日本對行政的內部監控和議會（國民）監控

孝忠延夫（日本關西大學少數族群研究中心）

鄭 路（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

日本對行政的內部監控和議會（國民）監控

孝忠延夫（日本關西大學少數族群研究中心）

鄭 路（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

針對中國行政法學界近來提出的行政自制理論，系統介紹了日本行政法學界與憲法學界關于對政府及其行政進行監控的理論構成，以及日本現實行政系統內部的行政監控體系，并著重介紹了日本議會等來自行政系統外部的監控體系的設置和運行。

行政法；行政自制；日本；內部監控；議會監控

一、行政的監控的含義和意義

對于中國行政法學界目前所關注的“行政自制和行政法治”的問題，其核心問題在于探討為了確保政府及其行政服務于主權者——即國民，而進行合法、正當的政府行政運行，即需要建立什么樣的來自行政系統內部以及外部的監控·監督系統的問題。這也正是將成為所有國家今后的重要課題，即為實現“法的支配”、實現真正意義的法治主義應該具備什么樣的具體制度的思考。

筆者長期以來以日本的政府·行政監控的方式，尤其是議會層面的監控系統為研究課題，在此簡要介紹一下日本至今為止的學術爭論和研究現狀，以期能為中國學者的討論提供參考。

二、行政系統內部的監督、監控及評價

（一）原有的行政監督、評價系統（ 年之前）

為確保行政運營正當進行，所開展的對行政機關的業務實施狀況的評價、監督，被稱為“行政監察”。到2001年為止，總務廳行政監察局所擔任的監察業務為其典型代表。但由于近期逐漸出現了財政危機、預算浪費、以官僚為主體的政策決策體系屢屢失誤等問題，日本國內關于建立確保行政經濟性、效率性、有效性的行政監督評價系統的爭論日益高漲。

綜合以上諸多爭論的行政改革會議的最終報告于1997年末出臺，基于此報告1998年中央省廳（部委廳局：譯者注）等機構的改革基本法制定出臺。并以該基本法為基礎，制定了中央各省廳的改革關聯法，進行了大范圍的行政組織改革。另外，基于前述報告的建議，2001年制定了行政評價法，從2002年4月開始實施“評價”制度［1］。

（二）行政評價、監督

依據2001年施行的中央省廳等機構改革關聯法（內閣法的修正案、內閣府設置法、國家行政組織法的修正案等17部關聯法律），原有的監察業務，被包含在廣義的“評價”制度中，作為評價、監督業務由總務省行政評價局繼續施行。

行政評價、監督和政策評價，都是行政監控的一種手段，因此具有共通性。但是，行政評價、監督主要側重單個行政活動的正當性，相對而言政策評價則著眼于行政過程整體的正當性，在這一點上二者被認為是有差異的［2］。借用佐藤英世教授的分類，分別對“系統內部的行政評價、監督”和“準系統外部的行政評價、監督”加以概述：

1.系統內部的行政評價、監督

在行政組織內部有：上級部門對下級部門的機關監督；下級公務員對領導的監督；對違反公務員義務的懲戒責任，通過以上制度實施內部的評價、監督［3］。

2.準外部性的行政評價、監督

在內閣的總轄之下，作為對其他行政機關進行的準外部性的評價、監督制度包括總務省的行政評價、監督和財務省的財務監察①參照會計法第46條、總務省設置法第4條第19號等。。在總務省的評價、監督中，總務大臣擁有向各行政機關首長要求對其機關業務提交資料、進行說明的權限；并且有進行實地調查的調查權；為維護風紀提出意見的權限（另外，總務省的評價和監督也包括對特殊法人和第一號法定受托事務所涉及的地方公共團體的業務，因為這些業務屬于獨立于國家行政之外，評價監督的權限也只限于調查權的程度）。

三、行政的系統外部監督、監控及評價

確保在現代國家的“國政”中占據中樞地位的行政的正統性（正當性），被認為是現代立憲主義的重要課題之一。對行政進行監控（控制），確保其合法性、正當性，一向被認為是議會和法院的任務，但是，試圖在與國民的關系上，建立一個可以排除行政權的不當行使，使個人權利得以實現并得到救濟的整體性系統的構想開始呈現。

（一）行政監督（監察）與國會的機能

1.實行行政監督的委員會

1997年12月部分修改了國會法的內容，眾議院決算委員會改組為專門綜合實行行政監督的決算行政監督委員會。

2.參議院的行政監督職能——參議院的獨立性

1995年8月，參議院為了對行政財政機構及行政監察進行長期綜合的調查，設置了“行財政及行政監督調查委員會”，并于1997年12月創設了具有獨立調研員性質的行政監督委員會［4］。參議院在決算委員會之外另設行政監督委員會的姿態，體現了與眾議院相分離的參議院的行政監督、監控的獨立性。

