我國電子政務外網建設的現狀與對策分析

彭 紅

(重慶交通大學，重慶400074)

我國電子政務外網建設的現狀與對策分析

彭 紅

(重慶交通大學，重慶400074)

從現狀出發，分析我國電子政務外網建設存在的不足，并借鑒美國德州預算局的成功經驗，提出我國電子政務外網建設應依托業務發展、規范與特色并存、吸引民間投入、安全與法律同步。

電子政務外網; 現狀分析; 國外經驗; 對策

2002年中辦發17號文件《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》頒布以來，我國電子政務的建設速度不斷加快，大部分省市縣政府及下屬單位的電子政務業務系統、電子政務內網、OA系統和電子政務外網等逐步成型。特別是2009年988號文件進一步明確電子政務外網在政府信息化中的重要性后，電子政務外網已不再是單一部門或某一級政府的業務承載網，而是其電子政務外部業務的承載平臺。因此，當前電子政務外網的建設目標不是網絡的互通，而是電子政務外網跨系統、跨部門的整體平臺建設及其三類業務——專用業務、公用業務、互聯網業務的承載能力的提高［1］。

一、我國電子政務外網建設的現狀分析

(一)重基礎設施建設，輕政務本身建設

盡管我國電子政務建設成績斐然，但“重電子、輕政務，重硬件、輕軟件，重網絡、輕應用”現象一直存在。從IT系統建設經驗看，電子政務系統建設的最優化投資比例應為硬件、軟件和服務(咨詢、開發)各占總投資的1/3。但我國電子政務的投入主要在網絡和硬件上，由片面追求高性能配置導致所形成的資源能力遠遠超過實際應用的需要，個別項目可以支撐10年業務的增長需要;而面向公眾服務的應用功能不到3%，面向決策支持的業務應用功能不到8%，電子政務提高政府行政能力和普惠大眾的效能尚未充分顯現［2］。

(二)發展不平衡

無論是電子政務整體發展，還是外網建設或政府門戶網站建設，中央、省級及地市級政府部門發展較快、較完善，而縣一級、鄉鎮、社區等單位則相對落后。此外，在已建好的政府門戶網站中，行政層級越低的，其管理應用水平越低，無法提供較全面的政府網上服務。目前政府網站最有價值的信息是“辦事指南”，其他依次是“投訴辦法”、“政府公告”、“法律法規”、“領導信箱”、“聯系方式”。而許多網站尤其是縣級以下的網站，只是為建網而建網，常常出現網站打不開、信息更新不及時、服務功能不健全等現象。由此，“十二五”期間，電子政務外網的建設重心將下移至縣級以下。

(三)互聯網業務單薄

電子政務主要包括三部分:一是政府部門內部的電子化和網絡化辦公;二是政府部門間通過計算機網絡進行的信息共享和實時通信;三是政府通過網絡與民眾之間進行的雙向信息交流［3］。與之相對應的電子政務外網承載業務分別為專用業務、公用業務和互聯網業務。目前依托前兩類業務的外網發展較好，如專用業務中的金安工程，公共業務中的政務行政審批業務;但互聯網業務比較單薄，為因特網公眾提供服務還停留在“辦事指南”上，而大量國外成熟的電子政務外部平臺所提供的服務業務如政府各部門年度預算查詢、監督、互動等無法實現。

(四)建設標準不統一

總體上看，傳統政務的“條塊分割”管理體制與現代電子政務建設的統一、開放、交互等要求有沖突，各級政府或部門往往根據自己對信息化的理解，采取不同標準進行電子政務外網的網絡基礎和應用系統建設。如有的地方按行業建，沒有整個區域的建設規劃;有的則追求大而全，硬件上采取高標準，軟件上借鑒國外先進經驗，但脫離中國實際，使項目鋪得很大，卻事事做不深、做不透。此外，處于不斷改革中的政府機構因一些規章制度、業務規范、工作流程等還處在變化之中，對電子政務外網的建設要求不明確，在財力、人力等方面的支持程度差異也較大，使IT系統和業務承載的統一性不可避免地受到影響。

(五)信息安全建設有待加強

在網絡基礎設施建設階段，大多數政府或部門對電子政務外網安全的認識局限于單個產品或項目的安全性，如各自內部系統軟硬件的維護和升級，外部門戶網站的安全防護等。而今過渡到各部門協同辦公的情況下，電子政務外網或外部平臺需綜合利用政府數據中心的各種資源，幫助政府部門處理越來越復雜和繁重的電子政務工作，使當前電子政務外網的安全建設不可能是簡單的安全產品的堆積，而需要構建一個具有廣度、深度和時間維度相結合的立體的安全架構來實現安全的防護［1］。因此，隨著公眾服務需求不斷增加，在重視深化應用、信息共享和業務協同的同時，更要加強互聯互通中的電子政務外網信息安全建設。

