縣級政府行政成本探析
——以重慶市X縣為例

曹 歡

(西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶400715)

縣級政府行政成本探析
——以重慶市X縣為例

曹 歡

(西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶400715)

以重慶市X縣為例，對縣級政府行政成本的現(xiàn)狀進(jìn)行了實證分析與理論分析，剖析了縣級政府行政成本高位運行的實質(zhì)原因，提出控制縣級政府行政成本的政策建議。

縣級政府; 行政成本; 影響因素

一、引言

縣在我國已有2600多年的歷史，是我國歷史上出現(xiàn)的各類行政區(qū)中最穩(wěn)定、沿用時間最長的行政區(qū)劃。在我國現(xiàn)行的中央、省、縣、鄉(xiāng)等四級政府組織架構(gòu)中，縣級政府是承上啟下的前沿和基層一級，也是我國數(shù)量最龐大的政府層級。截至2009年底，全國有縣級行政區(qū)2862個。縣級政府承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重任，花費的行政成本數(shù)額巨大且呈急劇增加之勢，巨額的行政成本不僅給縣級財政造成沉重壓力，還給縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不小的負(fù)面影響。

行政成本過高及快速攀升，引起了各方關(guān)注。中央把“降低行政成本”的要求提高到“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政”［1～2］的高度。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一問題進(jìn)行了初步的研究與探索，仁者見仁，智者見智。毛蟬雯等(2007)從“服務(wù)型政府”角度對行政成本的內(nèi)容與范圍進(jìn)行了界定［3］。趙成根(2006)用“政府經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分析了行政成本上升的原因［4］。譚桔華(2005)將縣級政府行政成本分為狹義與廣義兩類，并以個案描繪其現(xiàn)狀、分析其上升的相關(guān)因素，進(jìn)而提出降低縣級行政成本的對策［5］。羅振宇、幸宇(2006)將縣級行政成本分為公務(wù)活動支出和行政服務(wù)支出，分析了“過度服務(wù)”造成的服務(wù)費用激增，以及“公務(wù)用車”和“公務(wù)接待”帶來的巨大支出與嚴(yán)重浪費［6］。楊小川(2007)以廣東為例，論證了縣級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備“同構(gòu)”、縣域行政區(qū)劃“過密”和“狹小”、領(lǐng)導(dǎo)干部“政績追求”與“好大喜功”、政府“自利行為”對縣級政府行政成本急增的影響［7］。

從發(fā)表的文獻(xiàn)看，對縣級政府行政成本的研究尚缺乏對內(nèi)涵及范圍的準(zhǔn)確界定，系統(tǒng)性、典型性的內(nèi)在機(jī)理分析不足，從而使研究難以深入到其本質(zhì)特性。本文將以我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)重慶市某縣為例，通過該縣歷年的真實統(tǒng)計數(shù)據(jù)，探析縣級政府行政成本的真實面目，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的政策制定、制度設(shè)計提供理論參考依據(jù)。

二、縣級政府行政成本案例分析

重慶市X縣是重慶市邊遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)縣，幅員面積2462平方公里，轄14個鎮(zhèn)、18個鄉(xiāng)、263個村(居委會)，居民61萬人。目前縣政府設(shè)置機(jī)構(gòu)33個，其中工作部門25個、部門管理機(jī)構(gòu)4個、直屬事業(yè)單位3個、常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)1個，2007年財政供養(yǎng)人員13711人。通過對該縣1978～2007年改革開放30年的經(jīng)濟(jì)總量①、財政狀況、行政成本②、人口及財政供養(yǎng)人數(shù)、財政績效③的歷史資料進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收支變化、行政成本變動有以下特點:

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不慢，但總體水平較低

該縣1978～2007年，GDP從8300萬元增長到396551萬元，年均增長達(dá)到13．8%，高于同期全國水平;財政收入從557萬元增加到26371萬元，年均增長11．5%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度并不慢，發(fā)展態(tài)勢較好。但對于這個擁有64萬人口、國土面積近2500平方公里的大縣而言，經(jīng)濟(jì)規(guī)模太小。2007年該縣每平方公里國土產(chǎn)出GDP僅161萬元(全國平均為260萬元)、每人創(chuàng)造GDP僅6169元(全國平均為18665元)，分別比全國平均水平低38%和67%;三次產(chǎn)業(yè)比例為35∶40∶25。很顯然，這是一個經(jīng)濟(jì)總量不大、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占相當(dāng)比重、經(jīng)濟(jì)尚未得到充分發(fā)展、實力弱小的大縣。

