基層民主政治建設要“上下聯動”
——基于城鄉一體化背景

陳月紅，趙良宇

基層民主政治建設要“上下聯動”
——基于城鄉一體化背景

陳月紅，趙良宇

在城鄉一體化大背景下，基層民主政治建設在“制度下鄉”過程中面臨一系列的現實困境，指出這種自下而上的民主化道路是走不通的。介紹了四川省眉山市的市、縣、鄉三級聯動的黨代會常任制試點模式，認為統籌城鄉民主政治建設必須以體制內民主為著力點，把黨內民主、社會民主(人民民主)有機結合起來。

城鄉一體化；民主政治建設；基層民主；黨內民主

在我國，城鄉一體化是針對城鄉之間的戶籍、勞動用工、社會福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城鄉二元經濟分割格局而提出來的，其原意在打破城鄉二元結構，改革城鄉之間的政治、經濟、社會制度隔離，創建城鄉之間政治、經濟、社會運行的融合機制。

城鄉一體化主要是從統籌經濟和社會發展提出的，而在城鄉一體化的過程中，城鄉經濟和社會的長足發展必將推動城鄉政治關系、政治格局發生變化。與此同時，城鄉政治關系、政治格局在城鄉統籌中也發揮著至關重要的作用，主要表現為有利于或不利于經濟和社會發展。筆者認為，統籌城鄉民主政治建設具有重要的現實意義。

一、城鄉一體化背景下基層民主政治建設的困境

其一，村級選舉 “賄選”現象嚴重。近年來通過村民自治選舉的村黨支部和村委會徒有虛名，村支書和村委會依然是由鄉鎮黨委決定或是由鄉鎮黨委左右著選舉的結果；還有許多村莊的選舉被所謂“富人”、“能人”操縱，存在普遍的賄選現象；即使是通過選舉產生的村干部，由于缺乏配套的制約和監督機制，許多民選村干部很快就變了質，墮落為貪污腐敗分子。

其二，村級選舉問題背后潛藏的體制性難題。表面上看，村級選舉中的問題只是選舉實踐中的問題，但往深層看，則是村民自治中體制性原因造成的，其中兩委關系、鄉村關系和鄉鎮內部關系就是問題的癥結所在?？梢哉f是鄉村民主所遇到的體制性難題。

其三，中國的鄉村區域之間存在明顯的非均質性特征，即橫向的異質性與縱向的發展不平衡性，而且異質性與發展不平衡性互相交織，錯綜復雜。對村民自治運作形成較大影響的宗族文化問題，就明顯地存在地域上的不平衡，南方聚族而居的自然村落較多，而北方鄉村自20世紀以來則雜居趨勢明顯，在宗族文化發達的地區，大多村莊的治理模式主要還是內生的宗族治理模式。

在對村和鄉鎮民主選舉研究過程中，學者們也發現，單純的自下而上民主化道路是走不通的。因為基層的民主實驗如果得不到中央政府和各級地方政府的支持或至少是默許，也難以持續下去。村民自治和“兩票制”選舉農村黨支部書記之所以能夠持續開展，與各級政府的大力支持有著密切的關系。鄉鎮長選舉制度改革所遇到的困境與缺乏上級政府的有力支持直接相關。因此，中國的民主化道路實際是自下而上與自上而下相結合的道路，民主化的進展有賴于中央政府、地方政府和民眾的共同推動。

二、“上下聯動”建設基層民主政治的理論依據

毫無疑問，我國基層社會是執政黨取得執政合法性的根基，國家政權卻是基層社會發展的向導和保證。無論是革命還是變革，都需要國家政權的策劃和支持，否則，是不可能成功的。在人類政治發展史上，許多革命和起義可以是從下層社會開始的，但其主要領導者往往來自高層，而且斗爭目標都是指向高層的。統籌城鄉民主政治建設，作為現階段政治改革的目標，同樣也需要高層的支持。基層的民主政治建設如果沒有高層的持續支持和保障機制，是不可能持續開展的；同樣，如果只是自上而下地推動民主政治建設，這種步伐太緩慢，執政黨無法在基層取得政治合法性，對其長期的政治統治勢必造成嚴重影響。所以，中國基層民主政治建設應該采取自下而上地試點推進，并有高層支持這種“上下聯動”相結合的路徑，中國的基層民主政治建設才可能得到切實的落實和保障。

