我國農村宅基地使用權法律問題探析

韓 寧

我國農村宅基地使用權法律問題探析

韓 寧

宅基地使用權是農民在其擁有的集體土地上以建設自用住房為目的一種用益物權，具有明顯的身份性和無償性。認為應允許宅基地使用權人開展一定的經營性活動，應允許宅基地使用權自由流轉。介紹了目前宅基地使用權流轉的“保權模式”、“轉權模式”和“自發模式”，指出應完善相應的制度。

農村；宅基地使用權；流轉模式；社會保障

在城鄉統籌發展、建設社會主義新農村的背景下，農村集體建設用地使用權至關重要。作為農村集體建設用地使用權的一種重要權利類型——農村宅基地使用權是研究農村土地問題不可回避的一項重要課題。

一、宅基地使用權的法律屬性界定

宅基地使用權是農民在其擁有的集體土地上以建設自用住房為目的一種用益物權。我國《物權法》對于該權利的物權屬性做了明確的界定。從比較法的角度來講，國外沒有和我國宅基地使用權相對應的物權制度，宅基地使用權制度產生可以看作是我國集體建設用地使用權的一大特色。當然，國外大陸法律國家的地上權制度與我國的宅基地使用權制度有類似之處，二者同為使用他人的土地建設建筑物或構筑物，但我國的宅基地使用權具有明顯的特殊性。

首先，宅基地使用權依靠行政手段取得。我國《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。其次，宅基地使用權的取得具有明顯的身份性。申請人必須是本村村民或與本村有特殊的聯系。如河南省實施的《土地管理法》辦法（2009年修正）明確規定，申請宅基地必須為本村村民，例外為“回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復退軍人和回鄉定居的華僑和港、澳、臺同胞”。再次，宅基地使用權的取得具有無償性。農村村民基于特定的身份取得宅基地使用權，不須支付相應的對價。雖然一些地方試點了宅基地使用權的有償使用，但價格也是很低的。最后，宅基地使用權的無期限性。不像建設用地使用權有一個明確的期限。

二、宅基地使用權的權利內容剖析

我國的宅基地使用權人可以對宅基地使用權進行占有、使用，但在處分、收益方面有一些問題值得探討。

（一）宅基地使用權的處分問題

國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發［1999］39號）和國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號)均明確規定農民的住宅不得向城市居民出售，還明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地。國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（［2007］71號）再次重申：“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”可見，我國現階段的宅基地使用權是不能自由轉讓給非本集體經濟組織成員的，只允許在集體組織成員之間進行轉讓。

值得注意的是，依據最高人民法院、國土資源部、原建設部《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第24條的規定：“人民法院執行集體土地使用權時，經與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續，繳納土地使用權出讓金及有關稅費。”據此規定，在人民法院的執行階段，可以處分宅基地使用權，但要以征收土地為前提，并繳納一定數額的土地出讓金和稅費。

（二）宅基地使用權的收益問題

1.能否利用宅基地進行經營性活動問題

在一些旅游景區，村民利用“農家樂”經營餐飲活動已是普遍現象。此外，一些農民在自己的宅基地上建造房屋開設小賣鋪、開辦小型作坊等，進行經營性活動。對此，有學者指出：“對于在宅基地范圍內另建房屋或在居住房屋上另建幾層作為‘農家樂’的情況，我們只對其征收營業稅，因為國家基于生存保障無償提供給農民宅基地使用權后，這種宅基地生存保障的使命即告結束，至于農民無償取得宅基地使用權后如何使用，有自主決定的權利。而且這種利用只要是無污染、不擾民的活動，都應該是允許的。”[1]筆者認為，這屬于擅自改變土地用途，由自用改變為經營用地。從宅基地使用權的目的看，似顯違法。但是，考慮到農民、農村的實際情況，國家應進行針對性的規定，進行積極的引導而不是消極的取締。正像上述學者指出的那樣，只要影響鄰里關系，應允許存在。對于經營性活動的法律規制，如辦理營業執照、繳納稅費，則遵循有關規則即可。

2.宅基地使用權的出租問題

宅基地使用權是不能直接出租的，但可以通過出租房屋達到其占有范圍內的土地使用權出租的目的。從私法的角度講，對于民事活動，法不禁止即可為。因此，農民出租房屋并不違反“一戶一宅”的法律規定。從實踐的角度講，能夠出租房屋的農民往往離城市較近，甚至本身就是“城中村”的村民，禁止其出租房屋，也不利于保護村民的利益。但值得注意的是，農村村民出租住房必須不改變土地本身的用途和房屋產權，出租房屋應以居住用途為主，出租期限應在《合同法》允許的范圍之內。筆者認為，如果采取租期長達幾十年，租金一次性付清，承租人長期擁有此房的方式進行出租，實為變相買賣，應認定合同無效，并可追究相關責任方的法律責任。