(二)本級財政入不敷出，需上級財政大量補(bǔ)貼

從財政方面的情況來看，在1978～2007年，該縣的財政狀況均是支出大于收入，入不敷出。2007年財政收入占GDP比重僅達(dá)6．7%(全國平均為20．8%)，比全國低14．1個百分點。巨額的財政收支缺口只能由中央和市級財政進(jìn)行補(bǔ)貼，30年間上級財政累計補(bǔ)貼近95億元，占該縣累計財政支出的64．1%，表明該縣自身的財力嚴(yán)重不足，縣級政府的運行依賴上級財政補(bǔ)貼。這種現(xiàn)象在重慶一些區(qū)縣尤其是地處兩翼的區(qū)縣較為普遍。

(三)行政成本飆升，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)

在1978～2007年，該縣行政成本年均遞增15%，高于GDP增速3個百分點，也高于財政收入增速3．5個百分點，行政成本長期以遠(yuǎn)高于GDP和財政收入的增速增加，表明該縣行政成本增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，行政成本的增長沒有帶來GDP應(yīng)有的增長速度與規(guī)模，也沒有帶來本級財政實力應(yīng)有的增強(qiáng)和收支狀況的改善，導(dǎo)致全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在低水平上循環(huán)，因缺乏強(qiáng)有力的投資推動，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大幅度擴(kuò)張和效益的提升。

(四)行政成本結(jié)構(gòu)總體失衡，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展無力推進(jìn)

在這30年中，該縣每年的行政成本占財政支出的比重都高達(dá)80%以上，有限的財政支出長期消耗在行政開支上，主要用于供養(yǎng)人員和日常行政事務(wù)支出，使該縣沒有財力對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，也不可能扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。進(jìn)一步分析行政成本的構(gòu)成，在其行政管理費、各項事業(yè)費、社會保障、基本建設(shè)、支農(nóng)支出五個部分，公共管理及服務(wù)費用所占比重較大、增長的速度最快、增幅最大，長期在高位運行，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及支農(nóng)支出所占的比重很小，并呈下降趨勢，呈現(xiàn)出越來越大的“剪刀差”現(xiàn)象。其中，行政管理費與各項事業(yè)費之和占行政成本的比例從1978年的近70%增加到2007年的75%，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利等的投入從30%下降到25%左右，尤其是支農(nóng)支出所占比例從20%下降到4%，說明過高的行政運行和管理成本擠占了本應(yīng)用于促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的公共投入，日漸龐大的政府機(jī)關(guān)“保運行”，對其產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支農(nóng)的投入長期得不到保障，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需的交通、通訊、能源建設(shè)以及農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后、欠賬太多，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資料顯示，全縣尚有12．56萬農(nóng)村人口還沒有解決飲水困難，3．71萬人仍處于絕對貧困線以下。農(nóng)村公共品供給的嚴(yán)重短缺已經(jīng)成為農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、消費水平提高和消費結(jié)構(gòu)升級的瓶頸。綜上，一個幅員遼闊、以農(nóng)業(yè)為主的大縣，長期以來對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投入不足，將有限的財政收入主要用在了行政管理費和事業(yè)費的增長上，而用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共品建設(shè)及維護(hù)的支出和用于社會保障類的支出相對偏少;財政收入增長乏力，在社會保障類的剛性支出又將進(jìn)一步加大的情況下，基本建設(shè)和支農(nóng)支出還可能進(jìn)一步萎縮，使得該縣公共品和公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足，社會保障能力低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力不足，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求對上級專項資金以及外來投資的依存度較高，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏財政性資金強(qiáng)有力的投資推動。

三、縣級政府行政成本過高的原因

上述分析可以看出，按照公共服務(wù)型政府的理念，目前縣級政府在履行職責(zé)中尚存在“越位、錯位”等現(xiàn)象，行政成本結(jié)構(gòu)失衡、縣域發(fā)展滯后，導(dǎo)致成本畸高、效能低下。行政成本的高位運行表面上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級階段的特有現(xiàn)象，其實背后還有著深刻的時代特征。非理性競爭、考核導(dǎo)向、發(fā)展戰(zhàn)略以及制度缺失都是行政成本推高的主要原因。

(一)縣級政府間的競爭

在改革開放的30年中，在構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中，縣市各地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高自身的競爭力，各地政府間表現(xiàn)出很強(qiáng)的競爭性。這種競爭性主要表現(xiàn)為制度競爭、機(jī)制競爭和策略競爭。在制度競爭方面，稅收減免、土地優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等成為競爭的主要手段。例如，本文所考察的重慶市X縣出臺了系列優(yōu)惠政策，入駐該縣物流園區(qū)的企業(yè)除可享受的“三免兩減半”④的財稅政策、事業(yè)性規(guī)費政策外，還有用地優(yōu)惠、融資優(yōu)惠和其他扶持政策。在策略上，一般而言，為了改善投資環(huán)境，區(qū)縣政府會策劃包裝一些重點項目，并且要投巨資完善園區(qū)的水、電、氣、道路、光纖、通訊等“七通一平”基礎(chǔ)設(shè)施;為了吸引客商入駐，出讓土地往往低于成本價，導(dǎo)致過度利用自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境，甚至樹立壁壘、干預(yù)市場等等。這種制度安排在短期內(nèi)雖然對促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、刺激經(jīng)濟(jì)增長等有積極影響，但對本來就薄弱的地方財力無疑會導(dǎo)致更大的支出壓力，使得縣域內(nèi)公共物品的供給減少或質(zhì)量下降，甚至本級財政無力維持政府的運行，需要上級財力的支撐。在當(dāng)前這種競爭機(jī)制下，只重結(jié)果、只看產(chǎn)出，對行政成本的投入幾乎沒有測算，或者測算了也不作為一項重要的決策參考依據(jù)，是行政成本飆升的重要內(nèi)在因素。

