論城鎮化進程中的小城鎮發展問題

許經勇

（廈門大學 經濟學院， 福建 廈門 361005）

論城鎮化進程中的小城鎮發展問題

許經勇

（廈門大學 經濟學院， 福建 廈門 361005）

在我國城鎮化過程中，究竟是重點發展大城市還是重點發展中小城市與小城鎮，一直存在著針鋒相對的爭論，很有必要從理論與實踐的結合上對小城鎮建設進行回顧與反思。中共中央在“十二五”規劃建議中明確指出，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。在加快我國城鎮化進程中，小城鎮的戰略地位沒有改變。

小城鎮建設；城鎮化；人口集聚

積極穩妥地推進城鎮化建設，必須遵循城市發展規律，要重視小城鎮建設，實現大中小城市和小城鎮的協調發展。我國之所以不使用國際上通行的“城市化”的提法，而是采用“城鎮化”提法，就是強調我國的城市化不能忽視小城鎮的不可替代的特殊作用，小城鎮的戰略地位沒有改變。

一、我國小城鎮建設的變遷與探索

建國60年來，我國小城鎮的發展，可以劃分為三個階段。

第一階段是1949年至改革開放之前，在這一階段小城鎮建設幾乎陷入停滯不前的狀態。1949年全國解放后，我國的小城鎮曾經一度獲得較快的發展。據統計資料，1949年全國小城鎮僅2000個左右，到1953年增加到5402個，短短4年間就增長了1.7倍。但當時的小城鎮主要是分布在縣和鎮政府所在地，僅僅具有行政區劃的意義。小城鎮的功能較為單一，規模都很小。1958年以后，受“左”的思想影響較為嚴重，取締個體經濟，割資本主義尾巴，重農抑商，以糧為綱，不許農民搞多種經營，不準農民到集鎮上出售產品，小城鎮也就自然失去了農副產品集散地的功能，聚集人口的功能逐漸削弱，不少小城鎮因此而逐漸衰落。尤其是實行農村人民公社化以后，政社合一，取消了一批小城鎮建制，手工業者和小商販被下放到鄉下，更是加速了小城鎮的衰落。1958年至1978年的20年間，小城鎮不僅沒有增加，反而減少了。據統計，1958年，全國有建制鎮5402個，1960年減少為3672個，1964年又減少為3148個。而經過十年的文化大革命，到1978年我國建制鎮則減少為2850個，比1958年減少了47.2%。

第二階段是1979年至1994年，小城鎮建設進入到快速發展時期。由于農村實行家庭承包制，賦予農戶獨立的生產經營自主權，農民除了發展農業生產，還可以發展多種經營，發展鄉鎮企業，同時，在這個階段，糧食及主要農產品的購銷價格沒有放開，大中城市還沒有條件吸收農民工進城打工，農村勞動力轉移采取“離土不離鄉”的特點，與鄉鎮企業發展相輔相成的農村小城鎮便因此得到較快的發展。在這個時期，加快農村小城鎮建設，一直是國家強調的重要政策。1979年9月，十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》指出：“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援，這是加快實現農業現代化，實現四個現代化，逐步縮小城鄉差別、工農差別的必由之路。我國農村現在有八億人口，有三億勞動力，隨著農業現代化的進展，必將有大量農業勞動力可以逐步節省下來，這些勞動力不可能也不必要都進入現有的大、中城市，工業和其他各項建設事業也不可能和不必要都放在這些城市。我們一定要十分注意加強小城鎮的建設，逐步用現代工業交通業、現代商業服務業、現代教育科學文化衛生事業把它們武裝起來，作為改變全國農村面貌的前進基地。”1980年12月，國務院頒發《批轉全國城市規劃工作會議紀要》指出：“依托小城鎮發展經濟，有利于生產力的合理布局，有利于就地吸收農業剩余勞動力，有利于支援農業和促進當地經濟文化發展，有利于控制大城市的規模。從長遠看，對逐步縮小城鄉差別和工農差別，也有重要的意義。”由于國家政策上鼓勵發展小城鎮，加上20世紀80年代中期以后，中國鄉鎮企業的高速發展，有力地推動著小城鎮的建設。1984年至1988年，全國建制鎮從6211個增加到10609個；小城鎮累計吸納農業剩余勞動力2700萬個，占同期農村勞動力轉移總量的53.6%。1992年鄧小平視察南方發表重要講話，大大加快了中國市場化改革的進程，進一步加快了鄉鎮企業和小城鎮的發展步伐。1992年至1994年，全國建制鎮數量增加了4551個。

