完善行政問責(zé)制探討

張 昊

完善行政問責(zé)制探討

張 昊

以湖南的行政問責(zé)實(shí)踐為例，探討行政問責(zé)制的完善問題。認(rèn)為法治政府必然是責(zé)任政府。行政問責(zé)制與責(zé)任政府密切相關(guān)，科學(xué)界定行政問責(zé)制的內(nèi)涵，分析我國(guó)行政問責(zé)制存在的問題及原因，提出了完善行政問責(zé)制的途徑。

法治湖南；行政問責(zé)制；責(zé)任政府

黨的十七大報(bào)告提出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府和責(zé)任政府。法治湖南，實(shí)際上是貫徹黨中央提出的“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求。建設(shè)責(zé)任政府是法治國(guó)家的必然要求，通過健全行政問責(zé)制，規(guī)范問責(zé)程序，設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，限制行政權(quán)的擴(kuò)大化和隨意性，對(duì)于規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政，建立法治湖南具有重大意義。

一、當(dāng)前行政問責(zé)制存在的主要問題

近年來，湖南省委、省政府大力推進(jìn)依法行政，先后制定實(shí)施了一系列行政法規(guī)，有力地推動(dòng)了湖南法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的建設(shè)，但是還存在一些問題。

（一）行政問責(zé)主體界定不清

在行政問責(zé)中，問責(zé)主體界定尚不明確。行政問責(zé)有同體問責(zé)和異體問責(zé)之分。“同體問責(zé)是指行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)；異體問責(zé)包括行政系統(tǒng)外部的問責(zé)，還有最高權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)，即人大的問責(zé)。”［2］從我國(guó)行政問責(zé)的實(shí)踐來看，大多數(shù)行政官員問責(zé)主要是由上級(jí)黨委部門啟動(dòng)并予以調(diào)查，且基本采用行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)方式，而作為最高權(quán)力代表的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)介入很少，往往是事后調(diào)查并流于形式。行政權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)當(dāng)對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，然而在實(shí)踐中，人大代表的質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)尚未完全落實(shí)。

（二）行政問責(zé)對(duì)象規(guī)定模糊

實(shí)施問責(zé)制的責(zé)任追究對(duì)象應(yīng)該包括三個(gè)層面：一是作為一個(gè)整體的政府和各級(jí)政府；二是各級(jí)政府及其所屬部門結(jié)構(gòu)；三是作為個(gè)體的各級(jí)政府官員。對(duì)于問責(zé)對(duì)象，我國(guó)的行政問責(zé)在很多情況下無法追究責(zé)任人，制度的設(shè)計(jì)給了失職者推諉逃避機(jī)會(huì)［3］。問責(zé)辦法中規(guī)定的問責(zé)對(duì)象不一致會(huì)對(duì)問責(zé)造成不利影響，容易導(dǎo)致問責(zé)制在實(shí)踐工作中的混亂。責(zé)任人不明確，問責(zé)效果則會(huì)不理想。在我國(guó)政治實(shí)踐中，黨政之間、上下級(jí)之間、正副職之間責(zé)任劃分比較模糊，這就使得責(zé)任判定非常困難，這些問題的解決尚需理論和實(shí)踐的不斷摸索。

（三）行政問責(zé)程序規(guī)范尚未建立

我國(guó)的問責(zé)范圍太小，主要表現(xiàn)為：一是行政問責(zé)僅僅停留在人命關(guān)天的大事上，對(duì)影響力、破壞力大的所謂“小事”卻不問責(zé)；二是行政問責(zé)僅僅限于安全事故領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員卻不問責(zé)；三是行政問責(zé)只是針對(duì)濫用職權(quán)的違法行政行為，而不針對(duì)無所作為的行政行為；四是問責(zé)只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責(zé)；五是問責(zé)僅僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而不問責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)［4］。在實(shí)踐中，大多數(shù)法律法規(guī)對(duì)于問責(zé)事項(xiàng)并無相關(guān)規(guī)定。法律法規(guī)應(yīng)該給予問責(zé)機(jī)關(guān)一定的自由裁量空間，但同時(shí)為了防止問責(zé)機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用，必須對(duì)問責(zé)機(jī)關(guān)的隨意性予以制約。