三、“上下聯動”推進基層民主政治建設的實踐

黨的十七屆四中全會提出，要“以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主”，黨內基層民主建設是黨內民主建設的基礎，也是黨內民主建設的突破口。由于在推進基層民主時存在現實的困境，單純的自下而上的民主化道路是走不通的，按照黨的十六大精神和四川省委組織部《關于開展黨代表大會常任制試點工作的指導意見》要求，眉山作為全省市、縣、鄉黨的代表大會常任制三級聯動試點單位,從2003年3月起,在洪雅縣及其止戈鎮、趙河鄉和青神縣及其西龍鎮、高臺鄉等兩縣四鄉鎮開展了縣、鄉兩級黨的代表大會常任制試點工作。在總結兩縣四鄉鎮試點工作基礎上,研究出臺了《關于試行黨的代表大會常任制的實施意見》,并于2004年12月初召開中國共產黨眉山市第一次代表大會第二次會議,正式啟動了市級黨的代表大會常任制試點工作,形成了“市、縣、鄉”三級黨代會常任制互聯互動，著力構建市、縣、鄉三級聯動互動關系。作為黨代會常任制的一種試點模式,市、縣、鄉三級共同推進,有利于實現三級制度建設整體化,實施不同層面資源信息共享,暢通不同信息反饋渠道,形成全方位監督體系。

黨內民主是黨的生命,對人民民主具有重要的示范和帶動作用。開展黨代會常任制的試點,是對社會主義政治文明建設的一種探索和嘗試。統籌城鄉民主政治建設必須以體制內民主為著力點,把黨內民主、社會民主(人民民主)有機結合起來。

（一）加強主體及制度建設

加強城鄉黨內基層民主建設，必須在黨員隊伍和黨組織兩方面加強城鄉黨內基層民主主體建沒同時，加強城鄉黨內基層民主的制度建設。

黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。必須做好抓基層打基礎工作，夯實黨執政的組織基礎。一是擴大基層黨組織覆蓋面。全面推進各領域黨的基層組織建設，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋。二是推進基層黨組織工作創新。把發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定貫穿于農村基層黨組織活動始終，發揮黨組織在建設社會主義新農村中的領導核心作用。三是增強黨員隊伍生機活力。以提高素質為重點，抓緊抓好黨員隊伍建設這一基礎工程。四是建設高素質基層黨組織帶頭人隊伍。按照守信念、講奉獻、有本領、重品行的要求，加強基層黨組織書記隊伍建設。五是構建城鄉統籌的基層黨建新格局。統籌城鄉基層黨建工作，促進以城帶鄉、資源共享、優勢互補、協調發展。建立全國黨員信息庫，加強黨員動態管理，健全城鄉一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務工作制度。

加強城鄉黨內基層民主制度建設。一要完善城鄉基層黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式，并大力推進城鄉基層黨內的差額選舉。二要完善城鄉基層黨組織工作量化考核機制，強化考核，并把考核情況與評選先進、干部選拔任用、物質獎勵掛鉤。三要建立城鄉基層黨組織監督約束制度，在黨務公開的基礎上，全面推行“三務”公開、“三會”開放及民主評議制度。四要建立、健全城鄉基層黨組織互助機制，使農村與城市相互學習各自民主建設的先進經驗，相互促進，共同發展。

（二）尊重人民主體地位，發展人民民主

人民民主也稱社會民主,它同黨內民主一樣,也是推動我國民主政治發展的動力。發展城鄉人民民主,一是尊重城鄉人民主體地位,發展城鄉基層民主,保障城鄉人民享有更多更切實的民主權利；二是強化城鄉人民的民主意識,促使他們逐步確立民主法治、自由平等、公平正義的理念；三是在城鄉各層次、各領域擴大人民的有序政治參與,培養他們民主參與的積極性，鍛煉他們管理城鄉公共事務公益事業的能力；四是推動城鄉人民由中國傳統社會中以家族為單位而非以個人為單位的人的結合體的“族民”向“市民”的轉變,強化城鄉基層民主的民眾基礎；五是逐步消除阻礙城鄉統籌的制度性障礙,改革戶籍制度,以使那些長期居住在城市,但由于受現行戶籍制度限制而無法獲得城市戶口的具有農民身份的“市民”能夠真正參與到城市地方事務管理中來；六是調整城鄉人大代表比例,逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表；七是完善政務、廠務、村務公開等民主管理制度,保證城鄉人民群眾在基層組織中依法直接行使民主權利。

[1]任中平，尹學朋.市、縣、鄉三級聯動促進黨內民主制度創新：以四川眉山市黨代會常任制試點工作為例[J].天府新論，2006（6）.

D638

A

1673-1999（2011）09-0027-02

陳月紅（1984-），女，西華師范大學（四川南充637009）政治與行政學院2008級碩士研究生，研究方向為政黨政治與中國政治；趙良宇（1971-），男，江蘇睢寧人，博士，淮北師范大學（安徽淮北235000）政法學院副教授，研究方向為中國近現代史。

2011-03-07