試論影響經濟發展方式轉變的體制機制障礙

于 平，王慧慧

（1.中共長春市委黨校經濟學教研部，吉林 長春 130022；2.中共長春市委黨校圖書館，吉林長春 130022）

試論影響經濟發展方式轉變的體制機制障礙

于 平1，王慧慧2

（1.中共長春市委黨校經濟學教研部，吉林 長春 130022；2.中共長春市委黨校圖書館，吉林長春 130022）

“十二五”規劃提出以轉變經濟發展方式為主線，把改革定位在為“轉變經濟發展方式提供強大的動力”。當前，加快轉變經濟發展方式已經成為我國經濟和社會領域的一場深刻變革，關系到改革開放和現代化建設全局，不僅具有現實的緊迫性而且具有長期的戰略意義。轉變經濟發展方式的強大動力來自哪里？根據馬克思主義的基本原理和經濟學的基本規律，經濟發展方式轉變要不斷依靠深化改革和制度創新來推動，繼續破解束縛生產力發展的體制機制障礙，使上層建筑更加適應經濟基礎的變化。從當前中國經濟社會發展的現實來看，加快政府體制改革，實現政府轉型，是加快經濟發展方式轉變的強大動力和制度保障。

經濟發展方式；體制機制障礙；政府體制改革

“十二五”規劃提出以轉變經濟發展方式為主線，把改革定位在為“轉變經濟發展方式提供強大的動力”。根據馬克思主義基本原理和經濟學的基本規律，經濟發展方式轉變要不斷依靠深化改革和制度創新來推動，繼續破解束縛生產力發展的體制機制障礙，使上層建筑更加適應經濟基礎的變化。從當前中國經濟社會發展的現實來看，加快政府體制改革、實現政府轉型是加快經濟發展方式轉變的強大動力和制度保障。

一、影響我國經濟發展方式轉變的體制機制障礙

早在1995年召開的十四屆五中全會上中央就明確提出要轉變經濟增長方式。15年過去了，經濟增長方式轉變非常艱難，“十一五”時期，全國各地在關乎經濟增長的數量指標上,如增長速度、投資規模、進出口總額等都是超預期地實現，而在結構優化、技術創新、環境保護等改善經濟增長質量方面的目標實現上卻進展緩慢。

從深層次上尋找阻礙經濟發展方式轉變的根本原因，溫總理在今年“兩會”后答中外記者問時說，“主要是體制機制上的障礙”，[1]是政府管理體制不能適應經濟發展方式轉變的客觀需要。中國經濟體制改革進行到今天，改革中的最大問題仍然是理順政府與市場的關系，政府轉型成功與否直接決定著經濟發展方式轉變的成敗，這是改革的根本方向問題也是經濟發展方式轉變的核心問題。從影響我國解決經濟發展方式轉變的體制機制障礙來看，主要表現在以下幾個方面。

（一）政府支配資源的數量大、力量強，市場在資源配置中的基礎性作用未能充分發揮

從30多年經濟體制改革以來中國從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌以及政府對經濟資源的控制力來看，很多學者認為，整個社會的絕大多數資產由政府支配，民間資產比重過低，市場在資源配置中的基礎性作用很難充分發揮。

政府控制經濟資源的力量在這場金融危機中表現得更為明顯。金融危機期間，國家為刺激經濟增加四萬億資金投入，加上地方政府配套資金共有9—10萬億，如此大規模的投資中，近九成的項目被國企拿走，民企的生存空間被嚴重擠壓。

