中美兩國城市社區公共服務內容比較

嚴明明

（吉林大學 行政學院， 吉林 長春 130012）

中美兩國城市社區公共服務內容比較

嚴明明

（吉林大學 行政學院， 吉林 長春 130012）

現代城市日益成為社會的主要經濟中心、政治中心、文化中心、社會交往中心和消費中心，城市社區公共服務的提供也越來越面臨著更為復雜的問題。然而中國的城市社區公共服務就其具體內容來說，與發達國家相比還存在一定的差距。對中美兩國在社區教育服務、社區醫療衛生服務、社區志愿服務和社區養老服務等方面進行分析比較，有助于找出我國社區公共服務內容上的不足，并為進一步完善我國的社區公共服務供給提供可資借鑒的經驗。

公共服務；社區公共服務；城市社區公共服務

一、城市社區公共服務概念解析

城市社區是相對于傳統的農村社區而言的。農村社區以農村居民為主體，是由聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業生產方式基礎上所組成的社會生活共同體。相比較而言，城市社區以城市居民為主體，“是指在特定的城市區域內，由從事各種非農業勞動而又有各種社會分工的密集人口組成的社會，即城市社區是以非農業或二、三產業為基礎的，規模較大、結構比較復雜的社區。”[1](P20)在現代社會中，隨著城市化進程的加快，城市社區的重要作用凸顯。一方面，現代城市日益成為經濟和文化資源的主要聚集地。而作為城市社會中的最基本單位，城市社區必將成為各種城市資源的最基礎承載單元。另一方面，相對于農村社區來說，城市社區的發展能夠形成輻射和擴散效應，推動周圍社區的發展，并形成圈、帶、面等不同形狀的網絡體系。城市社區與農村社區相比在政治、經濟、文化等方面呈現出不同的特點和作用，城市社區公共服務也面臨著更為復雜的問題。因此，有必要對城市社區的公共服務進行分析和研究。

社區公共服務指現代社會為了社區的需要而提供的社會公共服務，以及社區本身為滿足自己的需求自行安排的共有服務。社區公共服務包括社會公共服務和社區自治性的社區共有服務。社區公共服務是社區服務的重要組成部分，國際社會并沒有專門定義社區服務和社區公共服務概念，而是把立足于社區的社會服務或社會福利服務稱之為社區服務，一般由福利服務、公共服務和具有社會導向的公民個人服務或稱社會化的私人服務三部分組成。

總體來說，中美兩國的社區公共服務范圍差別不大，主要包括福利性服務和社會公共服務兩大類。福利服務是以服務形態提供給社會弱勢群體的服務，針對的是個人，主要包括社區養老、社區志愿、社區就業、社區救助、社區助殘、社區優撫和社區慈善服務等；社會公共服務的服務對象則是有著公共需求或者共同偏好的消費者群體，既包括主要面向社區的社區衛生、社區教育、社區環境建設、社區文化、社區治安防控等社區服務，還包括圖書館、博物館、公立醫院、公立學校、公園、警察、交通、郵電等依托公共設施、公共資源的社會公共服務。社區教育服務、社區志愿服務、社區衛生服務及社區養老等在美國的發展比較成熟，而在我國尚處于起步階段。為了便于比較研究，并與國內的社區公共服務概念保持一致，本文將以我國的社區公共服務概念為標準，對中美兩國城市社區服務進行比較研究。

二、中美兩國社區教育服務比較

社區教育指的是為社區提供教育服務的非正規教育，即為社區不同種族、性別、年齡、職業狀況的所有成員提供的非正規的社會教育服務。[2]經濟的發展客觀上需要更靈活的教育形式來滿足其對職業教育的需求，而社區教育是實現職業教育的最好方式。作為當今社區教育較為發達的國家之一，美國的社區教育主要有兩種教育形式。一種是依托普通大、中、小學校開展社區教育，這種社區教育項目—般集中在晚間與假期，內容除開設課程外，還包括其他形式，如組織研討、舉辦展覽、開展咨詢等。另一種是直接創辦社區學校和社區學院，社區學校主要從事中等層次教育，社區學院或初級學院主要從事高等層次的社區教育。社區學院、當地政府機構、教育機構、企業及非營利機構等都可以參與或組織社區教育，但其主要形式是社區學院。[3](P74-75)社區學院主要由政府扶持，對年滿16周歲以上的全體社區居民開放，學費相對低廉。社區學院不同于傳統意義上的大學，它既可以開辦政府所規定的科目，也可以根據需要開辦社會教育或者有關專業知識和技能的培訓，提供終結性(職業)教育、轉學教育、普通教育、補償教育等方面的服務。

