內蒙古固定資產投資結構優化研究

高平亮，劉興波，董 杰

(1.內蒙古財經學院 學報編輯部，內蒙古 呼和浩特 010051;2.內蒙古自治區發展研究中心，內蒙古 呼和浩特 010011;3.內蒙古環境監測中心站，內蒙古 呼和浩特 010011)

一、內蒙古固定資產投資結構存在的問題

從發展經濟學的角度看，無論是羅斯托的“起飛”理論還是羅森斯坦·羅丹的“大推進”理論，共同的精髓都在于一點:發展中國家要實現經濟快速增長的前提條件是政府主導和推動投資快速增長，資本積累不僅是經濟起飛的先決條件，而且是實現工業化的物質基礎。在工業化中期發展階段，工業發展的速度在很大程度上主要取決于資本的積累和集中的程度，加大資本要素投入仍具有十分重要的意義和作用。當前內蒙古總體經濟處于工業化發展中期階段，這一時期往往是資源大消耗、財富大積累、投資大增長、總量大擴張的時期，需要大規模的投資與項目支撐，否則薄弱的基礎工業和基礎設施會造成國民經濟結構的扭曲，影響宏觀經濟發展的質量與效益。但是，投資并非是經濟增長的唯一驅動力，經濟增長也并非是經濟發展的全部內涵，如果將經濟發展的期望僅僅寄托于投資規模的擴大，需要付出高昂的代價。

(一)可持續性水平較低

從帶動地區經濟發展的動力源泉看，過分依賴投資使得我區經濟發展面臨的不確定性日益突顯。從我區“三駕馬車”運行情況看，投資率居高不下，資本形成總額占GDP比重逐年提升，接近80%，遠高于世界20%的平均水平。與此相反，最終消費支出占GDP的比重一直在20%左右徘徊，遠遠低于世界77%左右的平均水平，消費需求對經濟發展的促進作用尚未激發，而從國際和國內的經驗來看，一個國家或地區很難在長時間內維持一個投資增長率高于20%、資本形成率在40%以上的發展水平，對于內蒙古也是這樣，這種典型的投資引導的“追趕”型增長機制很難長久持續。

從投向費用結構看，仍然以新項目為主。而從投資費用結構變化趨勢看，包括基礎設施投資在內的建筑安裝比例逐步下降，而設備更新投資以及研究開發和品牌建設等比例逐步提高，既是長期趨勢，也是我國未來經濟發展的客觀必然。

從投資的所有制結構看，內蒙古所有制投入結構由單一的國有投資為主轉變到目前的以國有和股份共同為主的所有制投入結構，但與全國平均水平對比，投資所有制結構仍然顯得比較單一。在全國的固定資產投資所有制結構中，除國有及股份所有制投入占相對優勢外，個體和私營經濟在固定資產投資中也扮演著重要角色，2010年全國個體和私營投入占全部固定資產投資的比重達到了24.8%(而內蒙古這一比例僅為13.8%)，基本上與國有和股份所有制形成了固定資產投資“三分天下”的局面。而全區個體和私營投入只占10%左右，而且從變化趨勢看，個體私營等中小投入呈現整體下降的趨勢，2009年500萬元以下投資額合計為44.7億元，較2005年下降了32.8%。

(二)結構性矛盾比較突出

從產業結構投向看，內蒙古投資結構單一化比較明顯。首先，從工業投入看。工業投資主要以能源、冶金和化工等資源型產業投資為主，三者合計占工業投資的比重高達80%左右，而對加工、組裝方面的投入較小，服裝制造、醫藥制造、電氣機械及器材制造、電子及通信設備制造、儀器儀表及文化辦公用機械制造等高附加值領域的投入水平相對較弱。比較單一的產業投資結構，必然伴隨著大的投資風險，在近期國家加強宏觀調控，嚴控“三過”問題(即固定資產投資增長過快、貨幣信貸投放過多、貿易順差過大)大的宏觀背景下，內蒙古投資面臨的下行風險也越發明顯，2010年全區固定資產投資便出現了很大的回落，增速位次由2009年的11位跌落到第28位，在西部地區位列最后。

其次，重化工投資導向在一定程度上弱化了對其他方面的投資，從而弱化了三次產業對經濟發展的協同帶動作用。從內蒙古自治區主要經濟指標與全國的對比中可以看出，2010年自治區人均地區生產總值、城鎮化率、工業占地區生產總值比重分別較全國平均水平高出57.8%、5.6%和8.7%，但從行業投入情況看，農業和第三產業投入仍然存在總量不足的情況，2009年內蒙古自治區投入在第一產業和第三產業的投入總額僅為430.6億元和3107.4億元，占全國總投入的比例僅為5.4%和2.04%，其中第三產業投資/自治區全部投資較全國的平均比例低20.1個百分點。

