教育改革中政策執行的受阻分析
——以重慶市留守兒童“4+1”模式推廣活動為例

高 雷

教育改革中政策執行的受阻分析
——以重慶市留守兒童“4+1”模式推廣活動為例

高 雷

以重慶市留守兒童“4+1”模式推廣活動為例，分析了教育政策執行的受阻現象及其原因。

教育改革；教育政策；執行；受阻

當全國各地都在轟轟烈烈地解讀《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》時，重慶市已經悄無聲息地開展著一場具有自身特色的留守兒童“4+1”模式推廣活動。活動沒開展多久，各項成果紛紛展現，人們似乎已經感受到了該政策給千家萬戶的留守兒童帶去的巨大利益。然而，倘若政策能真正得以有效的施行，那么，的確可以這樣認為。

俗話說：“上有政策，下有對策。”這是對當前教育政策實行的切實概括，也是政策在實施過程中逐漸變異的常事，實施后的結果和預想有很大的差異。何以出現這樣的情況呢？許多人會認為是政策的解讀不到位，宣傳不得法；決策部門的決策失誤；學校領導班子的不重視，實則不然。

實事求是，一切從實際出發，是我們處理各種問題的方法論，這在政策的制定與實施過程中能起到很大的作用。學校執行得不到位，效果不明顯，很大程度上說明了政策與當地當時的情況不符，與學校、教師、學生的期望值有一段距離。

一、教育政策的制定與執行

（一）教育政策問題的確定

教育政策問題的確定是整個教育政策制定過程的起點。成為教育政策問題取決于特定的問題是否能夠引起公眾和政府部門的關注，即由教育問題化為公共教育問題，再轉化為教育政策問題，并進一步合法地進入教育政策的議程，最終成為教育政策。

（二）教育政策議程的設立

并非每個被界定為教育政策問題的問題都由政府來解決。為了有機會最終成為政策，問題必須要細化為政策議程，即制定政策解決問題的議論、商討、規劃的議事程序。

（三）教育政策的決定

當教育政策議程確定之后，就要進行政策決定，即決策階段。

（四）教育政策的表達與合法化

在政策被正式采納之前，它必須以書面的形式表達出來，最后以官方文件的形式公布于眾，在成為正式的官方文件之前往往要經過反復的修改。

二、教育政策執行的受阻

人們心目中的教育政策應該是滿足學生發展的需要，教育決策者應該是不遺余力地發現與發明更優的管理策略與教育方案；而教師總是不計個體的利益追求，盡職地執行學校管理決策和開展教學活動?？墒?，在實際的操作過程中并不是如此，政策的制定與執行都會大打折扣。其表現主要有：

（一）教育政策執行表面化

政策在地方執行過程中只是被渲染而未被轉化為具體的操作性措施，是教育政策產生的作用大大低于政策目標的要求，只是象征性的合作。在重慶市實施的留守兒童“4+1”模式推廣活動中，從志愿者那里了解到：各區縣教委很重視該項活動，學校也是大力宣傳，但具體實施的活動不多，與市教委預期的效果有一段距離。志愿者每天辛勤地處理各種數據，教師們依舊上課的上課、補課的補課，志愿者和教師們也是象征性的合作，政策只有在上級領導檢查的過程才登上臺面，才起到作用。

（二）教育政策執行擴大化

地方政府在執行上級政策過程中，為了達到個人利益或局部利益，附加了一些原教育政策目標沒有規定而且不恰當的內容，致使政策的調控對象、范圍、力度、目標超越政策原定的要求，影響了既定政策目標的有效實現。此次關于留守兒童推廣模式的調查中，發現有一些學校添加了自己的東西，出現了“3+2”、“5+1”等一些新鮮的名詞，重點突出自己的那個“一”，上面的政策附帶執行一些。這不僅使還沒有完全被理解的一個模式不能繼續執行，也使學校自己的特色沒有得到凸顯，最后弄得四不像。