二、國外經驗借鑒——美國德州預算查詢案例

雖然電子政務外網承載業務有三類，但從服務于公眾的角度看，最外在的業務承載是互聯網業務。換句話說，互聯網業務與一般老百姓的利益息息相關，可作為完善電子政務外網建設的關鍵目標。其實，在電子政務做得比較成熟的國家，如美國德州的公民可以在各級政府門戶網站上下載從聯邦政府到州政府、再到下一級地方政府的預算報告，也可通過民間網站查詢上交給政府的錢是如何花出去的，網站界面非常容易操作。

1949年之前，德州并沒有一套有效的預算系統。在“議會預算局”(LBB)的官方網站建立后，德州公民才能實時查詢政府預算報告，其內容豐富、專業，表格、餅狀圖、柱狀圖的運用使之更為直觀;還可以搜索各職能部門在特定時間段、特定項目上的預算。隨后，德州公民還可通過由“德州公眾政策基金會”所創建網站的“開銷計算器”，查詢公民身處的地方政府、學校、街區預算，其“德州政府花您的錢有多快呢?”欄里顯示的精確到小數點的龐大數字每秒鐘都在持續增長，跳得飛快，非常形象。此外，德州公民也可通過德州政府之窗，專門查詢政府如何花錢，在“購買搜索”欄查到包括買鉛筆這樣的信息，在“機構搜索”欄查到德州各個部門辦公和項目實施的實際花銷。后兩個網站還提供相關鏈接，德州公民可通過鏈接查詢其他州的預算和花銷情況，以及各部門公務員的工資，并可通過該網站的反饋渠道直接發送意見，大大提高了政府信息的透明度及民意監督的能力［4］。

德州電子政務外網建設的成功主要源于:一是以定位明確的業務承載展開電子政務外網建設。如前所述，德州政府根據公民對政府預算的抱怨，在1949年后建設“議會預算局”(LBB)的官方網站，并建立方便公民操作的專查政府花銷網——德州政府之窗，還允許民間機構參與其中，從而多方位為德州公民提供查詢預算、實際花銷、直接反饋意見等服務。二是具有向公眾提供全面預算查詢服務的“德州預算資源”(TBS)系統。TBS系統的界面類似于大學圖書館的檢索系統，用起來十分方便。它提供按政府職能部門和預算報告條款兩種分類的查詢路徑，公開了從第一法院到青年委員會共226個部門的財務預算資料。顯然，有此資源系統支持，無論是從政府門戶網站還是民間監督網站，德州公民都能順利查到自己關心的預算項目。三是具有專業與實用相結合的互動界面。如議會預算局的網站專業且全面，但很多的財政術語常常讓大多數德州公民頭疼。而德州公眾政策基金會網站和德州政府之窗以“德州政府花您的錢有多快呢”、“您的錢去了哪里”等智能搜索，為德州公民提供自動生成的圖表，點開分類項目鏈接之后還能夠看到具體都是什么，都買了什么物件，非常詳細。

由此可見，在不考慮信息安全建設情況下，一個成功的電子政務外網建設離不開承載業務的明確定位、政府與民間機構的協作、完善的資源共享系統、方便公民操作的智能搜索系統、簡明友好的網站界面等。從技術上講，參照已存在的大量圖書檢索系統，開發一個類似的政務公開系統比較容易;但整合現有電子政務外網資源，建設成為一個類似“德州預算資源”的資源共享系統則頗具挑戰性。

三、對策研究

(一)以實現政務業務承載為電子政務外網建設的基本目標

首先，“十二五”期間，電子政務外網建設的重心在于政務本身的建設。需要牢固樹立“以應用為導向，以需求促發展”的觀念，拋棄“大而全”、只追求硬件性價比的解決方案，合理增加應用軟件開發投入，把應用作為衡量電子政務建設水平的根本標準。此外，由于各地各級政府或部門電子政務外網建設的不平衡，以三類業務承載為目標的建設應實施差別化策略，如高層級的政府或部門應集中人財物建設資源共享平臺，中間層級的可依據目前政務業務發展的需求不斷完善外網軟硬件解決方案，而處于低層級的應加強縱向業務承載平臺的建設。