三、宅基地使用權的流轉模式考察

（一）保權模式

即宅基地使用權人所占用的土地仍為集體所有，所有權主體沒有發生變化的流轉模式。此種模式下，允許非本集體經濟組織的成員在符合政策規定的前提下取得宅基地使用權，并可以進行開發建設。實踐中，該模式是以“聯建”方式由農民和開發單位進行合作。例如根據成都市人民政府《關于堅持統籌城鄉發展加快災后農村住房重建的意見》，引進北京某公司參與青城山鎮味江村12組的災后房地產恢復重建。在保證現有集體建設用工總量不變和全組16戶村民同意的前提下，該公司整體開發23.9畝宅基地，除為每位村民提供40平方米住房和相應的公共服務配套設施外，節余出的20畝宅基地用于開發旅游項目，項目合作期限70年[2]。這樣村民的住房建設和農民的配套建設有了保障，開發商則獲得了一定期限的土地使用權，可以進行商業化運作。從法律的角度分析，此種模式突破了法律規定的宅基地主體的限制，是一個全方位的創新。但該模式的推出，功利性較強，政策性也較強，能否在全國具有示范意義，尚難下定論。

（二）轉權模式

即將宅基地使用權征收為國有土地建設用地使用權，從而使所有權主體發生變更的流轉模式。當然，《土地管理法》的集體土地征收制度是該“模式”的制度支撐，該模式對傳統的“征收”作了變通。依照一般的征收制度，其強調“公共利益”和“對征收人進行補償”，體現的是國家的強行性和農民集體的服從性。此種模式下的“征收”強調的是農民自愿，當然，政府要運用一定的政策刺激。如成都和重慶部分地區采取的“住房換宅基地”的做法，對于符合條件的農民可以申請退還宅基地，由政府在城市提供相應的住房并承擔退房居民的社會保障問題。此種模式在政府的主導下展開，可以節約利用土地，促進城鄉一體化的進程。但是，政府在整個過程中仍然扮演著“征地”的角色，“通過一系列的政府運作，有的直接成為國有土地（規劃區內的一些宅基地），有的被轉換進入國有土地儲備，有的繼續保持集體性質，經整理后形成規模。納入國有土地可出讓的部分，在短期內就將產生巨大的收益。原本最多25 000元/畝的集體土地，在轉入國有后，經過一系列的置換，出讓拍賣時，每畝至少能拍到100萬元以上[3]。在此種模式下，仍然是建立在宅基地使用權不能自由流轉的基礎之上的。政府在這個過程中獲得了巨大的收益，而農民的利益仍然沒有得到應有的保護。

（三）自發模式

在此種模式下，農民一般不直接出讓宅基地使用權，而是出賣自己所擁有的房屋。根據“地隨房走“的原則，該房屋所占范圍的土地使用權也要相應轉讓。如果在集體經濟組織內部轉讓并且受讓人符合受讓的條件，法律是予以承認和保護的。如果在集體經濟組織外部轉讓，則難以得到法律的保護。如北京通州區的宋莊鎮，一些畫家從農民手中購買了農宅并予以改建，形成了遠近聞名的“畫家村”。 法院在馬海濤訴李玉蘭的判決中明確指出：宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯系，非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。

四、宅基地使用權的制度改革展望

（一）宅基地使用權制度改革的緊迫性

1.宅基地使用權浪費現象明顯，衍生出諸多問題

由于國家經濟政策的放開，大批農民涌入城市務工，一些農民甚至在城市置買了房產。此外，由于村莊規劃嚴重滯后等原因，農村居民點用地往往不能合理、有效地利用，新建住宅大部分都集中在村莊外圍。這些因素導致農民大批宅基地使用權閑置，出現了有村無人、“空心村”的局面，造成了土地資源的極大浪費，進而嚴重影響到了村內的環境，延緩了新農村改造的進程。

2.農民的權利得不到充分的保障

宅基地使用權作為一種用益物權，本身具有財產權屬性。農民在該土地使用權上建設房屋，則自然取得了該房屋的所有權。由于我國限制宅基地使用權的流轉，導致農民轉讓房屋所有權在法律層面上特別困難。農民作為小生產者，最基本的權利應該是其個體私有的對于房屋的財產所有權和對土地的使用權。法律限制農民對其財產的處分，從農民作為權利主體的角度來看，不僅與《憲法》規定的保障人權的宗旨有沖突，而且大大弱化了農民的融資能力，牢牢地將農民束縛在農村，使農民的權益得不到充分的保障。

