論自然災害事件中行政緊急權的運用

周 珍

論自然災害事件中行政緊急權的運用

周 珍

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，應對災害危機，強化災害應急管理是關鍵環節。在災害危機中的行政緊急權是政府應對災害引發的緊急狀態時所必須的權力，是國家緊急權力的重要部分。研究了行政緊急權的行使對于應對災害危機的必要性與可行性，分析了我國自然災害事件中行政緊急權運用的現狀，提出了完善意見。

自然災害；行政緊急權；運用

行政緊急權是以緊急狀態的發生為前提的一種有別于常態權力的非常規權力形態，它是指緊急狀態發生后，享有權限的行政機關依據一定程序采取的一種不為憲政的分權原則和人權保障原則過度束縛的一種國家權力，其目的是通過權力的集中和人權的克減來達到盡快的消滅危機、恢復正常的社會秩序的一種緊急權力。

一、自然災害事件中行政緊急權運用的必要性和可行性

（一）必要性

1.政府危機管理職能建設的需要

經濟的不斷發展伴隨著利益主體的多元化，將社會帶入到危機多發的時期，危機頻發成為21世紀一個重要特征。所謂危機是指一種非常態事件，包含險境、災難和時機、轉機，是相對于人類社會生活中正常的社會關系而言，危機管理就是針對可能發生或正在發生的,對國家決策集團優先目標構成威脅的形勢進行處理與應對的對策［1]。自然災害就是引發危機的一個重要原因，現階段政府作為公共事務的管理者、公共秩序的維護者，對各種突發性安全事件應急管理是政府的一項重要職能，同時也是政府的重要責任，因此，對于自然災害突發安全事件進行政府危機管理職能建設是時代對政府管理的必然要求。

2.人民權益保障的需要

行政緊急權以發生危及國家的生存并使之成為社會生活和政治生活的首要價值為運用前提，自然災害的突發就對社會生活和一定范圍內的秩序產生威脅，自然災害緊急狀態下緊急權力的行使就成為必然，行政緊急權在一定程度上擺脫了憲法的約束，表現出一定的超憲性，憲法權利條款會失去部分或全部效力，公民的一部分基本權利將得以克減。正如江必新教授所言：“歷史經驗也表明，緊急狀態來臨之際，往往是法治原則受到挑戰之時，也是公民基本權利受到嚴重威脅的時候。”［2］但是，在自然災害緊急狀態中，對公民的基本權利進行限制只是臨時性的，它與保障公民基本權利從根本上來說并不矛盾，其實質是為了保障公民更多的權益，限制是手段，保障才是目的，緊急狀態下對部分公民基本權利加以限制是為了盡快消除危機，恢復正常的社會秩序，而正常的社會秩序是保障公民基本權利正常行使的前提，所以說緊急狀態時限制公民權利的出發點與歸屬點是更好地保障公民的基本權利。雖然在緊急狀態下對公民的權利進行必要的限制會給一小部分人帶來不利的影響，但是，卻能保障更大一部分人的生命和財產，避免整個社會受到更多不必要的損失

（二）可行性

災害危機中，行政緊急權的運用是化解安全危機的重要方式，并具備豐富的實踐基礎，這更充分地支持了自然災害事件中行政緊急權的實施。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴重，在與自然災害的長期斗爭中，我國積累了許多應急管理的經驗。以汶川地震為例，地震災區各級（包括基層）黨委、政府，受災部門、單位在第一時間向上級應急指揮部報告有關情況，組織干部群眾自救、互救，國家、部門和省級指揮部迅速調動地震搶險救援專業隊伍、公安消防特勤部隊、公安特警等有關警種、軍隊、武警、民兵預備役部隊、醫療救援隊伍、后勤保障隊伍，以及根據應急預案中的大型工程機械（吊車、挖掘機、推土機）等資源數據庫及時調集大型工程機械火速趕往災區［3］。

二、自然災害事件中行政緊急權運用的現狀及完善意見

（一）我國自然災害事件中行政緊急權運用現狀

1.正常狀態機制向應急狀態機制轉換不到位

行政緊急權的行使要以緊急狀態的宣告為前提，脫離緊急狀態的行政緊急權的合理性以及合法性都將遭到懷疑，進而影響政府權威，動搖國家治理基礎。自然災害一旦發生，社會及國家的抗災自救能力就會經受嚴峻的考驗，應對災害緊急狀態的救助體制是涉及從中央到地方、從部門到基層、從領導到群眾，具有區域代表性的、真實高效的重大事件和復雜情報傳遞與預警機制和決策擬定的，縱向領導和橫向聯系相結合的組織體系，及時啟動緊急狀態應急救援體制，對于災害危機的解除至關重要。然而，我國法律體制中主要側重于事中處理階段的規定，很少規范前兆階段權力的運行，這種規范模式以被動適應性為特征，缺乏事件處理的靈活性和徹底性，僅以臨時處理為目標。