（三）教育政策執行全異化

政策執行全異化是指當利益的調整不利于地方政府或引起政策對象不滿或抵制時，地方政府缺乏有效執行教育政策的積極性，把執行中出現的問題推給教育部，指責政策的不完備性和不合理性。從此次調查中了解到，一些老師由于工作量增大，自己自由支配的時間少了，對上面政策有所抵觸，分配到自己班上的任務不按時按量完成，統計給上面的數據基本上是自己一手操辦。

三、教育政策執行受阻的原因

詹姆森說：“政策的讀者感到越來越無助。通過建立日益封閉和可怕的理論體系，理論家的所得和所失一樣多，因為他們作品的批判功能已經喪失，而否定和反抗的動力在理論模型面前日益被變得空洞和微不足道?！睂W校與教師作為政策的讀者，已經不能完全適應并跟上時代的步伐，促使一些政策不能很好的實施。教育部門制定的政策在地方不能得以全面而有效的實施，它不是制定政策理論的不正確或者其他什么原因，主要是由于以下原因造成的：

（一）政策制定前調研數據的失真性

教育決策部門的工作人員在制定新的政策過程中，會通過多方的調查來了解當地的一些基本情況，一部分調查是通過給各地發放問卷，回收、統計調查結果，得到一些數據；一部分是自己親自調研，深入學校，通過訪談、問卷等進行。可是，不管通過什么方式，統計的數據在一定程度上是失真的，上面派下來的問卷調查任務，許多學校害怕反應學校的真實情況，就會提前做好幾份問卷作為模板，讓其他人按照模板答卷，這樣的數據會混淆決策者的視聽，導致決策的不合理性。

從部分志愿者那里了解到，此次留守兒童推廣模式中，發放的調查問卷由于題量比較大，老師們不愿耽擱學生的學習時間，提前就做好問卷，讓學生們按照“標準答案”進行答題，這樣得出的數據肯定是無效的。

（二）政策有悖于學校的核心工作

一些教育政策的制定有悖于學校的核心工作，學校有自己的教學發展計劃，有主動權，上面的政策只要有損學校的核心工作，他們可以選擇不執行。教師與家長都明白國家提出的素質教育有益于學生各方面素質的提高，但是在短時間內不能見到成效，能衡量學生是否優秀，成績好就是最好的短期效應證明，所以，很多學校的素質課擱置不上，讓學生一心搞學習，甚至一些小學六年級的學生晚上必須補兩個小時的課后才能回家。

學校領導在宣傳各項政策的時候，切實強調了其重要性，但讓老師們不要擔心，教師只需要做好自己的教書育人工作，其他的學校會想辦法應付。這種情況出現在上級領導來檢查時，學校領導忙成了一鍋粥，搜集資料，匯報最近工作。其實，在這樣的學校，領導確實很累，不僅要替學校的發展著想，而且還要替教師們著想。

（三）教師的個人利益沒有得到關注

即使學校承諾給予一定的補貼，但要等政策見效后才生效，教師沒有時間與精力去等、去耗費自己的青春，他們愿意墨守成規，因循守舊，過自己的清苦日子。

學校不管發生了多么大的事情都與一些教師無關，因為他們不會從該項政策中真正受益，因此也就不會拼命或者配合學校工作。在留守兒童模式中，教師們認為該項工程對于學生的各個方面都有好處，可是卻大大增加了教師的工作量，而且還沒有報酬，所以教師積極性不高，一些學校領導盡管進行了大力宣傳，但沒有報酬的工作愿意做的人還是很少。這就間接導致學校領導與教師們之間的隔閡，學校內部不團結，忙的那部分人只是領導。教師不配合是一件多么難辦的工作，本來全校教師一起努力只需要一天的工作量，卻要花費領導班子幾天的時間，這大大降低了工作效率。

教育政策在執行中出現的表面化以及異化執行的現象，需要教育各部門共同努力，在政策制定前做好調研，獲取真實數據；關注學校心聲、教師以及學生心聲，切實讓更多的人受益。

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G622.0

A

1673-1999（2011）09-0145-02

高雷（1987-），女，土家族，湖北人，西南大學（重慶 400715）教育科學研究所碩士研究生，從事當代教育改革與發展研究。

2011-03-03