財政就業支出績效評價的國際比較及經驗啟示

陳偉雄

（福建師范大學經濟學院，福建福州 350007）

財政就業支出績效評價的國際比較及經驗啟示

陳偉雄

（福建師范大學經濟學院，福建福州 350007）

財政就業支出是中國積極財政政策的重要組成部分，也是實現積極就業政策的主要手段。加強對就業專項資金進行績效評價，具有積極的現實意義。通過比較分析國內外就業支出績效評價的開展情況和評價方法，認為必須建立完整科學的就業支出績效評價體系，完善就業績效評價的相關法律法規等。

就業支出;績效評價;國際比較

就業是民生之本，也是構建和諧社會的重要內容。近年來，通過不同渠道，政府有大量的財政支出用于與擴大就業相關的各類補貼，如社會保險補貼、職業培訓補貼、職業介紹補貼、小額擔保貸款等。2009年中央財政安排就業支出420億元，比2008年增長了66.7%，相當于2008年全國各級財政用于就業的總投入。2010年中央財政安排就業支出達到430多億元。如此巨額的就業支出是否達到了預期的效果、降低了失業率、增加了培訓對象的職業穩定性和收入、真正惠及受眾群體，這是備受關注的支出績效問題。對就業支出進行績效評價，是梳理優化就業政策、科學分配就業支出和監管強化就業服務的重要手段［1］。

一、就業支出績效評價的內涵、要素及重要意義

績效是個人或組織通過一定的活動所達到的效益、效率和效果。就業支出績效評價是指政府和財政部門根據“花錢買效果”的預算觀，運用科學、規范的績效評價方法，借助科學的指標體系和合理的評價標準，按照經濟性、效率性和有效性的原則，對就業專項資金所包含的組織管理、投入績效、產出效果等方面進行客觀、公正的全面分析和綜合評價，并為財政今后安排就業支出項目預算提供參考依據。

就業支出績效評價的要素主要包含評價主體、評價客體、評價方法、評價指標、評價標準以及評價結果，其中，核心要素是評價指標和評價標準。評價主體是評價是否客觀公正的主導因素，財政支出績效評價體系的主體應由三部分組成:負責績效評價的政府機關、具有專業判斷能力的專家組以及社會公眾;評價客體即財政就業專項資金;評價方法是評價工作的實現手段，決定著評價工作本身績效;評價指標是評價工作的核心，決定著評價工作的深度和水平，指標設計通常遵循“SMART”標準，即具體（Specific）、可度量（Measurable）、可實現（Achievable）、現實性（Realistic）、時限性（Time bound）;評價標準是評價工作的基本準繩和標尺，決定了評價目標能否實現以及評價結果是否公平準確。

國外發展經驗表明，績效管理是政府管理從傳統模式向科學管理轉變的重要途徑，而績效評價是績效管理的重要環節，開展就業支出績效評價具有重大的現實意義和指導作用。

（1）有利于提高財政支出決策水平。通過分析評價就業資金分配的合理性和經濟性，評價就業支出產生的經濟效益和社會效益，能夠客觀反映就業支出政策是否具有科學性與前瞻性。

（2）有利于強化財政支出管理職能。通過科學的指標和方法，對就業資金的運行情況和產生的效益狀況進行追蹤考評，能夠促進就業支出管理的科學化和效益化，進一步轉變和強化財政支出管理職能。通過績效評價正確監測和跟蹤就業資金的使用情況和效率，及時發現資金使用中出現的問題并提出相應的解決辦法。

（3）有利于改進財政支出監督方式。財政監督不僅要監督就業支出的合法性，更要監督資金使用的合理性。開展績效評價有助于增加就業支出的透明度，提高公眾對政府部門的信任度和滿意度，實現對就業支出的規范化、科學化、制度化的監督，確保就業資金專款專用。

（4）有利于優化財政就業支出結構。運用評價結果對就業投入的成本和產生的效益進行科學的衡量與比較，綜合判斷支出規模是否適度、支出結構是否合理，從而進一步優化，促進公共資源有效配置。

二、國內外就業支出績效評價的分析

1.國外就業支出績效評價開展情況

績效評價與績效管理真正運用到政府管理中來，始于20世紀50年代美國的績效預算制度，至今世界上已有近50個國家開展了比較規范的公共政策績效評價。其中英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國的公共政策績效評價體系相對比較成熟，荷蘭、瑞典、挪威、德國等歐洲大陸諸多國家的公共績效評估工作也開展得較為成功。具體到就業資金績效評估方面，比較典型的有美國、德國、瑞典和澳大利亞等國，以下主要以美國和德國為例進行說明。