2.行政緊急權行使中缺乏正確的權力觀

行政權是人們為了維護自身利益而讓渡部分自身權力集合而成的，以國家為載體，國家本身沒有任何權利，它只是民眾實現利益的代表團體，行政權的行使必須以保持秩序穩定保障人民利益為目的，并且依主權在民的原則，行政權的真正權源來自于民眾，人民保有其所有權，他們轉讓的僅為行政權的使用權。行政權的行使如果背離民眾的福利，人民有權收回，認識行政權的性質是正確權力觀不可或缺的內容，同樣也是行使行政緊急權力的必要前提。2008年四川省汶川地震發生當天，重災區北川縣漩坪鄉按商家意愿，緊急征用商家物資用于救災，并給予一定補償，在商家討要補償時，鄉政府稱當初征用物資的登記冊丟失了，無法核實商家被征物資的價值，只能象征性補償，其中，自稱被征用了10萬物資的超市老板只獲得7 000元補償。災害事件中行政緊急權的行使并不僅限于某一固定時刻，而是一個完整的程序，上述權力的行使就表明我國的相應機構在處理災害事件行使行政緊急權力時，未樹立正確的權力觀，沒有真正從民眾利益出發。

（二）完善自然災害事件中行政緊急權運用的建議

1.建立和完善自然災害事件預警系統

完善我國災害危機的預警系統建設，要從我國實際出發分析現階段預警實情，針對我國專業應急機構的缺失，可以常設一個中央級實體型專門部委從事防災減災的綜合管理工作（可以稱之為“國家防災部”或“災害對策委員會”），在此基礎上，建立國家危機管理指揮系統，綜合協調各部門防災減災能力［4］，明確各部門的職能和任務，組織有危機處理經驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結工作，從國家安全的高度上制定長期的反危機戰略和應急計劃，并協調各地區、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們協同運轉能力。在地方各級政府層面上，地方政府應在上級政府的指導下，設立相應的對口管理部門，并根據本地區不同的實際情況，因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式，加強各部門間協調運作和快速反應的能力［5］。另一方面，要加快公共預警網絡技術的研發力度，加大在公共預警新技術領域的投入，充分發揮網絡預警技術的應有作用。

2.建立統一協調、高效、綜合性的應急機構，強化人員素質

我國的災害危機應急機構的設置偏重于臨時性，災害危機發生后國家最高決策機關就根據相關的法律法規，緊急宣布成立一個臨時指揮部，如1998年的長江抗洪，國務院即成立國家防洪搶險指揮部。該類指揮部在中央層面一般由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，落實到地方則由省、自治區和直轄市政府的主要領導擔任總指揮，指揮部依據國家法律、法規或相應授權，統一指揮、監督處理應急突發事件，事件處理完后就撤銷解散。這種臨時性指揮機構不符合應急管理的規范化和科學化，首先是責任制無法很好落實。應急指揮機構在采取應急措施時有可能實施限制人身自由或其他控制性措施，因而極有可能成為行政訴訟的被告或被申請行政復議人，由于指揮機構存在的臨時性，危機處理完畢后指揮部被撤銷，相應人員回歸原單位，如果此種情況下相對人提出行政訴訟或行政復議，那么誰是適格的被告或被聲請人呢？根據行政法原理，此時由撤銷的有權機關成為被告，而撤銷機關往往是國務院或省級人民政府，這對于保障相對人的權益是極為不利的。其次，這種臨時機構的啟用往往伴隨著人治主義和實用主義，缺乏規則意識。臨時指揮機構危機處理人員并不是突發災害危機的專業處理人員，他們缺乏對應急運作規則的了解，而且災害危機的突發性又給他們制定應急處理計劃帶來挑戰，迫于危機的壓力往往以定指標、特事特辦或全民動員的形式作為主要應急手段，這種處理方式短期內可以收到立竿見影的效果，但是，這種方式對法治的沖擊是巨大的，容易滋長“無法”的社會秩序。日本的災害危機治理中，建立了全國性防災組織體制，根據《災害對策基本法》，在內閣府設立由首相任主席的“中央防災會議”，作為國家防災決策方面的最高權力機構。另外，政府還設置防災大臣，負責審議防災重大事項，組織制定與防災有關的基本政策和大規模災害應急對策，綜合協調政府各相關部門的抗災救險工作［6］。可見，建立統一協調、高效、綜合性的應急機構非常重要。

[1]劉艷，劉新.試析韓國危機管理機制及其對中國的啟示[J].中國人民公安大學學報，2005（2）.

[2]江必新.緊急狀態與行政法治[J].法學研究，2004（2）.

[3]楊力.中國防震減災制度的運作與完善：對汶川地震所反映的制度運作經驗的思考[J].學習與探索，2008（4）.

[4]朱鳳嵐.日本的突發災害危機管理及其啟示[J].華夏時報，2008-05-17.

[5]楊東.日本的災害對策體制及其對我國的啟示[J].中州學刊，2008（5）.

[6]風間規男.災害對策基本法的制定：防災政策網絡的形成[J].近畿大學法學，2002，50（1）.

C916.1

A

1673-1999（2011）09-0060-02

周珍（1986-），女，江西上饒人，湖南大學（湖南長沙410082）法學院2009級碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。

2011-03-05