我國現代意義上的社區教育是在20世紀80年代興起的。總體上看，我國社區教育形式雖然出現的比較早，但作為一項制度得以確立并使其規范化發展卻沒有多長時間。相對于美國來說，我國的社區教育組織形式更具多樣化，有學院型教育、活動型教育，還發展出網絡型教育、座談型教育、咨詢型教育等形式；中國社區教育的主體還是以當地政府和教育機構為主，社區組織、企業、非盈利機構的作用沒有充分發揮；在社區教育的性質上，中國與美國是相同的，是一種面向社區全體成員的全程的終身教育，旨在實現高等教育的大眾化、普及化，只是中國的社區教育才剛剛起步，從體制到運行機制發育都不成熟，與美國相比還有較大差距。中國的社區教育也是以社區學校為主，中國的社區學院是從20世紀90年代以后開始醞釀，并首先在幾個重點城市開始推廣，各地區的發展程度參差不齊。美國的社區學院發展有百年之久，但中國的社區學院發展才不過十多年，兩國之間的差距是顯而易見的。

三、中美兩國社區醫療衛生服務比較

美國的社區衛生服務起源于19世紀末。其社區衛生服務由家庭醫生、社區護士、護士助手及其他專業人員組成，社區衛生服務和醫院服務構成了社區衛生服務系統。美國的社區衛生服務系統由完備的社區衛生管理體制支撐，實行聯邦、州及地方三級管理體制。聯邦政府的衛生組織實施管理與健康有關的各種活動；州政府負責所管轄市民的健康，是公共衛生服務體系權力機構中心，由州長任命的衛生官員或衛生部長直接管理；地方政府的責任是保證居住于該地區衛生系統的居民健康。由此可見，美國的社區衛生服務由各級政府直接負責，各級政府分工明確。社區衛生服務主要包括由家庭醫生個體或集體開辦的診所、家庭護理中心和社區衛生服務中心、社區醫院三種形式。居民就醫時先找家庭醫生，如果需要住院則由家庭醫生轉診。美國社區衛生服務內容含預防、醫療、護理三大部分,將長期護理和家庭保健作為其主要內容，提供的服務項目全面、多樣，幾乎涉及到了居民衛生醫療保健的全部。

中國社區衛生服務興起于20世紀90年代，相對美國而言起步較晚。中國社區衛生服務定義為“在政府領導、社區參與、上級衛生機構的指導下，以基層衛生機構為主體，全科醫師為骨干，合理使用社區資源和適宜技術，以人的健康為中心、家庭為單位、社區為范圍、需求為導向，以婦女、兒童、老年人、慢性病人、殘疾人等為重點，以解決社區主要衛生問題，滿足基本衛生服務需求為目標，融預防、醫療、保健、康復、健康教育、計劃生育技術為一體的，有效、經濟、方便、綜合、連續的基層衛生服務。”[4]（P81）中國社區衛生服務的管理體制為三級服務網：鄉或街道衛生院為第一級機構;縣(區)醫院和婦幼保健站或院為第二級機構;地區或市醫院（在直轄市、省市、經濟計劃單列市和省轄市中還包括部屬或省屬醫學院校的附屬醫院)等為更高一層的醫療保健機構。社區衛生服務的形式也是多樣化的，有社區衛生服務站和社區衛生服務中心、送醫送藥入戶服務、雙向轉診服務以及咨詢服務熱線等。資金的主要來源是政府撥款和社區衛生服務自身創收。相對于美國來說，中國的社區衛生服務尚處于起步階段，社區衛生服務的主體還不完善，沒有形成專業化的社區衛生服務隊伍；管理體制不夠完善，還存在衛生機構條塊分割的現象，缺乏各級機構之間的明確分工與有效合作；資金不足，來源渠道單一。

四、中美兩國社區志愿服務比較

社區志愿服務是一種民間性的服務活動，而不是政府行為。它是社區公共服務的重要組成部分，直接提供者和服務主體是公民個人和非政府組織，但是政府在其中也扮演重要角色即通過說服、鼓動、號召乃至通過法律法規引導、督促人們自愿參與社區志愿服務。