第三個階段是1994年以后，大中城市快速發展，而小城鎮建設則嚴重滯后。20世紀90年代中期以后，隨著市場化改革的深化，糧食及主要農產品購銷價格放開，房地產市場的發育，為農村勞動力的跨地區、跨城鄉自由流動提供了條件，農村勞動力大規模向大中城市流動，大中城市的發展速度明顯超過小城鎮。分稅制的實施，賦予地方政府獨立的財權和自主發展權，再加上市管縣體制的確立，使我國大中城市進入高速度發展時期。當時糧食及主要農產品購銷價格的完全放開，城市住房制度改革的啟動，為農村勞動力流入大中城市創造了條件，大中城市因此得到了較快的發展，但是小城鎮的發展卻處于相對緩慢、滯后的狀態。主要原因在于，1994年實施分稅制以后，地方財政占財政總收入的比重大幅度下降，但與事權相聯系的財政支出不僅沒有減少還明顯增加，財權與事權嚴重不匹配。而這個時期恰好我國開始改革福利分房制度，實行貨幣分房，與其相適應，土地可以有償使用，地方政府的土地財政得以實現。由于工業化、城市化能夠帶來更多的產出和財政收入，更有利于促進經濟增長，也激發了地方政府追求經濟高速增長的沖動，盡可能地把農業用地轉化為工業用地和城市用地。而我國獨特的城鄉分割的二元土地制度，使得地方政府有能力把城市擴張的愿望轉化為現實。我國現行的土地制度是所有城市土地歸國家所有（實際上除鄉鎮政府外的地方各級政府擁有實際支配權），農村土地歸農民集體所有。農村土地要轉化為城市用地，必須通過國家征購這個環節。國家征購農民集體所有的土地，不是根據土地未來的非農產業產值，而是根據土地的農業產出為補償費的基礎，這就必然出現以低價向農民征地之后高價轉讓給開發商的格局，構建了地方政府的“土地財政”，但由于鄉鎮政府沒有形成“土地財政”的權利，也就不可能運用“土地財政”加快小城鎮建設。這也是小城鎮建設與發展之所以嚴重滯后于大中城市的重要原因。

二、發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的大戰略

十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，首次明確提出發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。發展小城鎮“有利于鄉鎮企業相對集中，更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動國民經濟更快增長。”

小城鎮戰略的提出是有深刻的社會經濟背景的。建國初期，我國選擇的是優先發展重工業的工業化戰略。重工業是資本密集型產業，通常是以資源的大規模集中和人口的大規模集聚為基礎的。因此，長期以來，我國的城市化道路，主要是擴大大中城市人口和經濟規模，無論是基礎設施建設、產業發展，還是資金投入，都是優先滿足大城市發展的需要。這種發展方式，對我國在較短時間內建立完整的工業體系，的確具有決定性的意義。但是實踐經驗表明，這種發展模式是以農民所提供的資本原始積累為代價的，是以削弱農村發展為代價的，到頭來也必然會削弱大中城市賴以持續發展的基礎。從城市體系的自然形成過程來看，首先應當是小城鎮和小城市的發展，然后在追求規模經濟效應和生產性服務業發展的帶動下，逐步形成中等城市和大城市，最終形成城市群落。城市體系只有經過自下而上的發展，才有堅實的基礎。從大城市、中等城市、小城市、小城鎮的人口和資源分布的密集度看，呈現的是依序遞減的格局，但是從發展的過程看則是層層遞增的。在市場對資源配置起基礎作用的情況下，就是要順應城市化的演變規律，形成合理的城鎮化體系，以便為產業發展提供適宜的平臺。要化解我國目前偏重大中城市發展模式所造成的負面效應，就必須走大中小城市和小城鎮化協調發展之路。也即要以城市群作為城鎮化的主體形態，合理疏散核心城市的部分功能，引導和促進周邊城市以及整個區域城鎮體系空間結構的調整和優化，逐步形成合理有序的城鎮空間結構，逐步將城鎮體系的“倒三角形”改變為“正三角形”，形成小城鎮、小城市、中等城市和大城市依序發展的格局。只有依托小城鎮和小城市的發展，農村具有特色的主導產業才能發展起來，也才能為大中城市的發展提供堅實的基礎。只有全面繁榮農村經濟，才能加快城鎮化進程，這是我國改革開放30多年來取得的寶貴經驗。