1993年美國政府頒布了《政府績效和結果法案》，以立法形式肯定了政府績效管理制度，并推動該制度在聯邦各部門實行。美國績效評價涉及內容廣泛，以項目評價為例，主要包括過程評價（或稱立項決策評價）、經濟效益評價、綜合影響評價、持續性和長期評價等。2003年在項目支出績效評估方面引入了項目評價體系（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART），PART主要由4部分組成:項目目的和設計、戰略規劃、項目管理、項目成果，每一部分都設計了一系列問題以取得項目績效的相關信息，還包括每個問題各自的權重，并且可以根據與特定項目的相關程度調整權重值。美國注重提煉總結通用績效衡量標準，以比較分析目標近似項目的績效，如職業培訓和就業項目方面，至少有10個部門共48個職業培訓項目，提煉了“找到工作”“項目參加者獲得證書或學位”“收入增加”等三項主要的通用績效衡量標準。美國政府要求每個部門不僅要關注項目本身，更要將注意力放在結果上，評價指標要滿足以下標準:指示每個項目所期望達到的結果;有助于與目標相關信息的收集;為項目的實際結果和預定目標之間的比較提供一個基礎。

德國是世界上最早建立社會保障制度的國家。1969年，針對經濟發展緩慢的狀況，制定了《促進就業法》，2005年又推出“哈茨計劃”，旨在通過財政支持提高就業服務效率、扶持失業人員創業、對企業減少裁員給予資金支持等。德國在聯邦勞工部下設聯邦就業服務局，負責失業保障和促進就業的具體工作。德國就業資金績效評估的做法是:第一，建立統一、明確的評價指標。聯邦就業服務局對各地的就業工作評價設立就業人員總數、長期就業人員人數等多項考核指標，重點考核培訓后的就業率等結果指標。第二，運用“雷達圖”等方法形象、直觀地進行目標與結果的比較評價。第三，縱向組織實施，橫向進行比較評價，聯邦就業服務局對各分支機構進行評價。除對各分支機構目標任務的實際完成情況進行評價外，還組織各分支機構之間的橫向績效評估，通過引入內部競爭和外部評審機制來落實績效評估工作。第四，按評估結果實行獎懲，根據縱向評估結果調整預算;根據橫向比較評價結果，調整資金在地區間的分配;對經辦機構根據評價結果優勝劣汰，如就業培訓機構培訓之后就業率達不到70%，將取消培訓機構下一次承擔培訓項目計劃的資格。盡管德國的就業績效評價主要圍繞工作績效進行，但從出發點和歸宿看，都體現在控制支出規模增長、提高資金的總體效益上，也就是通過工作績效評估，改進資金支出績效。

總體上，就業支出績效評價已成為發達國家制定和優化就業政策、分配就業資金和加強資金管理的重要手段。在績效評價的組織實施以及評價指標的設立方面，主要由聯邦政府部門統一規定，便于統一比較評價。評價的結果最終體現到資金預算安排上，通過績效評價影響資金的分配使用，通過預算約束硬化績效評價，突出支出績效評價的重點是資金分配使用的效果，并形成制度化、機制化的績效評價體系。

2.國內就業支出績效評價開展情況

在理論上，楊宜勇認為中國積極的勞動力市場政策是針對轉軌特殊時期的特殊政策，他對積極就業政策的社保補貼、再就業培訓、就業指導、小額貸款貼息等10個方面進行了宏觀績效研究，從政府、雇主、勞動者個人和勞動力市場四方互動的角度分析了積極就業政策的效應，搜集了就業資金投入和產出的宏觀指標進行歷史比較分析，通過對環境難度系數、支持強度和再就業率進行計算來進行不同地區就業資金的綜合效果評價。丁莉萍、蔡曉鳴對青島市就業資金政策項目實施情況進行績效評價，以《青島市促進就業專項資金績效評價暫行辦法》為基礎，確定績效評價的科學原則，精心設置了包括反映資金運用、項目進度和項目效果等評價內容的主觀性指標和客觀性指標，形成了科學的指標評價體系，并按照就業資金績效評價的工作程序，對青島市促進就業專項資金項目在拉動就業效果、財政資金使用情況、公眾對于項目的認可程度、取得社會效益情況等方面給予客觀公正的評價。趙曼、李銳、喻良濤借鑒Kluve提出的結果指標選擇經驗，根據中國的實際情況，并且考慮到數據的可得性與實務操作的可行性，選擇了再就業機率、失業持續期、收入績效、滿意度績效、就業改善信心績效等五個結果指標，構建了符合中國國情的就業培訓項目績效評估方法，對中國部分地區的就業培訓項目績效進行評估，并提出就業和就業支出分配政策的優化建議［2－6］。