世界上發達國家的市場經濟體制都是小政府、大社會，而中國政府在改革中越做越大，其原因有三。一是觀念問題。我國在十四大以來確定的市場經濟體制的基本內涵是使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，但很多人對此在認識上還一直存在著誤區，一些政府官員把“國家宏觀調控”簡單地視為“政府主導”、“政府控制”，實踐中，無視市場經濟規律，常常自覺、不自覺地強化政府的干預職能，迷信行政權力、行政力量，在解決經濟問題時首先想到的是用行政權力控制經濟，當行政權力搞不好時，才想起發揮市場作用，這種“把問題推給市場卻又排斥市場，行政權力對市場的侵犯”現象比比皆是。[2]二是政府的權力沒有受到有效約束，這是最主要的原因。目前在黨內和社會上對政府的權力沒有形成有效的監督，政府財政支出效率、“三公”消費的規模以及官員財產與他的實際收入是否相符等問題都缺乏透明度，任憑輿論長期呼吁都不能完全公開。2005年以來，我國財政事業公用經費支出每年增加1000多億元；2007年以來，該項經費支出已接近9000億元。[3]全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青，四年前曾做過估算：28年里，中國公務員的職務消費增長了140多倍，占全國財政總收入的比例也從1978年的4%上升到2005年的24%。而在國外，行政管理費一般只占財政收入比重的3%至6%。[4]正因為中國太多的收入和資產財富掌握在政府手中，又缺乏對財政預算過程的實質監督，使早就應該調整的經濟結構，啟動內需消費，藏富于民等重大民生問題被嚴重推遲了。三是市場經濟下政府作為既得利益集團與民爭利不但不可避免而且具有某種正當性。比如，國家代表人民，政府代表國家對某些領域進行壟斷，但是，壟斷掙來的利潤卻有一大部分被壟斷者獨享。最近幾年，央企瘋狂擴張，資產從2002年的7萬億增加到2009年的21萬億，而且連續多年不給國家分紅利，這就變相地把原本屬于民眾的利益拿走。還有政府在一些公共政策的制定上與民爭利。這幾年房價飛漲，但各地的地王多是央企，而且中國高房價的真正原因是政府的高地價，調查顯示，在房地產開發的總費用支出中，流向政府的部分（即土地成本＋總稅收）所占比例為49.42%。中國的房地產行業可能是世界上最典型的行政當局與民爭利產業，而且是腐敗高發領域。2010年，2.7萬億的土地出讓金使政府成為高房價的最大受益者。

因為權力不受約束，各級官員都有利可圖，所以，中國政府就在改革中越做越大。市場經濟實踐證明，行政干預市場越多，對經濟和社會的傷害越大，所有的行政干預都會降低而不是提高市場的效率，而且絕大多數的行政手段都與法律不符。

（二）以GDP掛帥的政績考核體系阻礙科學發展

GDP核算作為一個可以量化的經濟指標用于考核官員的政績有一定的科學性，世界各國通常也采用這個辦法。但是，由于各國的政體不同，對干部選拔的機制不同，同樣用GDP核算考核的官員卻存在天壤之別。在西方對官員晉升實行的是選舉制，GDP造假或者只單純地追求GDP增長而使民眾的生存環境變壞，就會被民眾選下來。民主體制下的官不敢欺騙民眾，更不敢在他執政期間讓山禿了、水臭了、民眾的生活變壞了，那樣，就斷絕了它的官運，永遠別想再做官，所以，民主政體下的官員眼睛要時刻向下，關注民生，能否繼續做官，主動權掌握在選民的手中。中國的政治體制其實應該比西方政治體制更關注民生，因為我們是社會主義國家，全心全意為人民服務是我們這個執政黨的根本宗旨。但是，就是因為我們對官員的考核體制實行的是選拔制，又以GDP為主要的選拔標準，那么，誰創造的政績多，誰就有可能被提拔。這種方式雖然在官員之間產生了競爭機制，有利于提高各級政府發展經濟的效率，但是，主要靠政府投資拉大經濟增長的負作用越來越明顯。突出表現在：政績工程層出不窮，成為地方政府拉動GDP的一個重要標志；各級官員發展經濟的短期行為嚴重，都想在自己執政的幾年內迅速見到政績，所以，把調整結構和提高產品質量、效益這樣只有長期才能見效的事情放到一邊；“在數字出干部”的機制誘導下，經濟數據造假現象屢禁不止，不按經濟規律辦事，甚至違背經濟發展規律，造成大量的人力和物力的巨大浪費。以GDP為中心的GDP至上主義在我國已有30多年，已經形成政府固有的一種思維模式。盡管“十二五”規劃中，中央反復強調以“科學發展”為主題、以轉變經濟發展方式為主線，根據已經公布的信息，在全國31個省份關于制定未來五年規劃的方案中，還是有9個省份提出了GDP總量五年翻一番的目標，其中一些省份甚至還提出人均GDP也實現五年翻一番的目標?？梢姡谀承┑胤秸男闹幸訥DP掛帥的高增長指標很難杜絕。

