新農保的亮點、難點與發展建議

高建設

新農保的亮點、難點與發展建議

高建設

2009年9月1日，國務院頒布了《新型農村社會養老保險試點指導意見》，意味著新型農村養老保險（簡稱“新農保”）正式向全國推廣。新農保突顯了保障性、靈活性、公平性與效率性兼顧等新亮點，同時也遇到了農民參保積極性“冷熱不均”、繳費的穩定性難保證、養老基金保值增值困難等難題。提出了“十二五”時期新農保的發展建議。

農村；養老保險；“十二五”發展

2009年9月1日，國務院頒布了《新型農村社會養老保險試點指導意見》，決定2009年的試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。一年多來，新農保獲得了飛速的發展，截至2010年9月底，試點縣參保人數達6 719萬人，其中60歲以上領取養老金的農村老人為1 828萬人。但是，作為養老保險政策在農村地區的新實踐，新農保存在一些難點問題，對這些問題進行總結、分析，有利于新農保的進一步推廣，對早日實現農村地區全覆蓋目標具有非常重要的意義。

一、我國農村養老保險的發展回顧與新農保的產生

新中國成立以來，我國農村養老主要以家庭養老為主。真正的社會養老保險起步于上個世紀80年代，大體上可以分為三個階段：

第一階段是“老農保”的產生與夭折（1986-2003年）。1986年，民政部決定在農村比較發達的地區以社區為單位探索建立社會養老保險制度，這是農村社會養老保險的初步探索。20世紀90年代初開始組織農村社會養老保險試點。1992年，民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，其主要要點是：以個人賬戶繳費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持；采取個人賬戶基金儲備積累的保險模式，個人繳費和集體補助全部記在個人名下；實行自愿參保。由于國家的政策扶持缺少具體的內容，而集體經濟實力又薄弱，因而當時的農村社會養老保險事實上成為個人儲蓄，既沒有普惠性，也沒有互惠性，而且缺少有效的資金監管制度，容易導致資金被挪用。因而，“老農保”在推行一段時期之后，1999年7月，《國務院批轉整頓保險業工作小組 （保險業整頓與改革方案）的通知》提出了清理整頓。此后，“老農保”基本上處于停滯狀態。

第二階段是新農保試點的局部探索（2003-2009年）。隨著農村社會的變遷和老齡化趨勢對養老保險的迫切需求，2003年，勞動和社會保障部《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》提出，要“從我國基本國情和農村實際出發”，“按照保基本、廣覆蓋、能轉移、可持續的原則，以多種方式推進新型農保制度建設。”此后，各地又陸續試點新的農村養老保險模式。到2008年底，全國共有464個縣1 200萬農民參加了新的養老保險。其中，較為典型的是寶雞的新農保試點模式，主要特點是：實施以個人繳費、集體補助、政府補貼為基礎，家庭養老、土地保障和社會救助等政策為補充，養老補貼與個人賬戶相結合。

第三階段是新農保向全國推廣 （2009年至今）。在總結前期各地試點經驗之后，2009年，中央一號文件明確提出“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度”。2009年9月1日，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著新農保由地區試點走向全國推廣的新階段。這將對中國的經濟社會產生深遠影響。

二、新農保的亮點

（一）新農保的新亮點

新農保吸收了老農保的教訓，強化了政府責任，同時，又充分借鑒了地方新農保試點的經驗，堅持了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，采取了靈活多樣的繳費方式，注重了統籌兼顧，體現了以下新亮點：

1.保障性——強化政府責任

保障性主要體現在基金籌集方面。新農保吸取了老農保主要由個人繳費為主的教訓，強化了政府責任。中央政府負責補支付環節。其中，對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助（55元/人·月），對東部地區給予50%的補助（27.5元/人·月）。地方政府則既負責補支付環節，也負責補繳費環節。其中，繳費環節補貼標準不低于每人每年30元。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府要為其代繳部分或全部最低標準（100元/人·年）的養老保險費。支付環節的補助，東部地區的地方政府必須負擔中央確定的基礎養老金標準的另一半（27.5元/人·月）。此外，地方政府還可根據自身情況適當提高補助標準（見表1）。

表1 新型農村養老保險制度的政府補貼方案

2.靈活性——考慮農民的承受力

新農保的基金來源由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。在強化政府責任，增加政府投入的同時，還充分考慮了農民的經濟承受能力，農民的個人繳費設了每年 100元、200元、300元、400元、500元等 5個檔次。另外，地方還可根據實際情況增設繳費檔次。參保農民可在5個檔次間自主選擇繳費檔次。繳得多，支付水平也相應提高。國家也會依據經濟發展水平和農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。

