行政權(quán)利腐敗的司法防范對策

王曉慧

(大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116605)

行政權(quán)利腐敗的司法防范對策

王曉慧

(大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連 116605)

提出行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受司法權(quán)的審查與監(jiān)督。從心理因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素等方面，分析行政權(quán)濫用的根源;從法律規(guī)定、運(yùn)行程序、法官遴選制度和審判獨(dú)立等方面，論述了司法制約行政權(quán)的依據(jù)。為了達(dá)到司法權(quán)能有效制約行政權(quán)的目的，應(yīng)解決好三個(gè)問題:司法權(quán)(機(jī)關(guān))必須享有獨(dú)立的物質(zhì)財(cái)政保障;取消行政解釋權(quán);廢止政法委對公檢法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。

司法裁判;公正;社會(huì)正義

所謂行政權(quán)，概指國家行政機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法賦予的權(quán)限，在立法機(jī)關(guān)授權(quán)下，依法實(shí)施的對國家外交、國防和社會(huì)公共行政事務(wù)綜合管理與行業(yè)指導(dǎo)的一種職能。當(dāng)前，“行政權(quán)作為國家三權(quán)之一，在國家權(quán)力中處于強(qiáng)中之強(qiáng)的地位”［1］。2010年8月27日，溫家寶總理在《全國依法行政工作會(huì)議上》指出:“我們必須認(rèn)識(shí)到，在和平建設(shè)時(shí)期，執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)是腐敗。而孳生腐敗的根本原因是權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約。這個(gè)問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就會(huì)改變，就會(huì)‘人亡政息’，這是我們面臨的一個(gè)極為嚴(yán)峻的重大考驗(yàn)。”如何從制度建構(gòu)上約束行政權(quán)力，特別是從學(xué)理上為司法權(quán)制約行政權(quán)尋求知識(shí)性支持，從而實(shí)現(xiàn)遏制行政權(quán)力腐敗的目標(biāo)，對法律學(xué)術(shù)界而言，無疑有著現(xiàn)實(shí)而久遠(yuǎn)的積極意義。

一、行政權(quán)濫用的根源

社會(huì)學(xué)者一般認(rèn)為，權(quán)力表現(xiàn)為特定事物產(chǎn)生或者重大事件發(fā)生的一種能力或者潛力，許多心理學(xué)者則提出，權(quán)力代表著人或者一個(gè)團(tuán)體在社會(huì)群體活動(dòng)和相互關(guān)系中的一種心理動(dòng)機(jī)。綜合上述兩點(diǎn)，“從諸多的政治學(xué)家、法學(xué)家的論著中，可將權(quán)力概括為:權(quán)力是支配社會(huì)、控制社會(huì)或影響他人的能力，體現(xiàn)不平等的社會(huì)關(guān)系和強(qiáng)制性的力量。”［2］權(quán)力總能為占有者帶來數(shù)不盡的利益，能滿足人類精神與物質(zhì)上的需要，所以，角逐權(quán)力并在最大程度上獨(dú)自享有權(quán)力成為人類社會(huì)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。

1.心理因素

人類“趨利避害”之本能驅(qū)使人們絞盡腦汁地謀取權(quán)力。然而，一旦權(quán)力到手，占有者一般甚至都不能適度而合理地使用權(quán)力。按照古典自然法學(xué)思想家孟德斯鳩的邏輯，“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。”［3］基于如上顧慮，孟德斯鳩精心設(shè)計(jì)了一個(gè)民主共和制國家權(quán)力配置的最佳方案，即:將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)“三權(quán)分立”。孟德斯鳩的判斷是:“如果用一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共權(quán)和裁判私人犯罪或爭訴權(quán)，則一切便都完了”［4］。當(dāng)然，在《論法的精神》一書中，孟德斯鳩始終都沒有直言過國家的三權(quán)之中唯有行政權(quán)才易于被濫用，但是，從其“三權(quán)分立”的結(jié)構(gòu)圖式尤其是序列編排上，也依然能捕捉到“三權(quán)分立”學(xué)說之奧旨:行政權(quán)容易被濫用，所以“將立法權(quán)交給議會(huì)，將司法權(quán)交給法院;行政權(quán)的行使既要受到立法權(quán)的事先規(guī)范和控制，又要受到司法權(quán)的事后審查和監(jiān)督”。行政權(quán)被置于立法權(quán)和司法權(quán)兩者中間，暗示了行政權(quán)易于濫用的理論假設(shè)。