3.預備性調查制度（眾議院）

所謂預備性調查，是指為了開展眾議院委員會的調查或審查活動，委員會委任眾議院調查局長或法制局長進行的必要的預備性調查，也稱為“下調查”。導入該制度的理由是為了強化議院的行政監督機能，設立一個新系統，使少數派系可以便利地得到在議院進行行政監督活動所必要的情報。

4.議會對政府及行政的監控制衡權

（1）國政調查權

國政調查權是憲法52條明確規定的作為對政府、行政實行監控的議會權利，其調查對象涉及到全部“國政”（主要是政府行政）。在美國憲法中雖并沒有明文記載聯邦議會的調查權，但作為議會所固有的“默認的權利”，一直以來以總統為對象得到了積極的行使。德國聯邦共和國憲法中，沒有承認立法的預先性調查制度，但聯邦議會認可主要以調查政府行政的貪污瀆職行為為目的而設置調查委員會的做法［5］。

從日本憲法的文字來看，不能說沒有包含立法的預先調查的內容，但該內容被認為是立法的輔助性手段，并非是其“本質性質”的闡述。杉原泰雄教授認為“國政調查權不僅是行政監控的手段，也是使政治問責能夠得到落實的手段”；辻村御代子教授也認為其實質是“廣義的國政監控權能”［6］。也就是說，國政調查權明確來講就是“議會對政府及行政的監控制衡權”。

（2）質詢權

國會議員作為一般性活動而對政府及行政進行的監控中，質詢權是非常重要的。憲法第63條規定了內閣總理大臣及其他的國務大臣有出席議院會議，并進行答辯及說明的義務。以政府為對象實行的質詢權，是議員針對國政實施中的各種問題而實行監督政府的行動，作為國民代表對政府及行政實行監控。對議院內閣體制來講可以說，是固有的且不可或缺的行政監控權利。內閣通過對議員提出的問題進行回應、說明的形式，可以向國民闡述其自身政策的正當性。

（二）會計檢查院

會計檢查院是擁有獨立于內閣之外的憲法地位，是從外部監控國家財政的機關。因會計檢查院的職務性質，要求其具有極強的公正中立性，尤其是檢查官的任免要接受國會的民主監督。1997年國會法修正后，國會也可以針對某些特定事項直接向會計檢查院要求其進行檢查并提出報告。因此，最近也出現了一種見解，認為會計檢查院是居于內閣和國會之間，向雙方提供情報的機關［7］。

（三）獨立調研員

所謂獨立調研員制度一般指從公正中立的立場處理關于行政活動的上訪意見和不滿等情況，或者依職權對行政進行評價監督的公共機關。日本也曾探討導入該制度，但最終沒有得到實現。只在地方公共團體的層次上，于1990年東京都中野區和神奈川縣的川崎市嘗試導入了該制度，其后緩慢地有所擴大。

（四）監查制度

在日本存在著盡管屬于內閣的領導之下，但作為獨立行政機關對人事行政進行評價監督的人事院，以及地方公共團體的人事委員會、監查委員等制度。另外，1997年為強化地方公共團體的行政監督機能，以地方自治法修正為契機導入了外部監查制度，使由律師或注冊會計師等外部監查法人進行的監督成為可能。該制度被認為是從行政組織外進行的外部評價監督系統。

四、行政監控

日本學者對行政監控的概念及其法理基礎，因其側重點不同可以大致分為行政法學說與憲法學說。

作為行政法學說的代表，室井力教授認為，為實現對行政的民主性監控，從全局角度來講，首先是現實承擔著行政活動的行政組織的監控問題；其次，是對該行政組織的具體行政活動或行政作用的監控；再次，是為解決因行政組織或行政活動而產生的紛爭，包括勞資糾紛在內的行政救濟制度所構成的間接監控的問題［8］。

杉村敏正教授也認為，行政已經滲透在國民日常生活的很多方面，隨著國民對行政機能的依存度的增大，對其進行民主性監控的必要性也日益增加，這是很明顯的道理。這種對行政機能的民主性監控的法律原則，在英美法系國家被稱為“法的支配”（Rule of Law）［9］。

如此，行政法學者的注意，主要集中在對行政的民主性監控的系統之上，“議會的行政監控”也定性為對行政的“審度監控”。

與此同時，憲法學者一直以來并不是單純的“行政監控”，而是從“政府、行政的監控”來認識這個問題。并且，將議會的監控權分為“決定權性質監控”和“政治體制性質運營監控”這兩方面。

這些理論的出發點主要是針對“行政國家”中議會的權力回復，對國民的行政責任的明確化等問題。手島孝教授認為：議會的行政監控在廣義上，和議會的全部職能是一致的；狹義上是指“議會對一般的行政活動進行的日常監督作用，即運營監控”［10］。高見勝利教授認為：該理論是緩和行政國家這一現實，探索對官僚體制進行民主性監控的理論［11］。

