礦山土地復墾存在的問題與對策

胡志剛，李玲，趙麗娟

(1.承德市清潔生產審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務局，河北承德067300)

礦山土地復墾存在的問題與對策

胡志剛1，李玲1，趙麗娟2

(1.承德市清潔生產審核中心，河北承德067000;2.興隆縣礦務局，河北承德067300)

礦山開采導致了嚴重的生態環境問題，礦山土地復墾在礦山生態環境治理方面起著重要的作用。通過對礦山土地復墾的法律法規、土地復墾資金和土地復墾技術等問題的分析，提出了礦山土地復墾的有關對策。

礦山;土地復墾;問題;對策

礦產資源是國民經濟建設和社會發展的重要物質基礎，我國90%以上的一次能源、80%以上的工業原材料、70%以上的農業生產資料都來自于礦產資源［1］。但隨著礦產資源的大規模開發利用，因礦山開采而造成的生態環境破壞問題也日趨嚴重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。礦山土地復墾不僅是解決礦山生態環境問題的有效措施，還是促進國民經濟、推動社會發展的必然需要。

1 我國礦山土地復墾現狀

自1988年《土地復墾規定》實施以來，原國家土地局在重點工礦區建立了一批全國土地復墾示范區，堅持“因地制宜、綜合治理”的原則，積極探索、創新土地復墾機制，創造了多種復墾土地利用模式，國土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復墾廢棄地的意識也逐步提高。礦山土地復墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多、待復墾土地資源面積大、土地破壞面積逐年增加，復墾工作依然面臨嚴峻的形勢。目前，美國、澳大利亞、加拿大等國通過立法建立了較為完善的礦山土地復墾制度，復墾率達到了50%以上，而我國礦山土地復墾率僅為12%左右［2］，遠遠落后于其他國家，復墾任務艱巨。

2 礦山土地復墾存在的問題分析

2.1 礦山土地復墾法律法規不健全，監督制度亟待完善

《土地管理法》、《礦產資源法》、《環境保護法》等法律中雖然都有土地復墾的相關規定，但大多比較籠統，操作性不強［3］。《土地復墾規定》是與計劃經濟體制相適應的，其制度背景是國家、集體和企業利益高度一致，企業使用的土地由國家無償劃撥，生產成本列入計劃，由國家投資，利稅上繳國家。土地復墾制度建立在國家投資、企業和個人能夠自覺履行復墾義務的前提下，因此《土地復墾規定》缺乏強制性的監督條款。隨著市場經濟體制的逐步建立和分稅制的實施，國家利益和地方利益、企業利益逐漸分化，國企相繼改制，成為獨立核算、自負盈虧的利益主體;改革開放的不斷深入，又進一步加劇了投資主體多元化的趨勢，土地復墾已真正成為企業自身應承擔的責任和義務。而《土地復墾規定》中沒有建立有利于調整土地復墾責權利關系的機制，對企業履行復墾義務等方面缺乏必要的制約和監督手段，處罰不嚴厲，致使企業違法成本低，管理部門監控成本高、執法難度大，土地復墾費用得不到落實，廢棄土地難以及時復墾利用。

2.2 土地復墾資金沒有可靠保障

1998年《土地管理法》第四十二條規定:“沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費”。事實證明，事后繳納土地復墾費，追繳難度大［4］。礦山開采造成破壞的土地，一般是在階段性工作結束后或全部任務完成后才能實施復墾，因此礦山土地復墾的任務主要落在生產建設中后期，在中后期破壞土地面積和程度不斷加大，但企業效益與前期相比卻逐漸下降，甚至出現經營虧損，已無力復墾土地。一些中小型礦山企業，建設周期較短，三、五年開采完畢后，企業關閉，難以追繳土地復墾費，有些企業甚至找各種借口逃避履行復墾義務。由于缺乏必要的約束機制，復墾資金無法落實，致使土地復墾欠賬越來越多，形成了“企業破壞，政府和社會買單”的局面，但單從國家財政撥出資金進行土地復墾，國家承擔不起。