大、中、小城市和小城鎮并舉、協調發展，將是我國城市化的必然趨勢。片面強調發展“大”或“小”都不符合中國的實際。中國農村人口規模龐大，要實現城市化目標，需要大、中、小城市和小城鎮共同分流，人為地控制某一類型城市的發展，實際上是控制不住的。在過去相當長的一段時間里，我們曾經提出控制大城市發展的政策，但是，近20年來，大城市和特大城市的人口增長速度，卻明顯地超過中、小城市。這說明中國也存在人口向大城市高度集聚的態勢，以大城市為中心的城市區域經濟發展的態勢是客觀存在的。與以往不同的是，城市已經和區域融為一體，若干個城市所組成的城市群，以及多個城市群的相互交錯，形成了城市區域的連綿地帶，區域經濟的競爭力相當程度取決于中心城市的競爭力。中國需要建設一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大都市圈，同時也需要建設一批富有特色的、專業性強的中小城市和小城鎮。

應當指出的是，不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市和小城鎮所不可替代的作用，而中小城市和小城鎮也具有大城市所沒有的特色。建立合理的城鎮化體系，應當是在一定的地域范圍內，形成若干規模不等、性質不同而又互相依賴和制約的城鎮體系結構，即城鎮體系結構空間布局要合理。城鎮化的目標在于建立完善的城鎮化體系，在這個體系中，要以特大城市和大城市為龍頭和中心，以小城市和小城鎮為基礎，以中等城市為紐帶，使它們之間相互依托、相互協調，才能形成一個具有內在聯系的有機體。在這個城鎮體系中，小城鎮具有其他類型城市所不可能有的特殊功能。改革開放以來，中國農村發生了三次大的歷史性變革。第一次是廢除農村人民公社，實行家庭承包制；第二次是發展鄉鎮企業，就地轉移農村勞動力；第三次是發展農村小城鎮，允許并鼓勵農民進城。前兩次變革給農村帶來巨大的變化，而后一次變革則對“三農”產生全方位的、更為深遠的影響。我國農村相繼發生的這三次大變革，使農村生產力得到充分釋放，農村面貌發生了根本性變化。如果說，中國以往發展大中城市，沒有顧及“三農”問題的解決，那么，當今強調發展小城鎮，則是為了更好地解決中國的“三農”問題。

問題的實質在于，小城鎮經濟是縣域經濟的重要組成部分，而縣域經濟又是城鄉融合發展的區域性經濟。縣域經濟的發展過程，是一個農業產業化、農村工業化和城鎮化（發展小城鎮）的過程，形成工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局，推進縣城和中心鎮的發展，可以促進產業集聚、人口集聚和農民分工分業，并形成以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，從而增強城鎮對縣域經濟的支撐作用以及對農村發展的輻射帶動作用，為農民創造更多的就業機會，促進農民收入的持續快速增長。與縣域經濟發展壯大相輔相成的農村城鎮化過程，是建立在農村經濟繁榮、農民走向富裕的基礎上，再加上農民進入小城鎮安家落戶的門檻較低，這就有利于把農民轉化為小城鎮居民。全國第一座農民城浙江省蒼南縣龍港鎮，就為我們提供了成功的范例，值得很好地借鑒。