五、國政調查權的主要觀點

至今為止，筆者針對議會對政府、行政的監控權的內容之一即國政調查權進行了一些研究，其中主要觀點如下：

（一）作為議會監控權的國政調查權

作為近代國家中議會的主要任務之一，對內閣（行政機關）的監控任務被賦予了重要的地位，發展到現代國家中該任務的重要性可說是愈為增加。對政府和行政的政治性監控，屬于民主主義的本質性要素，其法律（理念？）的形成被認為是存在于國民代表機關的監控權限之中。國政調查權可以看作是國民代表機關所具有的尤為重要的監控權的內容。特別是，議院內閣制度下的政府監控程序，只有在包含有尊重少數者調查權的調查委員會制度的議會政治體系中，方能有效地發揮其機能。

（二）關于地方議會的“百條調查權”

議會的監控、監督權，可以認為是為確保自治體行政能夠民主、公正地進行，而施行的一項運營監控……議會對自治體行政的監控、監督權，是為對行政運營中居民缺失化、輕視化，即官僚體制的發展現象進行監督，而被確立的一種權限。在這種意義上，居民代表機關的行政長官所實施的內部指揮監督權、監控權，與議會的對行政的直接統治權之間，可以認為是相互補充完善的關系。并且，對行政長官和議會是否全面實行了這一機能進行監督的，正是作為主權者的居民。

在思考“監控”這一概念時，包括進行支配、管理控制一定行為的情形，和對一定行為施加影響的情形。前者可稱為“支配性監控”，后者可稱為“運營監控”。

議會具有立法權這一事實，被認為是“含有對政府、行政進行監控的意思”，此時，我們是將議會所專有立法權限的事實，理解為承認其具有對政府優越性的、支配性地位的支配監控權。議會通過進行個別具體的立法行為，使這種支配性監控現實化。

運營監控，則并非對權限行使直接進行監控管理，而是對權限行使進行一定的規制。進行規制，則需要具備一定的基準，參照這一基準，有時進行抑制，有時向一定的方向進行誘導，有時更要防止其向一定方向發展。運營監控中包含這些照會、誘導、防止的內容。

由于具有一定權限的機關，其權限的行使將可能會被事后追究責任，因此這將會促使其權限向一種“應然”（照會）的方向行使（誘導），使該機關的權限行使履行正當的機能。監控者未必便是問責者，但也會使行為者根據監控、問責機制承擔明確的責任（被制裁的責任）。對權限行使可以追究責任與對權限行使可以進行控制，二者是有區別的。

最后，接受監控并不意味著居于弱勢地位，這意味著其權限得到了實質性的強化（因被賦予了正當性）。因為，議會的調查權成為了“立法機關與執行機關進行集中對話的場所”，行政機關由于受到各種“監控”（本稿中論述的各種行政評價、監督等），其民主正當性與權限行使的合理性也得到了認可。

［1］ 木佐茂男.政策評價的意義和課題［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點（第三版）.有斐閣，2004.

［2］ 佐藤英世.行政評價·監督·獨立調研員［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點（第三版）.有斐閣，2004.

［3］ 市原昌三郎.行政監察·獨立調研員［J］//ジュリスト增刊.行政法的爭點（第三版）.有斐閣，2004.

［4］ 佐伯佑子.參議院行政監督委員會設置經緯及活動［J］.議會政治研究，1999（51）.

［5］ 孝忠延夫.國政調查權的研究［M］.法律文化社，1990.

［6］ 辻村御代子.國政調查權的本質·再論［J］.法律時報，1993，65（10）.

［7］ 村上武則.政的監督和評價［J］.公法研究，2000（62）.

［8］ 室井力.行政的民主監管和行政法［M］.日本評論社，1989.

［9］ 杉村敏正.續法的支配和行政法［M］.有斐閣，1991.

［10］ 手島孝.行政國家續論［J］.法政研究，1999，5（3/4）.

［11］ 高見勝利.議會制和官僚制［J］.ジュリスト，1999（955）.

Internal&Parliament Supervision to the Administration in Japan

KOCHU nobuo，ZHENG Lu

In accordance with the theory of self-restraint in administration，currently proposed by the Chinese administrative law scholars，this paper systematically introduces the theoretical constitutes of the Japanese administrative law scholars to the supervision of the government and its administration，the current Japanese internal administration supervision system，then mainly introduces the setup and operation of the supervision from the external administrative systems，such as the parliament.

the administrative law；self-restraint in administration；Japan；internal supervision；parliament supervision

D731.321

A

孝忠延夫（1949-），男，博士，教授，日本亞洲法學會會長，日本關西大學少數族群研究中心主任。