在美國，社區志愿服務一直是社區服務的主要形式之一。美國的社區志愿服務源遠流長，早在幾個世紀前美國人的祖先來到北美大陸時，面對種種困難，逐漸形成了互助和志愿的精神，這種精神成為美國社區志愿服務蓬勃發展的推動力量。志愿精神和奉獻精神是志愿服務得以開展的前提。從某種程度上看，美國社區志愿者的奉獻精神得益于其虔誠的宗教信仰，很多公民參加志愿活動是為了履行基督徒的責任。當然，也有為其他目的而來的人，如為了積累工作經驗等。但社會志愿者的共同點是不圖報酬，以奉獻他人、奉獻社會為目的。社區志愿服務不僅得到了政府的鼓勵和支持，也得到了社會各方面的廣泛認同，報刊、雜志、電臺、電視等大眾媒體積極宣傳和鼓勵志愿服務，許多學校規定參加志愿服務是學生取得畢業證書的條件之一。在這種良好的社會氛圍下，越來越多的人樂于投身于其中。[5]（P202-205）

在我國，社區公共服務的主要形式還是政府提供的公共服務，社區志愿服務還沒有達到成熟的程度，沒能發揮其應有的作用。我國的社區志愿服務興起于20世紀80年代，沒有美國那樣的悠久歷史，但與美國相同，也是發端于社區服務組織的成立。如天津市和平區新興街道朝陽里居委會就自發組織了為民服務志愿者小組，無償為孤寡老人、病殘人士和特別困難戶提供幫助。在民政部的積極推動下，我國社區志愿組織不斷壯大，并為社區提供無償或低償服務。我國的社區志愿服務雖然起步較晚，但卻創造了獨具特色、豐富多樣的服務內容，主要包括鄰里互助、單項服務及協同包戶服務、設點服務和時間儲蓄等。我國社區志愿組織在一些基本的方面與美國是一致的，都是致力于為弱勢群體、困難社區、貧困人群和普通居民提供無償或有償服務。兩國之間的差距主要存在于發展程度上，美國社區志愿服務已經有200多年的歷史，得益于其宗教信仰所產生的服務精神、良好的社會氛圍、先進的現代技術和發達的非政府組織，其發展已經相當成熟并實現了規范化發展。而我國社區志愿組織發展不夠成熟，雖然志愿者普遍具有高漲的熱情，但尚未形成整體的社會氛圍，社會激勵機制還有待完善。

五、中美兩國社區養老服務比較

社區養老服務是社區服務的一部分，也是社會養老服務體系的一部分。隨著社會人口老齡化的迅速發展和家庭結構的小型化，介于社會養老和家庭養老之間的社區養老服務成為老年服務工作的重點。

美國有3億人口，其中65歲以上的老年人口在2000年就已占總人口的12%，預計到2030年，美國老年人口總數將占總人口數的20%。無可置疑，美國已經成為老齡化國家，但經濟發達，人均GDP水平較高，使美國89.9%以上的老年人能夠享受到較為充分的社會保障。美國是一個崇尚年輕人文化的老齡化社會，沒有任何法律規定成年子女必須贍養其父母，不存在“養兒防老”的觀念，家庭養老也就不能成為美國的主要養老方式，老年人的生活形式選擇豐富多彩。在社區這一層面，建立了各種養老服務形式，從健康老人服務，自理、半自理服務到專門護理，各種服務齊全，設施完備。[6]老年人可以自由選擇，既開拓了老年服務產業的市場潛力，也使老年人的生活更加便捷、愉快。美國的社區養老服務涉及到從吃飯、交通、醫療到日常照顧等各個方面。能夠獨立生活的老年人可選擇老年公寓或老年聚集住宅，并需支付房租和服務費用；有各種健康方面問題，生活上需要照顧的老年人可選擇協助生活區，一般來說，這種生活的資金主要來源于個人資金、社會保險和州政府的補助等；如果老年人需要24小時護理照料，不能行走，不能獨自完成日常生活活動，需要治療和恢復設施，則可以居住在護理院，所需費用可以用私人資金、醫療補助和長期照料保險來支付。其他的社區養老服務方式還包括老年食堂、居家生活、日托照料、老年活動社區等。不同的服務方式、服務機構、設施以及配備的護理人員都是根據老年人的身心健康程度和社交需求而建立和配備的，每個機構都有其獨自的組織結構和運行特點，達到政府規范要求的機構還會得到政府的資助。在美國，養老服務設施一般由私人或企業經營和管理，政府只負責制定標準和規則，市場行為占主體地位，政府每年給老年人一定的養老補助金。養老機構根據需要提供服務，老年人則可以自主選擇養老服務。