(二)規范建設標準與鼓勵特色服務相結合

從縱向關系看，同一系統內不同層級政府或部門的電子政務外網建設標準應統一規范，包括資金投入、硬件基本配置要求、三類業務細化目標、相關政策法規及管理辦法標準等。美國德州經驗表明，各類業務細化后還可包含許多的標準“零部件”，如人事、財務、計劃、公文、檔案等，規范化和標準化這些“零部件”更有利于應用系統開發，以及政府業務過程的規范化和數據模型的標準化。從橫向關系看，各級地方政府除了按縱向規范標準建設宏觀經濟管理、社會保障及十二金工程的重點業務系統之外，還必須制定聯通各業務系統的標準接口，同步建設，同步實施，建設成標準化的公共數據交換中心。然而，由于存在電子政務外網發展不平衡的現象，加之各級政府或部門的業務需求不同，在政務改革中應讓地方政府更大膽地探索，建設滿足當地公共管理或公民需求的有特色的電子政務外網或外部平臺。

(三)吸引私人部門與非政府機構參與電子政務的建設

“零部件”標準化后，業務數據量會大大增加。若各級政府部門都建立自己的隊伍去搞業務系統開發，成果則不易推廣或商品化，還為內部人員非法修改系統和犯罪提供機會。國外的經驗表明，電子政務的標準化和規范化并不一定都需要通過行政命令來實現，一些數據保密級別的系統開發可通過技術政策來引導和推進，或者依賴市場力量開發標準或規范產品。因此，需要吸引私人部門或非政府機構參與建設。這不僅可以減輕政府部門的預算壓力，確保維持政府網站運行的資金來源，還可以提高電子政務外網的建設技術，并增加民間監督力量。總之，在電子政務外網的建設中，保密級別高的業務系統開發應由政府自建隊伍完成，而保密級別相對較低的業務系統開發應由政府提出要求，具體應用系統開發則交給企業合作伙伴去做。

(四)信息安全與網絡法律建設同步

由于政務業務和信息的結合度越來越緊密，信息安全在電子政務外網建設中的重要性不言而喻，必須構建深度立體安全體系，健全相關法律法規，并加強網絡安全集中監管的能力和水平。對一個具有相對獨立的電子政務外網節點，可按業務信息的保密程度分級，在終端和服務器部署相應級別的安全措施;對隸屬于同一系統的所有電子政務外網節點，可按行政或區域級別設置安全體系，在不同級別要求下采用VLAN、防火墻、商密網絡加密機、安全隔離與信息交換系統等進行安全域的隔離與訪問控制;對一個整合多種業務信息形成的電子政務外部資源平臺，則應充分利用國家政務外網在全國的資源及其完備的運維體系，建立政務外網電子認證服務體系，在該體系內實現全網范圍“一證通”［5］。與此同時，必須完善相關法律法規，依法對外網安全建設、運行、維護、升級等過程中的言行進行監督和懲戒。

［1］ 許立憲．2010年，電子政務外網建設的分水嶺［EB/OL］．http://www．enet．com．cn/article/2010/0312/A20100312622165_2．shtml，2010 －03 －14．

［2］ 2010電子政務市場重心轉變［EB/OL］．IT商業新聞網．http://www．chinaegov．org/publicfiles/business/htmlfiles/ChinaEgovForum/xxh_fzdt/201002/13665．html，2010 －05 －04．

［3］ 阮夢君．電子政務:傳統行政與現代行政的耦合［J］．生產力研究，2009，(19):64 ～65．

［4］ 美國公民如何查政府預算［N/OL］．公益時報．http://www．e－gov．org．cn/news/news004/2010 －04 －05/108331．html，2010 －04 －05．

［5］ 沈大風，吳亞非，等．政務外網電子認證服務體系建設的思考與實踐［J］．電子政務，2010，(7):45 ～49．

Abstract:The shortcomings of E-government Network in China are analyzed based on the current situations，and four corresponding strategies are proposed according to the successful experiences of the Texas Budget Office in U．S．:relying on the program development;developing both regulations and characteristics;attracting civilian input;focusing on both security and law．

Key words:e-government network;current situation analysis;international experience;strategy

An Analysis on the Development of China E-government Network and Corresponding Strategies

PENG Hong
(Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China)

D035－3

A

1674－0297(2011)06－0066－03

2011－07－05

彭 紅(1968－)，女，重慶市人，重慶交通大學科技處八級職員，主要從事行政管理研究。

(責任編輯:張 璠)