2.經(jīng)濟(jì)因素

行政權(quán)的物質(zhì)利益性增加了其被濫用機(jī)率。行政權(quán)基本功能之一是通過社會(huì)公共事務(wù)管理為全體公民提供公共產(chǎn)品，同時(shí)通過行政手段協(xié)調(diào)和處理各類主體之間的利益矛盾關(guān)系，以保證社會(huì)秩序良好、市場運(yùn)行井然有序。行政權(quán)的這種特殊職能，注定了“政府參與市場活動(dòng)必然沾染經(jīng)濟(jì)習(xí)氣，由‘政治人’向‘經(jīng)濟(jì)人’的角色轉(zhuǎn)換導(dǎo)致政府面對社會(huì)成員的不同偏好和利益集團(tuán)的壓力”［5］。由于市場經(jīng)濟(jì)的多樣性與復(fù)雜性，決定了行政權(quán)在享有社會(huì)管理與指導(dǎo)權(quán)時(shí)，必然要享有一定幅度的自由裁量權(quán)，以便行政機(jī)關(guān)高效率地處置糾紛、解決爭執(zhí)。這樣，自然為不同利益集團(tuán)爭取行政權(quán)盡可能為自己私利服務(wù)提供了動(dòng)機(jī)和空間，從而導(dǎo)致行政權(quán)不得已卷入到各種利害關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的漩渦中。利益各方博弈的結(jié)果常常表現(xiàn)為:行政權(quán)被金錢物質(zhì)腐化，進(jìn)而一步步蛻變成某個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢集團(tuán)以及權(quán)威個(gè)人謀取私利的工具。

3.政治因素

行政權(quán)的政治功能促使行政權(quán)力主動(dòng)去濫用。概觀中外古今，行政權(quán)產(chǎn)自“議會(huì)制”也好，來源于“君主立憲制”也罷，包括現(xiàn)階段中國特色的社會(huì)主義“人民代表大會(huì)”制度，行政權(quán)本身所承擔(dān)的國家執(zhí)政黨強(qiáng)大政治使命，單純這一點(diǎn)上說，它們之間并不存在本質(zhì)差別。為履行國家執(zhí)政黨交付的政治使命，行政權(quán)當(dāng)然要義不容辭地完成這一任務(wù)。在當(dāng)代中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，在體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的制度“斷檔”、新舊體制共存局面下，不但面臨著城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾，同時(shí)還面臨著干群矛盾、勞資矛盾、國家利益與個(gè)人利益矛盾等等各式各樣的矛盾與沖突。可想而知，中國各級行政組織要在這樣一種矛盾合圍的局勢下，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)保證行政效益實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨所期待的社會(huì)效果，就必然會(huì)在一定程度上“主動(dòng)濫用”行政權(quán)力，以求得中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)更高更快發(fā)展。