（四）行政問責(zé)監(jiān)督機(jī)制不健全

行政問責(zé)是對(duì)人民負(fù)責(zé)的制度。我國(guó)的問責(zé)制大部分是“自上而下”的體制，倘若沒有健全的監(jiān)督機(jī)制予以制約，那么，問責(zé)過程和結(jié)果的公正性就難以得到保障。作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)構(gòu)，人大與其他國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)相比更有理由進(jìn)行監(jiān)督，但在行政問責(zé)中，人大的監(jiān)督作用并沒有完全發(fā)揮；行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)在實(shí)際生活中時(shí)有發(fā)生，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督一般是通過行政訴訟來實(shí)現(xiàn)的，即人民法院通過對(duì)具體行政案件的審判，來確定行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法，但是，此種監(jiān)督僅僅局限在具體行政行為的監(jiān)督，要實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)，必須健全司法監(jiān)督機(jī)制；公民監(jiān)督已經(jīng)逐漸成為行政問責(zé)監(jiān)督的主要方式，由于我國(guó)“官本位”思想嚴(yán)重，因此，公民和社會(huì)監(jiān)督往往不到位。

（五）行政問責(zé)救濟(jì)制度不完善

問責(zé)制度在我國(guó)尚未形成一整套成熟健全的機(jī)制，在問責(zé)的過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤，這就令受到問責(zé)的對(duì)象缺乏救濟(jì)辦法。責(zé)任主體的救濟(jì)程序主要包括兩個(gè)方面：一是責(zé)任主體的申訴制度；二是問責(zé)官員的起復(fù)任用制度。“無救濟(jì)則無權(quán)利”，公務(wù)員依法定的方式和程序任職于行政部門后，與行政機(jī)關(guān)形成一種職務(wù)關(guān)系，在二者地位上，行政機(jī)關(guān)具有優(yōu)勢(shì)，公務(wù)員作為公民的權(quán)利不能因?yàn)檫@種職務(wù)上的隸屬關(guān)系就消失殆盡，當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，應(yīng)該有權(quán)利尋求救濟(jì)。

二、行政問責(zé)制的完善對(duì)策

（一）規(guī)范行政問責(zé)主體及其權(quán)力

首先，完善同體問責(zé)。同體問責(zé)作為問責(zé)制度最主要的方式，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。行政機(jī)關(guān)是按照上下級(jí)關(guān)系組織起來的，上級(jí)機(jī)關(guān)無論是在工作屬性還是人員組成等方面都更容易了解和掌握，這些無疑為監(jiān)督和問責(zé)都創(chuàng)造了有利的條件。這比起其他的組織來說，更加便捷，也更有效率，所以，在一個(gè)健全的問責(zé)主體中，必須注重同體問責(zé)。其次，在異體問責(zé)方面，要加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)的問責(zé)。憲政體制的核心功能之一是通過制度安排實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效制約［1］。我國(guó)憲法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大選舉產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，所以必須發(fā)揮人大的問責(zé)作用。司法問責(zé)主要體現(xiàn)在人民法院和檢察院的問責(zé)地位上，國(guó)家司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)應(yīng)具有獨(dú)立性，應(yīng)將司法機(jī)關(guān)的問責(zé)逐漸常態(tài)化。

（二）明確界定行政問責(zé)對(duì)象

所謂行政問責(zé)對(duì)象，就是哪些人應(yīng)當(dāng)受到行政問責(zé)制度的約束。建設(shè)責(zé)任政府，是指一切行使國(guó)家行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)人員，都應(yīng)當(dāng)成為問責(zé)的對(duì)象。然而在大部分的問責(zé)實(shí)踐工作中，具體承擔(dān)責(zé)任的僅限于直接責(zé)任人員和直接主管人員，普通公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定非常少。今年9月1日出臺(tái)的《長(zhǎng)沙市行政問責(zé)辦法》正式規(guī)定市行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，如因故意或者重大過失，實(shí)施了違法或不正當(dāng)行政行為，影響行政管理秩序，或因不履行或不正確履行法定職責(zé)，損害國(guó)家利益、公共利益或者行政管理相對(duì)人合法權(quán)益，造成較大損失或者不良影響的，都將依照《辦法》進(jìn)行問責(zé)。這標(biāo)志著長(zhǎng)沙市行政問責(zé)對(duì)象從領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)和全體公務(wù)員，對(duì)全國(guó)各地的行政問責(zé)實(shí)踐都具有很重要的借鑒意義。法治政府也必然是責(zé)任政府，只有明確了責(zé)任承擔(dān)的主體，才能將問責(zé)制度真正落到實(shí)處。