2.3 土地復墾技術研究滯后

目前，復墾技術的研究大多停留在基本途徑的研究方面。已完成的土地復墾工程多是某單一用途的復墾，尚未按照區域、礦區開發規劃、土地破壞情況、當地自然環境和復墾條件，以生態經濟學原理為指導，開展多業、綜合、協調并能控制水土流失的生態復墾技術研究，致使復墾區域生態環境改善不明顯，復墾的整體經濟和環境效益較差。另外，土地復墾途徑研究多為工程復墾技術的研究，生物復墾技術研究進行的較少，尤其是植被快速恢復技術、土壤改良技術缺乏，使復墾土地生產力低，土壤肥力恢復較慢。

2.4 認識不到位，復墾工作沒有得到足夠重視

一是政府部門認識不到位。雖然一些地方官員已經意識到采礦活動對土地資源造成了嚴重的破壞，但在處理政績觀和科學發展觀、當前利益和長遠利益的時候，往往更關心本屆政府的財稅收入和眼前的發展，對要求企業執行“誰破壞、誰復墾”的法律規定存在畏難心理。

二是各部門之間缺乏協調機制。國土部門和發展改革、財政、環境保護、水利、交通等部門之間沒有形成相互配合的協作機制，各部門缺乏有效的溝通與合作。如《土地復墾規定》第五條規定，項目在可研報告和設計任務書中應有土地復墾的內容，否則在審批建設用地時不予批準。但在實際工作中，該規定并沒有完全得到落實。

三是礦山企業責任意識不到位。一些礦山企業缺乏土地復墾責任意識，認為土地復墾增加了生產成本，為追求利潤最大化，不愿主動開展復墾工作，對需要進行的土地復墾工作總是能躲就躲，能拖就拖。

3 礦山土地復墾的對策建議

3.1 專門立法，完善相關法律法規

礦山土地復墾是政策性強、涉及部門廣的工作，需要有一部主導性的法律(或法規)對復墾工作通盤考慮，全面協調，立足于礦山土地復墾的自身特性來做出規定，明確界定礦業生產、土地管理、環境保護等相關部門的責任、權利和義務，使我國的礦地復墾工作提高到一個新的高度，對其提供有效的政策、資金和技術扶持。專門立法還能有效地規定礦山土地復墾的各項相關制度，如礦地復墾“三同時”制度，礦地復墾保證金制度，礦地復墾環境影響評價制度，礦地復墾公眾參與制度，違反礦地復墾的責任制度等［5］。同時，對于目前《土地管理法》、《礦產資源法》、《環境保護法》及《土地復墾規定》中一些不合時宜的條款進行修改和完善，以解決現在礦山土地復墾工作中遇到的難題。

3.2 管理部門切實履行職責，加強監督

為了保證礦山土地復墾的有效實施，需要管理部門切實履行職責，分別在土地復墾方案審查、復墾費征收、復墾竣工驗收等環節上把關，同時建立健全日常監管制度，定期、不定期地對土地復墾方案的落實情況進行檢查、指導和督促，對不履行土地復墾責任或不按期完成復墾任務的礦山企業追究其法律責任。

3.3 多渠道籌集復墾資金

由于土地復墾所需資金投入巨大，而復墾的土地在短期內不能帶來明顯的經濟效益，因此，應按照“誰破壞、誰復墾”的原則合理規定企業的復墾資金，建立完備的礦山復墾保證金制度，具有明確地征收標準、測算方法、保證金形式、返還標準等［6］。另外，充分借鑒國外成熟的土地復墾和相關公共事業融資模式，建立以社會資本為主，政府財政資金和國際資本參與的多元化融資渠道，并充分體現“誰投資、誰受益”的原則，以保障土地復墾的資金需求［7］。對于歷史遺留的礦山廢棄地，一方面可建立復墾激勵機制，吸引社會資金對土地復墾的投入;另一方面也可由國家建立“遺留廢棄地復墾基金”的方式組織恢復治理，復墾基金主要來源于國家撥發的治理資金、社會捐款、基金的信貸利息、復墾后土地的使用費等［8］。