三、實現大中小城市和小城鎮協調發展

我國城鎮化道路究竟應當如何走？與發達國家相比，我國的大城市并不遜色，但中小城市和小城鎮則明顯存在著較大的差距。突出表現在中小城市數量偏少、規模偏小，小城鎮綜合承載力不強，所發揮的輻射帶動作用很有限。這是我國城鄉差距、地區差距之所以持續擴大的重要原因。而把城鎮化的重點放在中小城市和小城鎮的發展上，則有利于構建城鎮化與新農村建設的互促共進機制，也有利于縮小地區差距。

應當認識到，在相當長時期內，我國仍然有相當數量的人口生活在農村，因此，要從根本上解決農民問題，必須要把小城鎮發展與新農村建設作“雙輪驅動”，并行不悖地推進才行。那種認為只要推進城鎮化就可以解決農民問題的想法太過簡單和天真。

把我國城鎮化的重點放在中小城市和小城鎮，符合我國當前城鎮化發展新階段的要求。在我國城鎮化加快啟動的階段，大城市可以創造比中小城市和小城鎮更多的就業崗位。但是，當城鎮化發展到一定程度，大城市所能創造的就業崗位就會出現遞減趨勢；相反的，在這個新的階段，中小城市和小城鎮的發展潛力則開始逐漸顯現出來。據住房和城鄉建設部對全國109個鎮的典型調查資料顯示，我國小城鎮第一產業的比重，已經從1985年的62%下降到2005年的38%，二、三產業的比重相應地從26%和12%提高到38%和24%，有58%的農村勞動力實現由第一產業向二、三產業轉移，其速度呈遞增的態勢。“十二五”規劃建議在論述城市化布局與形態時，把城市群放在突出的位置。我國當前所呈現出來的城市和城市群面貌，和以往人們所想象的單核心城市有很大的不同。城市已經和區域融為一體，若干個城市組成大都市區，以及多個都市區相互交替，形成城市區域的連綿地帶，即城市群落。城市的基本形態已經不再是被郊區和農村包圍著的樞紐中心，而是由城市和郊區的景觀形態、產業集群以及社會體制交互連接而成的整體，并形成一體化的態勢。與其相聯系，當今的競爭很大程度上表現為區域性競爭，而區域性競爭又主要表現為城市群的競爭，這就必須合理布局城市群內各城市的功能定位和產業布局。緩解特大城市中心城區的壓力，必須強化中小城市的產業功能，并進一步增強小城鎮的公共服務和居住功能。也就是說，要把更多的產業，特別是第二產業，分散到中心城市，而小城鎮作為連結大中城市與鄉村的橋梁，作為城鄉結合部，應當增強公共服務與居住功能，以吸引更多農村人口到小城鎮居住。也就是說，要把小城鎮作為轉移農村人口的重要載體。

小城鎮是一個非常復雜的社區形態，它既包括作為縣域經濟政治文化中心的城管鎮和建制鎮，也包括鄉政府所在地的非建制鎮，以及作為農村商品流通場所的農村集鎮。應當認識到，小城鎮的發展使得原來同質性很強的農村社區逐步分化，農村社區的異質程度不斷提高。小城鎮作為農村工業產品的集散中心和鄉鎮企業發展的空間載體，在與廣大農村社區保持著密切聯系的同時，城市的特征逐漸增強。小城鎮的持續發展，弱化了原有城鄉隔離的二元結構，奠定了城鎮化發展的基礎。小城鎮雖然已經基本上脫離鄉村社區的性質，但還沒有完成城鎮化的進程。在結構轉變的宏觀背景下，現階段我國的小城鎮不僅擔負著城鄉聯系的任務，還承擔著增加城市載體供給、完善城鎮體系的功能。今后小城鎮建設應當以縣城鎮和其他具有一定經濟實力和聚集規模的建制鎮為重點，將這些小城鎮作為城市體系中的新生成員大力發展，以健全城市化載體的基礎層次。當前，一些具有發展潛力和區位條件較好的小城鎮，由于基礎設施建設投資不足，難以形成一定的聚集力和承載力，限制了這些小城鎮向中小城市方向的進一步發展。從總體上看，小城鎮未能根據其空間地位和特征，與大、中、小城市形成分工合作的產業聯系。就城鎮體系的經濟基礎而言，不同規模的城市和城鎮，在地域產業分工中擔負著各自獨特的作用，并結成功能互補的產業體系。但是，由于缺乏與大、中、小城市的緊密聯系，目前大部分小城鎮在產業選擇方面，都具有較大的盲目性和局限性。