(二)區(qū)縣考核指標(biāo)體系的導(dǎo)向

在考評機(jī)制方面，近年來，重慶市對區(qū)縣政府的考核按照區(qū)域分組進(jìn)行，設(shè)置了一套經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展考核指標(biāo)體系，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長速度掛鉤。在2009年度的考核指標(biāo)中，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共16項，占70分;“五個重慶”建設(shè)占30分。其中，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)中分值最多的是“擴(kuò)大開放、外引內(nèi)聯(lián)”，占11分;第二是地區(qū)生產(chǎn)總值，占9分。在《區(qū)縣(自治縣)2010年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展實績考核指標(biāo)》中，設(shè)置了十項考核指標(biāo):地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入、擴(kuò)大開放和內(nèi)引外聯(lián)、城鄉(xiāng)居民收入(農(nóng)戶萬元增收)、現(xiàn)代流通和市場建設(shè)、就業(yè)和社會保障、科技教育文化衛(wèi)生、森林重慶、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理、農(nóng)房改造和基礎(chǔ)設(shè)施、政府債務(wù)平臺整治，主城9區(qū)、其他10區(qū)、渝西8縣和兩翼13縣各自的考核分值不同。其中并無有關(guān)行政成本或行政效率方面的考核指標(biāo)，這導(dǎo)致縣級政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會的同時，可能忽視對行政管理效能的提高。

(三)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施帶來至少三個方面對行政成本提升的影響。一是城鎮(zhèn)建設(shè)的提檔升級，使公共物品的提供或基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)向城鎮(zhèn)相對集中，農(nóng)村更得不到保障;二是新農(nóng)村建設(shè)，重建農(nóng)村發(fā)展的公共財政保障性制度、農(nóng)村公共品及公共服務(wù)的投入機(jī)制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村人口的素質(zhì)提升等急需行政成本的投入;三是政府投融資平臺的設(shè)立，區(qū)縣政府設(shè)立各類投融資開發(fā)建設(shè)企業(yè)，利用政府信用向金融機(jī)構(gòu)貸款搞建設(shè)，需要償還數(shù)量驚人的商業(yè)貸款利息，也納入了財政預(yù)算。

(四)職務(wù)消費的軟約束

現(xiàn)行的各級職務(wù)消費實行行政首長負(fù)責(zé)制、“一支筆”簽字。現(xiàn)行可查的有關(guān)規(guī)范性文件主要有財政部頒布的部門規(guī)章《行政事務(wù)單位業(yè)務(wù)招待費列支管理規(guī)定》(1998年5月14日頒布)、《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》(2011年2月25日頒布)，對職務(wù)消費的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等均沒有明確的規(guī)定，或有了規(guī)定在落實上執(zhí)行不力;監(jiān)管制度在職務(wù)消費的預(yù)算、審定上尚沒有實施細(xì)則，在一定程度上為職務(wù)消費的軟約束提供了“溫床”，成為行政成本的隱形增長點。

四、降低縣級政府行政成本的政策建議

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革是中央交給重慶的一項戰(zhàn)略性任務(wù)，對全國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有示范性作用。重慶有40個區(qū)縣，城鄉(xiāng)二元化特征明顯，如果縣級政府的行政成本不加以控制，勢必將增大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革的成本，這是具有全局性的戰(zhàn)略成敗問題。

按照健全職責(zé)、完善公共服務(wù)、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的改革方向［8］，縣級政府應(yīng)以建設(shè)公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，以考核導(dǎo)向、制度完善為策略，合理安排財力的投向，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、深化行政改革、優(yōu)化人員配備、硬化預(yù)算約束、完善監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)控行政成本的總量和增長，提高公共行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文通過X縣的個案分析結(jié)果，梳理出降低縣級政府行政成本的一般政策建議。