在實踐方面，廣東、浙江、河北、山東、吉林、海南等省市相繼開展了就業資金的績效評估工作。2002年12月，廣東省委、省政府下發了《關于建立再就業工作目標責任制的通知》和《廣東省2003年再就業工作目標責任制考評辦法》，建立了再就業工作目標責任制，明確各市政府和省直有關部門的職責，將7大目標任務分解為36個具體考核指標，對各市政府和省直有關部門實行嚴格的責任制考評，加強了對再就業工作的組織領導。2007年河北省為了進一步加強就業再就業資金管理，提高資金使用效益，制定了《河北省就業再就業資金績效評價試行辦法》，從建立健全就業再就業資金管理的政策制度體系和規范操作規程情況等5個定性指標、地方財政預算安排的就業再就業資金情況等11個定量指標，按各細化指標的重要程度確定相應的權數和評分標準，對就業再就業資金進行績效評價。2008年山東省制定了《山東省就業資金績效考評指標及標準（試行）》，從綜合指標、資金安排及使用指標、補貼資金使用指標、市場運行指標、財務管理及資金安全性指標等5個一級指標對就業專項資金進行績效考評。2010年海南省公布了促進就業再就業專項資金績效評價指標，包含了依據的充分性等20個三級指標、目標設定情況等8個二級指標以及業務指標和財務指標2個一級指標，用于評價其就業再就業專項資金績效水平。

綜合來看，中國對就業支出績效評價的重要性已經有了充分的認識，也進行了諸多有益的探索。但目前中國的就業支出績效評價還缺乏統一的法律保障，沒有明確的管理機構，缺乏科學、規范的指標體系，對效益評估的重視程度不夠，忽視項目內外因素的綜合分析。這些問題都有待于進一步解決。

三、國內外就業績效評價方法的比較分析

關于績效評價的方法和工具，就業資金項目評估往往是作為財政支出中的一部分來進行績效評估的，因此財政支出績效評估方法具有通用性。西方國家常用的財政就業支出績效評估方法主要有:“3E”評價法、標桿管理法、平衡記分卡法、專家意見法和層次分析法，其中前三種方法側重于指標體系的設計完善，后兩種方法則主要用于指標體系中指標權重的確定。其它的評估方法還有成本——效益分析法、最低成本法、綜合指數法、層次分析法、數據包絡分析法、模糊數學法、因素分析法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評判法等方法。

20世紀60年代，美國會計總署率先建立以經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）為主體的“3E”評估方法，之后又加入公平性（Equity）指標層，形成所謂“4E”績效評估方法。在此基礎上，美國Oregon州政府引入了“標桿管理法”，形成包括經濟、教育、環境、市民參與、社會支持、公共安全、社區發展七個領域共158個具體指標。1992年，美國哈佛商學院兩位教授創立了平衡計分卡（BSC），形成BSC評價體系，著名績效研究機構Compel研究所建立了包括財政管理、人事管理、信息管理、領導目標管理和基礎設施管理五方面內容的評價體系，并運用于全美50個州的績效評價中。英國地方自治績效委員會構建了包括居民應對、住宅供給、環境等17個領域280多個指標的地方自治績效評價體系，日本于2002年實施《政府政策評估法》，東京市政府建立了包括福址、安全等11個領域99個指標的市政府政策評價體系，其他發達國家的情況大同小異。

中國對財政就業支出績效評價在近年才開始，研究方法主要是借鑒國外經驗，并且研究多集中在對績效評價的層次、原則、標準、方法、指標體系、指標權重等方面的理論分析研究，而對可操作的、具體指標體系的設計以及在此基礎上對中國財政支出績效評價的實證研究相對較少。郭亞軍、何延芳建立財政支出規模、結構和效果三類指標，用“拉開檔次”綜合評價法對中國1994－2001年財政支出狀況進行評價。涂家銘按照績效評價的“3E”原則和績效管理理論，結合就業專項資金的特點，設計了業務指標、財務指標以及社會效益三個一級指標對湖北省十堰市的就業專項資金績效評價進行實證分析。其他專家的實證研究各有側重［7－8］。