4.社會(huì)因素

社會(huì)環(huán)境變化為行政權(quán)濫用提供了條件。“20世紀(jì)以來，授權(quán)立法普遍出現(xiàn)，并且范圍越來越廣、數(shù)量越來越多”［6］。所謂“授權(quán)立法”，也稱“委托立法”，指國家立法機(jī)關(guān)通過一項(xiàng)決定，授權(quán)(委托)負(fù)責(zé)某項(xiàng)具體事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)起草完成有關(guān)該項(xiàng)事務(wù)的法律文件。授權(quán)立法現(xiàn)象之所以大量出現(xiàn)，一個(gè)根本原因是社會(huì)事務(wù)繁雜多變，且具有一定程度的專業(yè)技術(shù)性，對此國家立法機(jī)關(guān)自身很難勝任。另一個(gè)原因是，立法機(jī)關(guān)預(yù)通過一項(xiàng)法律，不但程序繁瑣嚴(yán)格，而且，常常因此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)難以及時(shí)處理社會(huì)大量存在的以及正在發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問題，直接致使行政能效低下。既然是自己為自己制訂規(guī)則，那么顯而易見，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然會(huì)在最大限度內(nèi)為自己權(quán)力行使?fàn)幦”M可能的可利用空間，于是，為行政權(quán)力的漸次擴(kuò)張和“濫用”從制度方面鋪墊了基礎(chǔ)條件。眾所周知，美國20世紀(jì)30年代羅斯福總統(tǒng)時(shí)期的“帝王總統(tǒng)”“行政國家”(the administrative state)現(xiàn)象［7］，即為授權(quán)立法使然之例證。

上述原因之外，少數(shù)行政職員道德缺失、行政問責(zé)制度不完善、行政許可及行政聽證制度落實(shí)不到位、新聞輿論等社會(huì)監(jiān)督力度不夠等等，對行政權(quán)力濫用也起到一定助勢作用。

二、司法制約行政權(quán)力的根據(jù)

“三權(quán)分立”的學(xué)說與理論，為論證司法制約行政權(quán)力之可能性及其必要性提供了基本依據(jù)。除此之外，從以下幾個(gè)方面，還能進(jìn)一步為司法權(quán)制約行政權(quán)的合理性進(jìn)行闡釋。

首先，司法裁判的依據(jù)是國家法律制度規(guī)定。法律，是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制訂的并且集中地體現(xiàn)了全社會(huì)人民大眾的普遍意志，代表了國家和社會(huì)群體最基本的共同利益。司法權(quán)作為國家和社會(huì)以及人民根本利益的最后“保護(hù)神”，地位最神圣，作用最非凡。與此同時(shí)，“將行政權(quán)置于司法權(quán)的監(jiān)督制約之下，以法律制度約束行政權(quán)的行使，這是實(shí)現(xiàn)行政法治化的根本方向。”［8］前不久，國務(wù)院總理溫家寶同志要求各級行政機(jī)關(guān)和行政人員必須正確嚴(yán)肅地對待司法權(quán)，指出:“在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級政府和工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，一定要擺正位置，尊重法律、尊重當(dāng)事人、尊重并自覺履行人民法院的判決和裁定。”［9］尊重司法即是尊重法律，尊重了法律即是尊重了人民。這個(gè)道理極其簡單易懂，是不證自明的。

司法職業(yè)的特殊性決定了法官的世界觀特別是思維模式不同于行政官員，“法律家與行政官最大的區(qū)別在于他們內(nèi)在的思想觀念，而這一點(diǎn)則是取決于他們所受到的職業(yè)思維訓(xùn)練。正是因?yàn)橛辛藢ｉT化的職業(yè)化的思維方式，他們的活動(dòng)才是值得信賴的。”［10］