如果不轉變現有的經濟發展方式，中國的發展成本將越來越高，付出的代價將越來越大，發展的空間將越來越小，前方的道路將越來越窄。

（三）主要生產資料價格不是由市場去配置，而是被行政扭曲了或者直接用行政手段配置，行政壟斷在一些重要領域嚴重阻礙著市場化進程

目前，我國的主要生產資料市場改革嚴重滯后，這是我國市場經濟發展中面臨的最大問題，生產要素的價格比如土地、資本、技術、管理的形成仍受到過多的行政干預，市場機制作用難以充分發揮。著名的經濟學家吳敬璉先生說：“如果我們的主要生產資料象土地、礦產、煤炭、水、氣、電還被國有企業或壟斷部門支配，重要生產要素還受政府的行政權力支配，那么，我們的改革就還要過‘大關’”。[5](P125)

事實上，改革中的某些重要“關”口我們不僅沒有真正的跨過去，甚至改來改去我們又跨回來。突出表現在行政壟斷非常嚴重。近年來，國有經濟的行政壟斷不僅沒有受到抑制，反而在某些領域出現了“國進民退”“新國有化”的傾向。在改革中，國有大型企業改革的步調明顯放緩，有的大型央企甚至沒有進行現代企業制度改革（如鐵路系統），已經改革的大型企業在股權結構上也是一股獨大，在競爭格局上獨家壟斷的問題長期未能解決。壟斷也叫獨占，在資本主義社會里是指在生產集中和資本集中高度發展的基礎上，一個或少數幾個大企業對相應部門產品生產和銷售的獨占或聯合控制。我國的壟斷和資本主義下的壟斷存在較大的區別，資本主義制度下的壟斷是建立在充分的自由競爭基礎上，是高度市場化的結果，而我國目前國內大企業的壟斷都不是通過市場競爭產生的，而是假借抽象的“國家利益”、“公眾利益”等名義維持或爭取更多超經濟權利的特權，是依靠行政權力形成的壟斷地位，并運用這些特權追逐市場收益，從而獲得暴利，是典型的既得利益集團，是公共權力的濫用，其中，以石油、天然氣、電力、電信、金融、保險、鐵路、郵政和市政公用等行業的壟斷最為嚴重。

目前，社會公眾對行政性壟斷的強烈不滿主要表現在四個方面。一是壟斷部門是造成社會收入分配差距擴大的主要原因。諸多研究資料顯示，行政性壟斷行業高管高年薪，職工高工資，高管的工資是壟斷企業職工工資的十幾倍，國有企業高管年薪與社會平均工資相差百倍；二是壟斷部門的高額利潤并沒有回饋社會；三是壟斷部門提供的產品和服務價格持續上漲，抬高了社會、個人生活和生產成本，而社會卻難以有效監督和制約。在諸多關系國計民生的領域，價格聽證改變不了“逢聽必漲”的局面，更多的則是連聽證程序都沒有執行，有的則流于形式。四是壟斷部門由于沒有市場競爭的壓力，改善和提高服務質量的動力普遍不強。在水、電、氣等公用事業領域，服務價格與市場和國際“看齊”，但服務質量卻不能同步提升?？梢姡瑝艛嗖块T壟斷資源、壟斷經營，靠壟斷市場排斥自由競爭，既缺乏效率，又破壞了社會公平。

著名的經濟學家許小年博士認為，用行政手段去配置資源，市場經濟的實踐已經證明是行不通的。[6]經濟結構是靠市場調整的，是通過市場的擇優汰劣完成的，是在市場競爭中實現的，靠吃壟斷飯是吃不出競爭力的。從過去30年的發展經驗看，政府越是強勢地干預市場、配置資源，經濟結構就越扭曲。市場經濟強于計劃經濟的最大優勢就在于優化資源配置，資源的自由流動，哪里效率高就流向哪里。不徹底地改變政府的職能，不改變官員對GDP的崇拜，不能允許主要生產要素自由流動，轉變經濟發展方式，調整經濟結構還會成為口號。