3.公平性與效率性兼顧

新農保采用的是基礎養老金和個人賬戶相結合的模式。基礎養老金全由政府支付，這體現的是公平性。年滿60歲的農民，無論是否繳過費，都由政府支付基礎養老金（55元/人·月）來確保其最基本生活，同時這個標準會根據經濟的發展而適時調整。年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，不需要其他任何條件，就可以在戶籍所在地自愿參加新農保，當其年滿60時也可享受政府的基礎養老金。個人賬戶由個人繳費形成，歸個人所有，產權明晰。地方政府對參保人的繳費補貼及其他社會公益的資助，也全部記入個人賬戶。農民個人的養老金（基礎養老金之外的部分）與繳費水平直接相關，多繳多得，這有利于調動農民參加養老保險的積極性，體現的是效率。

（二）新農保面臨的主要難點

1.參保態度“冷熱不均”

參保態度的“冷熱不均”主要體現在不同年齡農民主體的不同態度上，往往是年齡越大的農民，其參保的熱情就越高，越年輕的農民，其參保積極性就越低。以寧夏新農保試點縣為例，60歲以上的農民，愿意參加新農保的比例達到100%以上，而16-39歲的年輕人，參保的積極性則比較低，僅達60.4%。這主要是由于60歲以上的農民不需要任何條件即可獲得每月55元的基礎養老金，因而對新農保非常熱情。而年輕農民則只從眼前利益出發，對養老保險的重要性認識還不到位，加上繳費時間較長，在目前自愿選擇參保的情況下，對新農保觀望的人比較多。

2.基金來源穩定性難保證

基金的穩定性是新農保制度可持續發展的核心。新農保的基金來源是由政府補貼、集體補助和個人繳費構成。事實上，由于集體經濟的嚴重弱化，目前集體補助基本上沒有。因而，基金的來源主要是政府的補貼和農民自己繳納。所以，各級財政支持的可持續補貼能力和農民繳費的可持續繳納能力就成了新農保基金來源能否穩定的關鍵。

從政府層面看，中央的財政補貼是比較穩定的。主要是地方財政補貼能否穩定的問題。據有關專家測算，各省在2012-2050年的三級財政投入新農保的總支出基本適度，占當年省財政支出比例的0.56%-1.88%。即便在實現全覆蓋后的高峰期，其占財政支出的比例也在1.5%-2%之間，屬于可控范圍。盡管如此，學者們對市縣財政（尤其是中西部地區的）的保費配套能力還是比較擔心。從農民個人層面看，由于農民普遍沒有穩定的工作，因而，其收入也不穩定，再加上家庭負擔等各種因素，要保證在15年或是更長的時間每年定額繳納養老基金是非常難的。

3.基金保值增值困難

新農保基金包括基礎養老金和個人賬戶兩部分。其中，個人賬戶上的基金是需要長期積累的。隨著經濟的發展和物價上漲等因素，不進行一定的投資與保值，基金就會貶值。因而，個人賬戶的基金必然有保值增值的內在動力和要求。可以說，保值增值也是關系到新農保基金可持續運營的關鍵因素之一。

由于目前尚處于向全國推廣的初期，對新農保基金的投資途徑問題還沒有具體的規定，更談不上如何投資和增值的問題。隨著“十二五”時期新農保覆蓋面的迅速擴大，新農保基金的規模必然會急劇擴大，其運營和保值增值問題將越來越緊迫。

4.監管制度相對滯后

由于新農保試點初期的制度設計為以縣級統籌為主，統籌層次定位較低。而縣級社會保障管理平臺具有基礎薄弱分散、管理承載力較低、專業人才缺乏等“軟肋”，這對新農保基金的管理運營帶來的了巨大的挑戰。盡管我國有“收支兩條線”的管理經驗，但由于各地的經濟發展水平參差不齊，從而導致繳費標準、待遇計發和基金運營等千差萬別，呈現多樣化和碎片化的復雜局面，在目前新農保信息收集不全，信息網絡不完善的情況下，這無疑使新農保基金的管理難度加大，監督成本增高，難以適應新農保快速發展的需要。