中國目前的老齡化也呈現出加速發展的趨勢，到2005年，我國老齡人口已占總人口數的13%，可以說已進入老齡化社會。而與美國不同的是，我國經濟發展程度不高，人均GDP與發達國家相比差距較大，屬于未富即老的狀況，這給養老帶來很大壓力。從養老的傳統觀念來看，中國幾千年來一直秉承“養兒防老”的傳統，家庭養老是我國占據主導地位的養老方式。然而隨著家庭規模的縮小，獨生子女的增多，家庭養老功能正在逐步弱化，需要新的養老服務方式來進行承接，于是，社區養老服務開始在我國興起。我國的社區養老服務主要包括兩種形式，一是集中供養服務——興辦社區養老院、老年公寓等養老機構，二是居家養老服務——老年人繼續生活在自己家里，由社區組織為老年人提供其需要的服務。社區依托各類醫療衛生機構為老年人提供各種醫療保健服務和精神生活服務等基本服務。但由于長期的家庭養老方式的存在，我國的社區養老服務起步較晚，發展也較慢，沒有充分考慮到不同收入階層的養老服務需求，養老服務的環境、支付來源和服務條件等都與美國存在很大差距。

六、結論

通過以上對中美兩國主要的社區公共服務內容的比較，我們不難看出，由于中美兩國經濟形態、政治體制、社會環境、歷史發展、文化傳統等方面存在明顯差異，導致兩國社區教育、社區醫療衛生、社區志愿和社區養老服務內容在提供的主要方式、政策、資金、技術支持等方面都存在著很大差別。美國的各項社區公共服務產生的比較早，發育也相對比較成熟，各項服務內容中的項目提供比較全面，服務提供主體多元化，提供方式系統、多樣，政府的各項政策支持積極、到位，資金來源渠道廣泛，技術呈現高信息化等特征。相對來說，中國的各項社區公共服務才剛剛起步，發育不成熟，項目提供不全面，服務提供主體單一，提供方式多樣但體系不完備，政府政策支持不到位，資金短缺、來源渠道單一，技術低信息化。應該說各國的社區公共服務發展的現狀都是適應本國的經濟、社會、文化發展的現實需要而產生的，我們很難明確地指出哪個好哪個壞。但是，美國的社區公共服務內容、體制的確處于世界領先地位，改善了美國居民的生活條件，解決了很大一部分社會發展失調而導致的社會沖突，并滿足了居民日益增長的社會生活需求。而我國社區公共服務雖然起步晚，發展不成熟，但是在其發展過程中同樣發揮了應有的作用，并顯示出巨大的發展潛力，然而存在的問題也是明顯的。要解決這些問題，必須從社區的實際出發，不斷完善我國社區公共服務，有選擇地借鑒發達國家的先進經驗，不僅要鼓勵非營利組織、營利組織及慈善機構等積極投身于社區公共服務中來，實現社區公共服務供給主體多元化，政府還應該提供相關的政策支持。要努力擴大社區公共服務的資金來源，實現渠道多樣化，以便為社區公共服務提供豐富的資金保障。

[1]周文建.城市社區建設概論[M].北京：中國社會出版社，2001.

[2]陳靜.美國社區教育一瞥[J].外國中小學教育，2001，（4）.

[3]黎熙元，童曉頻.社區建設——理念、實踐與模式比較[M].北京：商務印書館，2006.

[4]張文昌.社區全科醫學概論[M].北京：社會科學出版社，2002.

[5]唐忠新.現代城市社區建設概論[M].上海：上海交通大學出版社，2008.

[6]嚴曉萍.美國社區養老服務設施建設及啟示[J].社會保障研究，2009，（4）.

［責任編輯：王慧慧］

C916.2；D699.3

A

1008-8466（2011）02-0062-04

2010-10-27

嚴明明（1982— ），女，河北遵化人，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事公共治理與公共政策方面的研究。