近些年，改革陷入兩難困境的根本原因在于，改革需要政府來推動，而改革又要觸動政府的利益。中國政府能否盡快由經濟管理型向服務型和社會管理型政府轉變，決定著中國經濟發展方式轉變的成敗。

二、加快政府轉型是我國實現經濟發展方式轉變的強大動力和制度保障

“十二五”改革攻堅能不能有重大突破，關鍵在于要把政府推進改革的決心、勇氣、魄力，與社會的參與、表達、協商、監督有機結合起來，把自上而下的積極性與自下而上的積極性有機結合起來，在全社會形成改革的基本共識，形成改革攻堅的合力。

政府轉型的深刻意義在于，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的定位。這是政府轉型最具實質性和挑戰性的重大課題，是決定經濟發展方式轉變和改革成敗的關鍵性問題。[7]（128）

（一）貫徹落實科學發展觀，是實現政府轉型和經濟發展方式轉變的必由之路

這幾年行政體制改革總體上沒有大的突破，根源在于有些地方政府的發展觀不科學。由于政府自身利益的束縛以及現行的財稅體制、干部選拔機制等綜合性因素的影響，使部門利益、地方利益開始形成并具普遍性，這不僅使行政體制改革推進困難重重，也使發展方式轉變難以有效推進。淡化GDP指標，增加綠色、民生等指標被認為是經濟發展方式能否順利轉變的關鍵。加快轉變經濟發展方式必須以科學發展觀為指導，其中，樹立正確的政績觀和科學的政績評價體系最為關鍵。政績考核評價要考慮多種因素：既要考察經濟增長的速度，更要注重經濟增長的質量和效益；既要注重生態環境保護和資源節約，還要注重政府公共服務水平提高和不斷推進社會進步。必須把節約能源資源和保護環境、推動社會全面進步，促進社會公正、公平和改善民生，加強就業、社會保障、教育、衛生和公共服務建設，作為重要標準納入考核評價指標體系中，并實行政府績效評價和行政問責制。[8]引導各級政府把更多的精力和資源投入經濟結構調整、促進經濟發展方式轉變的道路上，形成有利于三大產業協調發展、城鄉和區域協調發展的機制，形成有利于改善民生、加強社會管理和建設以及公共服務體系的新機制。[9]

（二）改善宏觀調控體系，從制度上保障市場在資源配置中發揮基礎性作用，為經濟發展方式轉變提供有力的制度保障和良好環境

在完善社會主義宏觀調控體系，提高宏觀調控管理水平時，一定要遵循市場經濟中的基本規律，為加快經濟發展方式轉變提供有力的制度保障和營造良好的環境。加強宏觀調控和政策引導，一定要因地因時不同及時調整。在當前應對國際金融危機沖擊、加快經濟結構戰略性調整的情況下，宏觀調控要注意發揮包括國家計劃、產業政策和信息服務的綜合導向作用，完善市場準入制度和標準規范，促進自主創新和技術進步，鼓勵發展戰略性新興產業，促進城鄉、地區協調發展。同時，創造一個有效率的市場環境更具有基礎意義。要堅持社會主義市場經濟的改革方向，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，創造出有利于市場競爭的體制和機制。必須使企業充分行使生產經營自主權，切實推進政企分開、政資分開、政事分開，讓企業真正做到自主經營、自負盈虧，促進和保護公平競爭，以利于提高資源使用效率和效益，這是實現政府轉型的關鍵所在。

（三）加快財政稅收和價格體制改革，形成有利于經濟發展方式轉變的財稅制度和價格機制

最近幾年，我國財稅體制改革步伐緩慢，不僅嚴重地拖累了經濟體制改革的步伐，也使政治體制日益落后。當前我國宏觀經濟和微觀經濟中的許多核心問題都與現階段的財稅制度安排有重大關系，政府必須通過減稅，支持企業提高創新能力，支持居民擴大消費，支持轉變經濟發展方式。要實行有利于發展方式轉變、科技進步和資源能源節約的財稅制度，加快建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，深化資源性產品價格改革和環保收費改革，加快建立能夠充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的資源要素價格形成機制。建立公共財政體制，重點是要優化財政支出結構，創新公共服務供給機制，使財政資金更多地支持經濟結構調整和創新，支持社會建設和改善民生，更多地向節能減排、勞動就業、社會保障、教育、醫療衛生等公共服務領域傾斜，并建立長效機制和制度保障。[9]