(三)發展的協調性比較差

首先，投資結構影響產業結構。從內蒙古近幾年的發展情況看，投資主要集中在重化工領域，而重化工業相對于其他行業，具有能源依存度大、所需資本投入高以及主要以生產投資品為主等特點。但同時發展的經驗也表明投資的重化工導向，并不意味著帶來高耗能與高污染。但在當前我國重化工產品需求旺盛而土地、能源等要素資源價格偏低的大背景下，出于短期利益的考慮，必然出現以要素和資本投入為主而很少考慮技術進步和要素節約的發展模式，在現實中則表現為各地爭先發展重化工項目，這對自治區在經濟發展過程中面臨的資源環境問題產生了很大的不利影響，2000－2010年，自治區生產總值增速較全國快6.7個百分點，但能源消費總量年均增速16.97%，快于全國平均增速8.6個百分點，2010年全區工業生產總值占全國的比重為3.5%，但工業用地比重達到4.6%，工業廢氣、二氧化硫、工業煙塵和粉塵排放量所占比重分別達到5.3%、6.4%、7.9%和3.6%。高耗能、高污染的發展模式使得內蒙古經濟與生態、環境方面的協調發展面臨嚴峻挑戰。

其次，重化工業吸納勞動力的能力相對較低。重化工業屬于資本和技術密集型產業，雖然對生產總值的增長貢獻較大，但創造就業崗位和吸納就業能力較低，再加上我國各種資源要素的低價運行對勞動的替代效應，使得在許多重化工企業中，機械化和自動化程度越來越高，無人操作的環節和空間越來越多，對工人知識和技能的要求越來越高，所有這些都不利于解決就業問題，這又使得經濟和社會協調發展相矛盾。據統計，重工業部門每億元提供0.5萬人就業機會，只及輕工業的1/3，在輕工業為主的階段，生產總值每增長一個百分點便能安置300萬人，而重化工業階段則降低為70萬人。2000－2010年，內蒙古煤炭、電力、水泥等主要重化工產品產量都實現了快速增長，工業增加值占地區生產總值的比重較2000年提高了17.4個百分點，但全區工業行業就業水平卻沒有得到相應的提高。2000－2010年，自治區第二產業就業人員年均增長僅為1.1%，所占比例基本與2000年持平，雖然第二產業就業人員總量經歷了2000－2005的下降后開始增加，但目前僅相當于1998年的水平。

最后，一定程度上放大了區域間的發展差距。由于重化工業基本屬于能源資源依賴性強的行業，其導向必然導致資源能源富集區域與相對短缺區域差距的進一步擴大。從地區投向結構看，東部地區投入相對比較弱，受此影響，東部地區與西部地區間的發展差距在進一步擴大，2010年東部五盟市固定資產投資合計為2962.1億元，占全區固定資產投資的比例僅為33.7%，僅相當于呼包鄂三市的64.8%，實現地區生產總值僅相當于西部地區的58.1%左右，人均生產總值為30%左右，東、西部間的差距的日益擴大，必然影響到區域間的協調發展。

(四)發展中的有效性投入相對不足

從農牧區投入情況看，自治區是我國北方重要的農畜產品生產基地之一，但靠天吃飯的根本面仍然難以改觀，在牧區，抵御自然災害的能力更弱，幾乎年年冬季都不同程度地遭受“白災”，造成畜產品的減產，這其中固然表現為自然災害的不可避免性，但投入不足方面所引起的防災抗旱能力弱也不容忽視。2010年自治區糧食產量、肉類產量和奶類產量分別為2158.2萬噸、238萬噸和946萬噸，占全國的比重分別達到3.9%、3%和25.2%，第一產業產值占全國產值的比重為2.7%，但同期農牧區投入只有238.5億元，占全國的比例僅為0.65%。

從基礎設施投資建設情況看，道路交通、電網等基礎設施建設投入較弱。進入“十一五”以來，內蒙古道路交通以及電網建設取得了重要成就，截止到2010年，全區鐵路和公路總里程已達到13660和157994公里，分別較2000年提高了63.6和134.6個百分點，輸電線路30條，長度2780km，但總體看來，內蒙古基礎設施投入建設仍然比較滯后，貨物運輸與“窩電”現象時有發生，交通瓶頸制約非常明顯。2010年內蒙古經濟總量在全國的位次已達到第15位，煤炭、電力、農畜產品等特色優勢產品已成為周邊地區乃至全國主要供應地，但與此形成鮮明對比的是，自治區鐵路、公路和等級公路路網密度只及全國平均水平的11%、32%和34.9%。

二、原因分析

從表面看，造成內蒙古投資結構不合理的原因，主要是隨著近幾年重化工產品需求的快速擴張，投資主要流向這些行業，由于能源重化工產業具有資源、能源依賴性強、消耗、污染高和低就業等一系列特征，從而造成了內蒙古投資的快速增長和結構日趨不合理并存的現象。

但從深層次原因看，經濟始終是政府的核心關注點。相對于計劃經濟時期政府包攬一切的發展模式而言，市場經濟條件下政府不再直接干預微觀經濟活動。但從內蒙古固定資產投資結構問題看，主要與政府行政管理體制密切相關，由于政府掌握較多資源配置權，主導經濟增長，往往會抑制市場作用的發揮，扭曲自身社會管理者的角色，陷入高投入、低效率、重污染的粗放型投資模式。