3.4 加強土地復墾技術攻關工作

土地復墾的技術水平將最終決定土地復墾的質量和效果。要想從根本上改善我國土地復墾的現狀，廣泛而卓有成效地推動我國土地復墾工作的開展，必須進行土地復墾技術的攻關工作。例如，根據生態學和生態經濟學原理，進行有利于提高農業生產效益的生態農業復墾技術研究;利用生產和生活廢棄物，進行固體廢棄物充填技術的研究;進行復墾費用低、效率高、效益好的微生物復墾技術的研究，當然，還有農田水利、土壤培肥等技術的研究。

3.5 強化宣傳培訓工作

礦山土地復墾工作需要各級人員充分認識其重要性，將其作為高新技術產業發展的一個組成部分。做好此頂工作的前提條件之一就是要廣泛開展政策、法律、法規和技術培訓。建議國家有關部門就土地復墾問題舉辦培訓班，并分期、分批對從事土地復墾管理、科研、設計、施工等人員開展培訓。

4 結語

今后一段時期內，我國的礦產資源緊缺仍是制約經濟發展的瓶頸之一，礦產資源高強度開發將會帶來更大的環境矛盾。隨著我國經濟的發展、社會的進步、環境保護意識的不斷提高，人們對土地復墾這一問題的認識會逐漸深刻，復墾采取的措施必將會更科學、更有效、更合理，復墾的經濟效益、社會效益、環境效益會越來越明顯，從而調動人們參與、投資復墾的積極性，改善礦山環境和礦區周邊人民的生活質量，全面推進礦產資源開發與環境保護協調發展，這對我國社會經濟的發展壯大和可持續發展無疑將產生重要意義。

［1］徐紹史.加快發展和改革步伐提高礦產資源保障能力［J］.國家行政學院學報，2008，(2):4－7.

［2］王劍，周躍.礦山土地復墾的探討［J］.礦業工程，2005，3(2):47－49.

［3］林志美.淺談礦業土地復墾［J］.法制與社會，2009(31):268－269.

［4］鄭美珍.探索采礦用地方式改革創新礦區土地管理模式——礦區土地復墾政策法律［EB/OL］.http://www.gtzyzcfl.com.cn/news.asp?id=9064’2010－11－20.

［5］陳斌，韓麗.礦地復墾專門立法的必要性探討［J］.環境科學導刊，2008，(S1):47－51.

［6］程琳琳.礦區土地復墾保證金制度實踐現狀及研究進展［J］.中國礦業，2010，19(1):33－36.

［7］王佑輝，許穎.礦業廢棄地復墾投融資體制創新［J］.中國國土資源經濟，2006，19(9):32－33.

［8］宋蕾.美國土地復墾基金對中國廢棄礦山修復治理的啟示［J］.經濟問題探索，2010，(4):87－90.

Problems and Countermeasures in Land Reclamation of Mines

HU Zhi-gang1，LI Ling1，ZHAO Li-juan2
(1.Chengde Clean Production Audits Center，Chengde 067000，Hebei，China;2.Xinglong Mining Bureau，Chengde 067300，Hebei，China)

Mining results in serious ecological environment problems，so land reclamation of mines plays an important role in controlling ecological environment.By analyzing the laws and regulations，capitalism and the technology of land reclamation of mines，the paper puts forward some countermeasures.

mines;land reclamation;problems;countermeasures

X751

B

1008-9446(2011)01-0054-04

2011-01-05

胡志剛(1980－)，男，河北省承德市人，承德市環境保護局清潔生產審核中心，助理工程師，從事清潔生產審核工作。