（三）規(guī)定行政問責(zé)的事由

在規(guī)定問責(zé)的情形時(shí)，可采用定性與定量相結(jié)合、原則和具體相結(jié)合的方法。在我國(guó)行政問責(zé)實(shí)踐中，重大事故、突發(fā)事故是施行行政問責(zé)制較多的領(lǐng)域，但對(duì)這一領(lǐng)域的問責(zé)不應(yīng)當(dāng)是偶然啟動(dòng)的，不能在事故發(fā)生之后才開始問責(zé)，應(yīng)當(dāng)防患于未然，對(duì)突發(fā)性事件的處置要有一套完整的問責(zé)機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)健全績(jī)效評(píng)估制度。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政事務(wù)越來越多，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為社會(huì)、企業(yè)、民眾提供準(zhǔn)確全面的信息，行政行為的效率也不容忽視，應(yīng)當(dāng)建立健全績(jī)效評(píng)估制度。政府活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估不僅只是反應(yīng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要涉及社會(huì)、文化等方面，現(xiàn)有的政府考核制度是一種主觀色彩較濃的制度，考核主體僅限于政府內(nèi)部，透明度低。國(guó)家公務(wù)員代表著國(guó)家或者政府的形象，“國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員作為國(guó)家政策的操作者和實(shí)踐者，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)中的服務(wù)部門，百姓與政法打交道最直接的接觸者，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意自己的言行舉止，決不能出現(xiàn)有失身份的舉動(dòng)。”［5］因此，公務(wù)員的社會(huì)道德和職業(yè)道德行為也應(yīng)當(dāng)作為問責(zé)事由。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)程序

行政問責(zé)，如果離開程序特別是具有法律意義的程序，那么也就失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性，更談不上應(yīng)有的法治。我國(guó)行政問責(zé)制建設(shè)必須設(shè)計(jì)嚴(yán)密、合理的問責(zé)程序，必須用程序來保證問責(zé)制度法制化，問責(zé)的過程必須是公開和透明的。在問責(zé)程序問題上，要堅(jiān)持兩條原則：一是問責(zé)程序化，即任何問責(zé)從啟動(dòng)問責(zé)到聽證、裁決及救濟(jì)必須要有一套規(guī)則。二是問責(zé)程序法律化，即將制約、規(guī)范問責(zé)活動(dòng)的程序上升為法律規(guī)范［6］。

在問責(zé)的調(diào)查程序中，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，采取回避原則。調(diào)查程序結(jié)束后，應(yīng)作出相應(yīng)的問責(zé)決定，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任都有相應(yīng)的處理。執(zhí)行是按照對(duì)問責(zé)對(duì)象作出的問責(zé)處理決定，落實(shí)懲戒的內(nèi)容。

（五）完善行政問責(zé)救濟(jì)制度

雖然在我國(guó)行政救濟(jì)途徑已經(jīng)存在，但是，針對(duì)在行政問責(zé)中的責(zé)任承擔(dān)主體的救濟(jì)辦法尚不完善，必須要完善行政救濟(jì)制度。首先要完善救濟(jì)方面的法律法規(guī)，盡量不要出現(xiàn)法律上的空白。其次要建全行政申訴復(fù)議制度，增強(qiáng)內(nèi)部行政救濟(jì)的及時(shí)性和有效性；同時(shí)擴(kuò)大行政復(fù)議范圍，逐漸允許公務(wù)員對(duì)涉及自身利益的行政行為通過行政復(fù)議來尋求救濟(jì)。最后要明確司法最終救濟(jì)原則，逐步取消現(xiàn)有的行政復(fù)議終局模式，除非法律有明確的排除性規(guī)定，當(dāng)事人均可以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，請(qǐng)求法院對(duì)行政復(fù)議決定本身的合法性進(jìn)行審查，讓司法的力量全面介入行政糾紛的處理和公民合法權(quán)益的維護(hù)［7］。

[1]石鵬.法治視野下的我國(guó)行政問責(zé)制研究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2009.

[2]林崇建,周亞越.我國(guó)完善行政問責(zé)制之路徑分析[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（3）.

[3]董曉玲.當(dāng)前中國(guó)行政問責(zé)制存在的問題及對(duì)策研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2008.

[4]周亞越.論我國(guó)行政問責(zé)制的法律缺失及其重構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2005（2）.

[5]劉莉.中國(guó)公共行政問責(zé)制的研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2007.

[6]吳建依，胡謨敦.關(guān)于行政問責(zé)的理論與實(shí)踐探討[J].社會(huì)科學(xué)研究，2008（6）.

[7]張昊.論行政責(zé)任追究制度[D].長(zhǎng)春理工大學(xué)，2008.

D630

A

1673-1999（2011）09-0025-02

張昊（1987-），女，湖南常德人，湖南大學(xué)（湖南長(zhǎng)沙410082）法學(xué)院研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

2011-03-04