將小城鎮作為城市化的重要載體，必須具備一定的聚集規模。越來越多的人認為，城市人口達到20—30萬人時才能體現規模效益。因此，在實施小城鎮發展戰略的過程中，應當把工作重點放在提高小城鎮的聚集規模，引導農村人口向重點小城鎮集中，以便為使其發展成為小城市和中等城市創造條件。目前面臨的問題是，社會管理體制不能滿足小城鎮發展的需要。相當于一個中小城市的幾十萬人口的大鎮（如浙江省龍港鎮）和幾萬人口的小鎮，承擔的管理任務差別很大，前者實際上承擔了城市管理的所有的內容，后者還基本上是鄉村管理的職能，但在管理權限和機構編制上幾乎相同。尤其是具有行政執法職能的工商、國土、公安、稅務等部門權力上收，實行垂直管理后，協調難度加大，不利于各種日常事務特別是突發事件的處理。出現了所謂“鎮級體制、市級工作量”的“小馬拉大車”現象，難以適應城鎮化的需要。

推進小城鎮管理體制改革，要賦予部分強鎮更大的行政管理權限。對部分人口達到10萬以上的鎮，可以設市或區，從而賦予縣級管理權限和綜合執法權，建立一級獨立財政，并按常住人口數量配置機構和人員。雖然在2000年“鎮改市”已經寫入中共中央、國務院下發的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》和“十五”規劃中，但并沒有得到真正的落實。

當前，要把中小城鎮作為推進戶籍制度改革的重要載體。“十二五”規劃建議指出：“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮要根據實際放寬外來人口落戶條件。”小城鎮實行戶籍制度與土地制度聯動改革。從發揮規模效應和推動經濟增長以及充分考慮流入地人口承載能力的角度看，亟須實施戶籍制度和農村土地產權制度聯動改革。即對新增城市建設用地指標和農村因宅基地整理而增加的建設用地指標統一配置，實現土地利用指標調整和新增戶籍人口規模直接掛鉤，以提高城市化與聚集水平。與其相聯系，要盡快實現城鄉公共服務制度的統一與對接。目前城鄉有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度依然存在，造成城鄉居民在就業機會和社會福利范圍、質量及水平上的不公平。發展中小城鎮和實施農民工安居工程是實現城鄉制度對接的中心地帶，應當作為推進城鄉一體化的戰略重點之一。以實施農民工就業安居工程為重點，加強中小城鎮的基礎設施建設和公共服務。以中小城鎮為突破口，降低農民工落戶門檻，切實取消農民工在就業、收入待遇、社會福利和公共服務上與城鎮職工的差別待遇。盡快實施農民工在城鎮的就業安居工程，把農民工納入城鎮經濟適用房的范圍。把小城鎮建設作為農村土地制度改革的重要配套措施，以城鎮的住房、就業、社會保障為補償為激勵加快農村土地流轉，實施農民集中居住工程，促進土地資源節約使用。把中小城鎮作為公共服務平臺，使城市的公共就業、社會保障等公共服務制度向農村延伸。

[1]許經勇.中國農村經濟制度變遷60年研究[M].廈門：廈門大學出版社，2009.

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議[N].廈門日報，2010-10-28.

[3]任遠等.全域城市—區域的時代[M].上海：復旦大學出版社，2009.

［責任編輯：王慧慧］

F299.21

A

1008-8466（2011）02-0032-05

2010-11-23

許經勇（1938— ），男，福建惠安人，廈門大學經濟學院經濟學系教授、博士研究生導師，主要從事農村經濟研究。