(一)用價值工程手段重建行政成本評價機(jī)制

價值工程公式V=F/C，式中，V表示價值系數(shù)，F(xiàn)表示價值化了的功能，C表示成本。從價值工程的視角，以提高政府生產(chǎn)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的價值為目的，以功能分析為核心，綜合考慮成本因素，以期獲得最大的社會效益。既提高功能又降低成本是提高價值的最佳途徑;減少部分功能，能大大降低成本，也是提高價值的重要途徑。上式變形為C=F/V，若要降低成本，有兩條途徑，價值不變則需要減少功能，功能保持不變則需要提高價值;在既減少功能又提高價值時，成本最低。

(二)用依法治理手段強(qiáng)化行政成本運行監(jiān)督

全面清理已經(jīng)不適應(yīng)社會現(xiàn)實的法律、法規(guī)和文件要求，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，實事求是地制定出與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的各級政府和公務(wù)員的公務(wù)用車、公務(wù)接待和因公出國費用的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)“三公”制度改革。綜合運用審計、網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)管手段對預(yù)算、撥付、使用、決算等行政成本的運行全過程進(jìn)行硬化約束，使政府的行政權(quán)力在制度的約束下陽光配置和運作公共資源，接受納稅人的監(jiān)督。超出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，視情節(jié)輕重以違紀(jì)處理，甚至依法追究法律責(zé)任。

(三)用政績考核手段建立行政成本核算體系

在政績目標(biāo)考核中加入行政成本因子，將政府行政成本核算納入績效考核體系。建議篩選出行政成本的系列控制指標(biāo)，如行政費用占GDP和財政支出的比重、公務(wù)員人均費用和行政費用增長等作為行政費用的控制指標(biāo)，明確行政成本控制的責(zé)任主體和責(zé)任人，納入任期績效考核。

(四)以改革創(chuàng)新的行政手段建立行政成本懲戒制度

行政成本控制既要有外在的考核約束機(jī)制，也要有內(nèi)在的正向激勵機(jī)制，增強(qiáng)成本控制的內(nèi)在動力，激發(fā)和保護(hù)政府官員節(jié)約和用好公共資源的積極性。以行政成本核算為依據(jù)，以公共產(chǎn)品價值高低評價為原則，結(jié)合班子和個人的評先評優(yōu)、干部任用等方面的條件，建立懲戒制度。正向激勵措施的創(chuàng)新圍繞賦予更多的權(quán)力、增強(qiáng)資源配置統(tǒng)籌能力等開展試點，條件成熟時納入行政成本控制系統(tǒng)推廣。

注釋:

①本文所涉及的該縣所有數(shù)據(jù)均根據(jù)該縣歷年的統(tǒng)計年鑒和財政年鑒整理而得。

②行政成本是指財政支出中包括行政管理費及各類事業(yè)費、公共品建設(shè)與維護(hù)費(含支農(nóng)支出)、社會保障類費用之和。

③財政績效指每萬元財政支出創(chuàng)造的萬元GDP。

④三免兩減半指企業(yè)自開發(fā)經(jīng)營之日起，前三年上繳所有稅收縣級留成部分全額補(bǔ)助企業(yè);后兩年上繳所有稅收縣級留成部分的50%補(bǔ)助給企業(yè)。事業(yè)性規(guī)費收取參照此年限執(zhí)行。

［1］ 江澤民．中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會報告［Z］．2002 －11 －08．

［2］ 胡錦濤．中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告［Z］．2007 －10 －15．

［3］ 毛蟬雯，韋小鴻．基于行政成本視角下我國高效服務(wù)型政府構(gòu)建的研究［J］．廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007，(7)．

［4］ 趙成根．經(jīng)紀(jì)人假設(shè)在公共領(lǐng)域的適用性分析［J］．中國行政管理，2006，(12)．

［5］ 譚桔華．降低縣級政府行政成本［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2005，(2)．

［6］ 羅振宇，幸宇．西部地區(qū)縣級政府行政運行成本調(diào)查［J］．中國改革，2006，(8)．

［7］ 楊小川．縣級政府行政成本問題研究——基于廣東縣域的考察［J］．云南師范大學(xué)學(xué)報，2007，(7)．

［8］ 財政部課題組．控制和降低行政成本的財政政策研究［A］．經(jīng)濟(jì)活頁文選［C］．北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008．

Abstract:The current situation of county government's administration cost is analyzed in theory and demonstration．A county in Chongqing is taken as an example．The virtual reasons of excessive administration cost of county government are revealed，and the command policy is proposed．

Key words:county government;administration cost;influence factor

Analysis on Administration Cost of County Government Taking a County in Chongqing as an Example

CAO Huan
(College of Economy and Management，Southwest University，Chongqing 400715，China)

D035

A

1674－0297(2011)06－0058－04

2011－09－09

曹 歡(1968－)，女，重慶市人，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，現(xiàn)供職于重慶保稅港區(qū)開發(fā)管理有限公司，主要從事行政管理研究。

(責(zé)任編輯:張 璠)