資源性產品價格改革在“十一五”規劃中就已經提及，但總的看，重要生產資料價格改革沒有取得實質性突破。由于資源性產品改革相對滯后，導致我國價格形成機制還不完善，在一定程度上制約了市場機制作用的有效發揮。這主要表現在資源性產品價格市場化程度不高，價格不能真實地反映市場供求關系和資源稀缺程度；資源性產品價格構成不合理，價格只反映資源開發成本，尚未包括開發而引起的資源破壞和環境治理成本；資源性產品市場體系不健全，在國際市場資源性產品價格形成過程中缺乏應有的話語權。因此，“十二五”建議提出深化資源性產品價格形成機制改革，對于完善我國社會主義市場經濟體制，提高國際市場定價權具有重要作用。

（四）加快與經濟體制改革相協調的政治體制改變，推進政府職能轉變

鄧小平同志在改革開放之初曾經指出，經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進。不搞政治體制改革，經濟體制改革難于貫徹。[10]（176-177）最近，中央提出了把“加快轉變經濟發展方式”作為深入貫徹落實科學發展觀的重要目標和戰略舉措，并在“十二五”期間以此作為主線來推進改革。這說明，以加快轉變經濟發展方式為主線的改革，不僅是經濟體制的改革，還包括政治體制改革、社會體制改革和文化體制改革，是四位一體的改革。在改革中要把政府職能轉變放在特殊的位置，政府改革是政治體制改革的核心內容。過去經濟增長方式之所以很難轉變，主要是體制性原因，未來政府的角色應該是創造有利于經濟發展方式轉變的環境，而不是主體，主角應該是企業，政府要創造好的政策環境和法律環境，促進經濟發展方式的轉變。此外，政治體制改革屬于上層建筑領域的改革，必須適應各個方面。比如，要更加注重從體制和機制上消除腐敗的土壤；必須創造條件，讓人民批評和監督政府，才能有效地與民眾溝通，消除人民的怨氣；要實現社會的公平正義，不僅要實現收入分配的公平，逐步減少收入分配差距擴大的現象，而且要解決教育、醫療等資源分配的不公，讓人民共享改革發展的成果，還要給每個人以受教育的機會，充分發揮人的獨立思維和創造精神。總之，黨和國家的領導體制、民主和法制的進程、權力的分工與監督、公民社會的成長和社會組織的培育，都會對政府治理改革產生日益重大的影響。

[1]國務院總理溫家寶答中外記者問[EB/OL].http:// 2011lianghui.people.com.cn/GB/214390/214399/216462/，2011-03-14.

[2]張小為，李守衡.在新的歷史起點上全面推進市場化改革[J].長春市委黨校學報，2010，（2）.

[3]湯耀月.讓權力回歸本源[J].，2011，（2）.

[4]馮雪梅.公開不公開，結果大不同[N].中國青年報，2011-03-10.

[5]吳敬璉改革文集[M].北京：中國發展出版社，2008.

[6]許小年.中國正在走向權貴市場經濟？[J].南風窗，2010，（6）.

[7]遲福林，傅治平.轉型中國[M].北京：人民出版社，2010.

[8]溫家寶.關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明[EB/OL].http://politics.people.com. cn/GB/1024/13075632.html，2010-10-15.

[9]魏禮群.轉變政府職能為加快經濟發展方式轉變提供 制 度 保 障[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ politics/2010-06/16/c_12226025_3.htm，2010-06-16.

[10]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1995.

F12

A

1008-8466（2011）05-0028-05

2010-06-10

于平（1963— ），吉林四平人，中共長春市委黨校經濟學教研部副主任、教授，主要從事市場經濟理論研究；王慧慧（1962— ），吉林通化人，中共長春市委黨圖書館教授，主要從事發展經濟學研究。

解梅娟］