（二）允許宅基地使用權流轉

1.宅基地使用權流轉的障礙及其克服

筆者認為，制約宅基地使用權的制度性障礙主要有兩個方面：一方面是宅基地使用權的社會保障屬性；另一方面是宅基地使用權的無償性和無期限特性。

第一，目前農村的宅基地使用權很大程度上承擔著農村社會保障的功能。很多反對宅基地使用權流轉的學者認為：“住房和宅基地是農民安身立命的基本場所，一旦允許自由流轉，農民會在急需用錢或舉家外出打工時賣掉房子，而農民一旦無法繼續在城市立足，就會失去最后的立足地而成為無家可歸者，從而增加社會不穩定因素。”[4]筆者認為，我們不能僅從制度設立的目的出發否定宅基地使用權的流轉，而應該把這個決定權交給農民自己。我們也完全有理由相信農民可以根據自己的智慧和具體情況來決定是否流轉自己的宅基地使用權。

第二，由于宅基地的取得是無償的和無期限的，農民基于特定的身份而取得對土地的使用權。很多反對宅基地使用權的流轉學者認為，如果允許宅基地使用權的流轉，對于其他未流轉的農民來講是否公平（因為該土地的所有權歸該集體經濟組織成員所有）？流轉后該土地使用權的期限如何界定？這些問題如果得不到明確的回答而放開宅基地使用權流轉市場，必然帶來更大的問題。筆者認為，制度的因素仍然要從制度上來解決。對于無償取得問題，在宅基地使用權的流轉上，可以由轉讓方（村民）向該集體經濟組織繳納一定的土地轉讓費，以用于本村范圍內的公益事業建設，這樣就不會對其他未流轉的村民造成不公的結果。此時，還可以賦予集體經濟組織成員在同等條件下有優先購買權。關于流轉的期限問題較為復雜。在國家層面的法律沒有統一規定的前提下，筆者認為，根據具體用途比照國有建設用地的期限進行界定（70年、50年、40年）更為合理，使用期限屆滿后，該宅基地使用權消失，集體建設用地所有權人的所有權在該塊土地上恢復。這樣的處理結果，對于集體經濟組織、轉讓方和受讓方，無疑是一個三贏的結果。

2.宅基地使用權流轉的配套措施

第一，宅基地使用權流轉的戶籍問題。我國于1958年頒布的《戶口登記條例》確立了一整套戶籍管理制度，并由此產生了與戶籍相關的“居住”和“暫住”等概念。然而，這一計劃經濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉二元分割”特征，極大地阻礙了農村宅基地使用權的流轉。只有打破“城鄉二元分割”的戶籍模式，才能為宅基地使用權的流轉提供前提。對于戶籍問題，一些地方紛紛進行了有益的嘗試。如河南省在2011年1月發布的 《關于促進農民進城落戶的指導意見》規定：在全省范圍內逐步取消農業、非農業二元制戶籍管理制度，實行城鄉統一的戶口登記管理制度。探索建立居住證制度，依托居住證統籌流動人口在現住地的登記管理、社會保障和公共服務。

第二，宅基地使用權流轉的規劃問題。在宅基地使用權的流轉過程中，要依照土地利用規劃、城鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃進行。我國《城鄉規劃法》已經終結了城鄉二元的規劃歷史，為城鄉統一奠定了規劃方面的制度平臺。筆者認為，對宅基地使用權的流轉要以該法為契機，加強土地規劃的執行力度。在農村，要賦予村民委員會等群眾自治性組織一定的職權和相應的責任。要嚴格進行土地用途管制，限制農用地轉為建設用地，必須按照合同或有關文件規定的具體用途來界定。對于沒有依據土地用途利用土地的，要根據法律規定嚴格追究責任，確保土地用途的貫徹落實。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006.335.

[2]高民慶，等.對成都市重災區災后住房重建的調查[J].四川改革，2008（10）.

[3]何忠洲.成都試點土地換身份：雙放棄加快城鄉統籌進程[EB/OL].http://news.sohu.com/20070907/n252016532_1shtml,.2010-3-10.

[4]方文，胡浙平.農村宅基地使用權流轉困境與流轉績效評析[J].農村經濟，2010（9）.

D912.3

A

1673-1999（2011）09-0050-03

韓寧（1980-），男，河南遂平人，碩士，河南農業大學（河南鄭州450002）法律系講師，研究方向為民商法（農村土地問題）。

2011-03-01

2010年度河南省政府決策研究招標課題 “城鄉統籌條件下農村集體建設用地使用權法律問題研究”（B256）階段性成果之一。