三、新農保“十二五”時期的發展建議

按照 《新型農村社會養老保險試點指導意見》要求，到2020年新農保要實現農村地區的全覆蓋。要順利實現這個目標，“十二五”是關鍵時期。中共中央關于制定十二五規劃的建議提出，要“堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。”這無疑為新農保的發展進一步指明了方向。筆者認為，“十二五”時期的新農保發展，需要解決以下問題：

（一）加強宣傳教育，提高農民的認識水平

任何一項新政策要使農民由認知到認同再到接納，必須進行深入廣泛的宣傳教育。相對而言，農民的知識文化水平低，接觸和知曉外界事物較慢。特別是新農保這類新事物，農民對有些問題不易“理解”。如對60歲以后個人賬戶部分的計算和領取，如果沒有專門的說明，一般農民較難理解。不少農民搞不清楚新農保到底是怎么一回事，于是觀望或是不愿意參保。因此，必須加大宣傳力度，充分利用廣播、電視、群眾會議、人員宣傳等多種方式，采取宣傳與解說相結合，使農民不僅了解，而且能夠理解。這樣，農民的參保態度才能由“冷”變“熱”，由抵觸到擁護，由觀望到積極。

（二）各級政府合理分擔財政責任，確保基金來源穩定

新農保最大的亮點就是強化了政府責任，增加了政府投入。財政補貼能否落實，不僅關系到新農保基金來源的穩定，也關系到政府的信用。目前，中央財政的補貼標準是非常明確的，也是非常可靠的。但是，地方財政補貼（省、市、縣三級財政的負擔比例）沒有一個十分明確的標準。從實際運行來看，由于目前是縣級統籌，因而，事實上縣級財政承擔的責任較多。這使縣級財政（尤其是欠發達地區縣級財政）壓力較大，容易威脅到新農保基金來源的穩定與安全。因而，中央應依據不同地區的經濟發展水平，分別明確各級地方財政負擔的比例，盡快出臺相關細則。同時，中央還要加大對欠發達地區縣市新農保養老基金的補貼力度，適當減輕市、縣負擔，從而保證新農保基金來源的穩定。

（三）明確基金投資運營規則，提高基金增值能力

新農保基金是農民未來的“養命錢”，是農民未來生活的保障金。因而，其首要任務是保證資金的安全。目前國際上社保基金投資的去向（除存銀行外）主要有四種：債券、股票、不動產和實業投資。由于實業投資的不確定性太多，因而這種投資途徑現實中較少采用。多數國家的投資集中在前三項。其中，投資股票雖然收益高，但風險也高。我國目前的城市職工養老基金主要集中在存入銀行、購買國債兩個方面。雖然也允許投資股市，但仍持非常謹慎的態度。總體看，其增值途徑還是比較有限。對新農保基金，國家可以考慮適當的政策傾斜，允許其投資于大型國有企業發行的債券，或是參與公共事業方面投資，以提高其增值能力。

（四）加強監管，確保基金安全

首先，要制定一套明確有效的基金監管規則。可在參考城市職工養老基金監管做法和借鑒國外社會保障基金監管經驗的基礎上，制訂出有關新農保基金繳入、管理、投資、支出的一系列細則，確保有法可依，有章可循。其次，要培訓和建立一支有理論、懂實務、樂于服務農村事業的專業人才隊伍，以降低制度運行成本，提升制度運行效果。第三，要逐步完善信息公開。將新農保基金繳入、運營、管理、發放等各個環節的相關信息定時公開，方便參保農民查詢，加強社會監督，從內部控制和外部監督雙管齊下，既防止政府相關部門違規擠占、挪用，也防止冒領、詐騙等風險。第四，加大處罰力度。對違法者，無論是政府相關部門人員還是其他人員，一律從嚴處置。

（五）設計靈活的調節機制，確保標準水漲船高

“十二五”時期是新農保快速推廣的關鍵時期，隨著經濟的快速發展，物價等因素充滿了不確定性。為了保證養老金待遇標準不隨物價的變動而受影響，應將養老金支付與物價指數掛鉤，并隨著整個社會平均收入的提高，保證農民的待遇標準水漲船高。

[1]蘇東海，周慶.新農保試點中的問題及對策研究：基于寧夏新農保試點縣的調查分析[J].社會科學，2010（9）.

[2]夏育文.新農保可持續發展的三個節點[J].中國社會保障，2010（10）.

C913.7

A

1673-1999（2011）09-0055-03

高建設（1974-），男，江西宜春人，中共江西省委黨校（江西南昌330003）經濟學教研部講師，研究方向為制度經濟學。

2011-03-06