其次，司法裁判的運(yùn)行模式不同于行政權(quán)的行使。這種不同主要體現(xiàn)在:司法裁判不但應(yīng)當(dāng)“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，而且，必須嚴(yán)格遵循程序法具體規(guī)定，保障訴訟當(dāng)事人和有關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益免受非法侵害。以行政訴訟為例，《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定了權(quán)利人起訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在“具體的行政行為作出后的三個(gè)月內(nèi)”，同時(shí)，為保證訴訟權(quán)利平等，也限定了作為被告的國家機(jī)關(guān)“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”。為確保案件裁判結(jié)果能公允、公正，行政訴訟實(shí)行“兩審終審制度”，設(shè)計(jì)了糾正錯(cuò)案的“審判監(jiān)督制度”，賦予了審理案件的法官作為利害關(guān)系人時(shí)可以自行申請回避的權(quán)利，當(dāng)事人要求“強(qiáng)制回避”的權(quán)利。為提高司法裁判的效率確保裁判結(jié)果的質(zhì)量，案件裁決采用“簡易制”與“合議制”兩種評議制度，重大疑難以及社會(huì)影響性較大的案件“審委會(huì)集體討論”制度。程序法的如是規(guī)定，目的就是盡其所能為訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益之保護(hù)提供最充分、最周到的救濟(jì)保障渠道，最終實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)司法裁判的“公平與正義”這一終極理念和目標(biāo)。

復(fù)其次，司法裁判者即法官遴選制度確保了司法裁判能保證公正與廉潔。培根曾說過:“一次不公的判斷(司法裁判)比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了”［11］。法官，作為公職人員最廉潔最高尚的職業(yè)群體之一，幾乎所有的國家都為法官隊(duì)伍的人選產(chǎn)生與職務(wù)晉升制訂了極為苛刻的選拔制度。2002年，中國確立了國家統(tǒng)一司法考試制度，2008年8月8日，修訂后的《國家司法考試實(shí)施辦法》正式施行。根據(jù)這一制度以及相關(guān)規(guī)定，初任法官者必須通過一年一度的國家統(tǒng)一司法考試，否則，將不具備從事法官職業(yè)的首選資格，而國家司法考試，難度之大通過率之低，被譽(yù)為“天下第一考”。除司法考試制度之外，法官的任命權(quán)以及今后職務(wù)的晉升權(quán)，則還統(tǒng)一由法官所在法院的當(dāng)?shù)赝壢舜髞頉Q定，非人大正式任免，法官職業(yè)以及職務(wù)均不受其他任何組織或者個(gè)人控制和干預(yù)。2009年開始，根據(jù)最高人民法院關(guān)于法官遴選制度規(guī)定，中級以上人民法院的法官來源，原則上也應(yīng)當(dāng)從下級人民法院中產(chǎn)生，以保證下級人民法院對上級人民法院業(yè)務(wù)監(jiān)督準(zhǔn)確有力，改判或者發(fā)回重審案件正確無誤，從而確保司法裁判的最終結(jié)果經(jīng)得起后人及歷史的檢驗(yàn)。

最后，審判獨(dú)立的原則能保證法官行使職權(quán)時(shí)不受非法定機(jī)關(guān)之外的其他任何外界的干預(yù)。總的看來，行政權(quán)具有明顯的自上而下屬性，即行政上級對行政下級基本處于服從地位，非極特殊情況下，下級行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)無條件地執(zhí)行行政上級機(jī)關(guān)包括行政首長的指令和下派。然而，“與此相反，司法權(quán)的典型特征之一就是具有獨(dú)立自主權(quán)。無論是司法機(jī)構(gòu)還是司法官員，在從事司法裁判活動(dòng)時(shí)都必須在證據(jù)采納、事實(shí)認(rèn)定以及法律適用等方面保持獨(dú)立自主性，不受來自司法機(jī)構(gòu)外部或內(nèi)部的任何壓力、阻礙或影響。”［12］法官審判案件的獨(dú)立性，既體現(xiàn)在法官審判案件不受法院系統(tǒng)之外的任何行政部門、黨政機(jī)關(guān)或者團(tuán)體以及個(gè)人的干預(yù)，同時(shí)還表現(xiàn)在法院系統(tǒng)之內(nèi)的任何上級人民法院組織或者個(gè)人的干預(yù)。《中華人民共和國人民法院組織法》第四條規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”;第十六條第二款規(guī)定:“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督”。