四、經驗啟示

從美國、德國等西方發達國家就業支出績效評價的實施情況來看，主要有以下經驗值得借鑒:

第一，就業支出績效評價不僅包括指標體系的確定和評價方法的選擇，還涉及數據采集和組織實施等內容，是一個完整的系統工程。因此，必須建立完整、科學和可行的就業支出績效評價體系，注意評價指標和方法的科學性，盡量客觀反映就業工作實績，避免人為因素影響。要注重調研對象的典型性、基礎數據的可得性和可比性。西方國家就業數據庫跟蹤信息較為完備，基礎數據搜集難度較小，評價基于數據庫進行，評價方法較為成熟，評價結果比較客觀準確。同時，就業資金績效評價并不提倡運用過于復雜和結構化的數理方法，應重點強調權威、科學的績效考核標準。為進一步提高就業資金使用管理效率，可在總結中國實踐經驗和借鑒國外做法的基礎上，建立一套科學、合理的就業資金運作模式，使就業資金在籌集、使用和管理等方面做到有指標、有措施、便于操作和評估考核，以提高財政就業資金總體效果，推動建立促進就業的長效機制。

第二，就業支出績效評價應著眼于整個就業工作。歐盟和美國普遍實行項目化管理，績效評價貫徹整個流程。公共財政安排的就業支出是依據國家就業政策和就業工作需要做出的資金安排，比較全面地反映了政府整個就業工作的全貌。因此，就業支出績效評價已成為政府制定和優化就業政策、分配就業資金和加強資金管理的重要手段，已不單純是技術方法問題，不僅要考慮支出的經濟效果，或某項政策的實施效果，還要注意支出的社會效果，綜合考量就業形勢變化趨勢和工作努力情況，從支出的不同側面考證就業制度、政策和工作的績效，并且要強調明確、具體的應用評價結果，建立有效的反饋機制，優化和改善就業專項資金的使用效益。

第三，完善就業績效評價的相關法律法規。西方國家在實施就業資金績效評價過程中比較重視完善相關的法律法規，用法律手段規范指導評價工作，這是就業績效評價順利實施和有效完成的重要保障。中國在進行就業資金績效評價的過程中也應該通過出臺相應的法律法規，使評價工作有法可依、有章可循，突出就業績效評價活動的重要作用，以法律的權威使就業績效評價成為一項制度。

［1］趙曼，顧永紅.財政就業支出的政策效果及其改進建議［J］.中國財政，2009（19）:54－55.

［2］趙曼，李銳，喻良濤.績效評估中的模型選擇:問題與解決方法——基于就業培訓項目的研究［J］.數量經濟技術經濟研究，2010（1）:129－138.

［3］郭亞軍，姚爽.公共支出績效評價研究綜述［J］.地方財政研究，2010（1）:45－48.

［4］沙勇忠.政府績效評價——國內外主要實踐及趨勢［J］.評價與管理，2009（4）:11－13.

［5］喻良濤.就業資金績效評估研究綜述［J］.現代經濟信息，2009（16）:166－168.

［6］宋蘭萍，毛建中，魯斌.就業支出績效評價初探［J］.財政與發展，2007（1）:34－36.

［7］丁莉萍，蔡曉鳴.績效評價在就業資金管理中的實踐與成效［J］.社保財務理論與實踐，2006（4）:101－107.

［8］涂家銘.財政支出績效評價模式探析——以就業專項資金為例［J］.行政事業資產與財務，2010（6）:19－23.

Experience and Enlightenment:International
Comparison on Performance Evaluation of Employment Expenditure

CHEN Wei－xiong
（College of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou Fujian 350007，China）

Fiscal employment expenditure is an important part of the proactive fiscal policy and a main tool for proactive employment policy.It is positive and significant to make a performance evaluation of employment expenditure.By comparing and analyzing the progress and evaluation methods both at home and abroad，the paper suggests that an integrated and scientific performance evaluation system for employment expenditure should be established and some related laws and regulations be perfected.

fiscal employment expenditure;performance evaluation;international comparison

F812.4

A

1009－315X（2011）04－0394－04

2011－02－09;最后

2011－04－13

陳偉雄（1985－），男，福建泉州人，福建師范大學經濟學院博士研究生，主要從事國別經濟比較研究。

（責任編輯 董邦國）