前瞻地、民主地進行城鎮與鄉村發展的總體規劃設計是推進歙縣城鄉一體化建設的第一要務。深入研究和統籌規劃全縣各個區域的社會經濟功能定位，明確各自的中長期社會經濟職能和拓展方向，在完成土地規劃修編、縣城總體規劃修編的基礎上，統籌做好城鎮建設、村莊建設，構建科學的城鎮規劃體系，目的是異化、完善區域性功能開發，形成多層次的社會經濟功能結構體系。另外，以總體規劃為基礎，要進一步研究和規劃各區域的產業發展方向，優化產業布局，從而引致人口、資金等生產要素的合理性流動，最終有序地組織和推動城鄉一體化有機協調發展。

（二）形成城鄉產業的有序分工和互補

城鄉之間產業發展的平等協作與合理分工是推進歙縣城鄉一體化建設的核心要務。在全面統籌的基礎上，適時調整城市、縣域與鄉村之間在產業發展上的角色轉換和相互關系，合理規劃，積極引導，宏觀調控城鄉產業發展之間的功能定位、行業選擇和拓展導向，形成分工協作、有序競爭的局面，從而避免重復建設和區域內耗，最終使歙縣城鄉產業發展形成合理分工、優勢互補、發展有序的區域有機整體。這種發展的有序性既要體現在城鄉產業結構和發展層次上的有機銜接，也要體現在城鄉各區域之間產業發展的合理組合和區域分工。[5]

（三）發揮以縣鎮為中心的輻射帶動作用

以縣城為主，縣城重點城鎮為輔的輻射中心是城鄉一體化建設發展的重要節點和戰略中心點，沒有這些中心的迅速成長，既難以承接城市部分社會經濟職能、產業的轉移，也難以吸引鄉村剩余人口走出農業，進入工業與服務業的建設領域，從而帶動鄉村社會經濟在整體上躍上新臺階。因此，要優先扶持縣鎮的發展成長，盡快形成帶動輻射中心級，使其具備承擔城市部分社會經濟職能，帶動鄉村整體發展的實際功能，以利于全市各區域在職能、產業、基礎設施、人口的整體優化有機發展格局，減少盲目擴張建設和無序的惡意競爭。

（四）推進城鄉公共服務均等化

加快建立以城帶鄉的投入機制，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，把支持和保護農業作為公共財政的重點，逐步形成財政支農資金穩定增長機制。按照公共服務均等化原則，推進公共服務向農村覆蓋、社會事業向農村延伸、基礎設施建設重點向農村轉移。努力在擴大社會保障覆蓋面、解決配套資金上做文章，建立多層次的養老保險體系、醫療保險體系、失業保險體系、社會救助體系、完善城鄉勞動就業管理、服務體系，整合教育資源，讓城市和農村的學生享受到同等的優質教育，進一步縮小城鄉差距，減少城鄉差別。全方位開發就業崗位，鼓勵支持農民創業，同時通過強化農村教育、職業技能培訓等途徑，促進農村居民思維方式、思想意識、生活習慣、行為方式的改變。完善農村公共文化設施，營造豐富多彩的農村文化生活。

（五）多層面完善經濟行政體制改革

在推進城鄉一體化的建設過程中，需要歙縣縣政府有所作為，積極與市政府和鎮政府配合，共同為城鄉產業發展、城鄉社會發展、城鄉居民平等發展、城鄉設施齊頭并進推波助瀾。在不斷深化各層面經濟體制改革的基礎上，就歙縣目前政策的缺失情況，應當一改革農業經營體制，形成“行業協會+龍頭企業+專業合作社+專業農戶”的貿工農一體化的農業經營新體制；二提高土地征用補償標準，使“失地農民”能夠獲得到第二產業和第三產業就業及城鎮居住的必要資本；三改革勞動就業與社會保障制度，讓農民也能到城里工作，享受與城里人一樣的社會保障；四改革農村金融體制，讓農民和農村企業也能夠帶到款。

（六）多渠道提高農村發展的質量

在城鄉一體化建設發展中，不僅需要城鄉之間在資源、環境、產業結構、社會經濟功能、產業和人口布局上逐步實現優勢互補、有機組合和一體化協調發展，而且需要在發展水平和質量上逐步縮小城鄉差距，從而能在更高層次上推動城鄉發展的全面接軌和分工合作。為此，在未來的城鄉一體化建設發展中必須多途徑地提高農村發展質量。主要途徑有：第一，加大工業反哺農業力度，促進農業產業化提速增效。繼續按照“企業+基地+農戶”的模式，以產業發展為支撐，加工企業為龍頭，機制創新為重點，加快農業產業化進程，推動城鄉一體化發展。第二，推進農業產業化經營，積極引導社會能人，牽頭聯合農民組建“一村一品”特色產業的合作組織，打造一批品牌式合作社，提高農民的組織化程度。第三，大力發展觀光農業和鄉村旅游開發，充分發掘旅游文化資源，以靠發展旅游業帶動相關第三產業蓬勃發展，創造出更多的就業機會，促進帶動居民提高經濟收入。第四，充分發揮歙縣境內山區比較優勢，優化區域布局，重點抓好茶葉、貢菊、果品等特色產品的標準園建設，滿足企業對優質原料和市場對優質產品的需求。第五，為保證歙縣農村地區產業的發展，政府一方面要加大科技投入，幫助解決產業發展中的難題，另一方面，要通過培訓等多種創新方式提升農村從業人員的基本素質和能力。

［1］黃健輝，劉金山.佛山市城鄉一體化進展分析[J].農業經濟問題，2009，（10）：100-103.

［2］三年打造100個試點，社科院推動城鄉一體化研究[EB/OL].經濟觀察網，2010-12-28.

［3］洪銀興，陳雯.城市化和城鄉一體化[J].經濟理論與經濟管理，2003，（4）.

［4］王碧峰.城鄉一體化問題討論綜述[J].經濟理論與經濟管理，2004，（1）：75-79.

［5］吳永興.上海市城鄉一體化建設發展戰略探討[J].經濟地理，1997，（3）：26-31.

Practice and Thinking of Urban and Rural Integration in Shexian of Anhui Province

Ma Hao
（Hefei University of Technology，Hefei Anhui 230009，China）

Developing the urban and rural area simultaneously and accelerating their integration is not only the vast number of peasants’urgent need,but also initiatives promoting the rapid development of economy and society,moreover it is concrete manifestation of implementing the concept of scientific development.Based on the research of Shexian county’s integrative development practice.The paper found a series of problems,such as poor foundation of industry;sluggish development of social undertakings;the absence of fiscal supporting policy.Furthermore the reasons behind were analyzed and countering measures were presented.

urban-rural integration；practice；Shexian county

F127

A

1672-0547（2011）01-0014-02

2010-12-27

馬浩（1975-），男，安徽懷遠人，合肥工業大學管理學院行政管理與電子政務專業碩士研究生。