三、中國語境下亟待解決的三個(gè)問題

欲達(dá)到司法權(quán)有效制約行政權(quán)之目的，應(yīng)當(dāng)首先解決好以下三個(gè)問題。

(1)司法權(quán)(機(jī)關(guān))必須享有獨(dú)立的財(cái)政保障。由于當(dāng)前司法審判機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)還掌握在同級行政部門手里，“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”［13］。司法機(jī)關(guān)沒有獨(dú)立的物質(zhì)財(cái)政做保障，顯然不利于司法裁判公正而不計(jì)后果地去果斷裁斷行政行為。

(2)取消行政解釋權(quán)。1981年6月10日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。其中第三條規(guī)定:“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋”。國務(wù)院及主管部分有權(quán)對法律進(jìn)行解釋，學(xué)理上稱之為“行政解釋權(quán)”。及至目前，這一立法解釋仍然行之有效。這個(gè)規(guī)定，極其不便于司法審判機(jī)關(guān)對行政部門的具體行為審查，包括對違法行政行為的處理和法律制裁。因?yàn)椋热恍姓C(jī)關(guān)可以對非審判或者檢察工作中的其他法律進(jìn)行解釋，那么，行政機(jī)關(guān)完全可以據(jù)此為自己的具體行政行為進(jìn)行辯解。況且，授權(quán)立法本來就已經(jīng)為行政機(jī)關(guān)提供了濫用行政權(quán)力的可能，再加上行政行為本身就不屬于審判和檢察工作，換言之，司法裁判機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法。又由于成文法文字含義的模糊性導(dǎo)致解釋者可能做出這樣或者那樣的解釋，由此，行政機(jī)關(guān)對自己的行政行為的辯解，自然就披上了合理合法的外衣，很難為外界包括司法審判機(jī)關(guān)擊破。多年來，法律學(xué)術(shù)界強(qiáng)烈呼吁審判機(jī)關(guān)應(yīng)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法和行政行為享有“違憲審查權(quán)”，其緣由即在于此。

(3)廢止政法委對公檢法統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。由于司法審判機(jī)關(guān)要接受當(dāng)?shù)丶捌渖霞壐骷壵ㄎ慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，并接受其與公安、檢察等機(jī)關(guān)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，導(dǎo)致司法裁判權(quán)的政治化、行政化色彩突出，審判獨(dú)立的功能消弱。并且，由于各級政法委的主要領(lǐng)導(dǎo)一般由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，進(jìn)而使司法權(quán)對行政權(quán)力的監(jiān)督制裁能量幾乎喪失殆盡。這種現(xiàn)狀如長期持續(xù)下去，司法權(quán)制約行政權(quán)只能流于形式而無其實(shí)質(zhì)。慎言之，與中國法治社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)南轅北轍。

［1］楊立新.行政權(quán)異化探析［J］.黨政干部學(xué)刊，2010(3):11－12.

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Judicial Countermeasures Concerning Power Corruption Prevention

WANG Xiao－h(huán)ui
(College of Chinese and Law，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China)

Administrative authority should accept the review and supervision of judicial authority.Sources of administrative authority＇s abuse are explored from psychological，political，economical and social aspects.Basis for judicial authority is stated from the angles of legal rules，working procedures，selecting mechanism of judges and judicial independence.In order to realize the effective constraint of judicial authority over administrative authority，the following three problems must be well approached:judicial authority must have independent fiscal guarantee，cancel the interpretation of administrative authority，and abolish the leadership and coordination of commission of politics and law on public security organs.

judicial adjudication;fairness;social justice

D901

A

1009－315X(2011)04－0418－04

2011－04－19;最后

2011－05－06

國家民委2010年度科研項(xiàng)目(10Dl04);吉林市中級人民法院橫向科研項(xiàng)目(DJ20111bg)。

王曉慧(1960－)，男，吉林長春人，副教授，博士，主要從事刑法學(xué)、法律社會(huì)學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 劉敏)