(一)普遍存在著政府的“越位”行為

當前由于產權制度的不完善，政府仍然保持著對許多重要經濟資源的配置和控制權力，諸如土地、金融等方面，“以批代管”，層層跑項目、跑資金的現象盛行不衰;政府憑借手中掌握的公共資源和行政權力，對企業發展要素投向及企業經營進行干預，要求企業上這個項目不上那個項目，并且對信貸資金的流向進行直接的干預，從而扭曲了要素的合理流向與定價，陷入高投入、低效率的粗放型投資模式。如近幾年內蒙古招商引資條件大都以配置煤炭和無償使用土地為條件，配合近幾年我國重化工產品需求擴張的環境，這在一定程度上加快了自治區固定資產投資投向能源重化工方面加速擴張的步伐，從而使得發展中的許多不協調、不可持續和結構性矛盾日益顯現;而對信貸資金的流向進行直接的干預，又在一定程度上助長了大型企業的投資熱情，弱化了中小企業的發展環境，進一步加劇了發展中的結構性矛盾以及由此造成的就業不足等方面的矛盾。

(二)政府職能的缺位

不科學的政績考核體系必然促使地方政府單純追求GDP增長，各級政府的財政狀況和物質生產增長緊密相連，地方各級政府出于對任期內“政績”的考慮，必然會加大在基礎設施方面以及短期內見效快、稅收大的重化工業建設方面投入的引導力度，忽視社會事業發展，弱化公共服務職能，從而帶來經濟發展與社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題，導致一些重大民生問題長期得不到解決，如當前自治區在基礎研究、公共產品的提供、信息發布等方面存在投入不足問題，尤其對于環境治理、新能源發展及農業、道路基礎設施等方面的投入還比較低下，從而出現了這樣、那樣的約束瓶頸以及投資帶來的產業結構的不盡合理。

(三)政府考核體制不健全

作為衡量政府政績觀的標準主要還以實現地方經濟增長和財政收入等“數量型”指標為準。當前主要領導的任期都比較短，也沒有建立起政府主要領導任職前后的綜合評價和問責體系，加上對市場競爭整體狀況方面存在的信息的不完備和不對稱，因此政府的主要行為表現出明顯的短期性特征，不惜用自己手里掌握的資源去追求經濟的高速增長，忽視資源消耗與環境污染，爭資金、上項目，在很大程度上造成了投資結構的短期性;同時，隨著近幾年重化工業盲目上項目、鋪攤子、重復引進和重復建設現象的加劇，導致了資源的巨大浪費，對可持續發展提出了更為嚴峻的挑戰。

三、未來優化內蒙古投資結構的對策與建議

(一)促進投資結構優化與投資適度增長相結合

一方面，結合自治區“十二五”重大項目建設規劃的編制，合理安排重大項目投資進度，保持投資增長適度領先于經濟增長的速度，避免出現投資增長的大幅波動。另一方面，把投資管理的重點放在優化投資結構上，以投資結構的優化推進經濟結構戰略性調整和發展方式轉變、民生改善和和諧社會建設。

從投資需求拉動作用考慮，要放棄對投資總量規模的追求，力求避免無效投資和重復建設，重點要在財政支出方面進行重大調整，使財政支出以民生為重點，適當多增加用于教育、醫療、社會保障的財政支出，保障和提升居民消費信心，努力把擴大有效需求的任務讓一部分份額給消費。

(二)促進投資結構優化與產業轉型升級相結合

從投資供給推動作用考慮，要堅持正確的投資方向，針對內蒙古自治區投資產業結構存在的偏差，以增量投資擴大和存量投資調整為手段進一步調整三次產業的投資產業結構，強化一產投入，提升三產投入，改善二產投入結構，努力提高資本使用效率。

加強創新載體建設。要積極利用自治區延緩沿線布局的機遇，把固定資產投資重點從路、水、電、氣等基礎設施建設轉移到創新載體上來，把開發區建設成創新型、集群式發展園區。

提高投資效率。政府和企業都應大幅度增加科技投資，用于核心技術的研發和推廣應用;采取政府專項撥款、貼息貸款、稅收優惠等政策，引導和鼓勵企業增加對技術研發和更新改造的投入，提高資源循環利用、綜合利用和清潔生產水平，淘汰落后企業和技術。

(三)促進投資結構優化與城鄉、區域統籌相結合

一要加大對“三農”的投資力度。大力支持農業產業化發展，對農業產業化重點龍頭企業給予扶持，確保農業投資比重逐步提高;加大農業農村基礎設施投資，重點加大水利、污水治理、垃圾處理、飲用水工程、信息化等領域投資，加大農村公共服務領域投資。

二是加大對欠發達地區的投資力度。發揮呼包鄂地區的示范帶頭作用，引導資金投向加快構筑優勢產業群和城市群建設，進一步提高區域整體競爭力水平。出臺更多鼓勵自治區內區域間梯度轉移投資的政策，從土地差價、共建開發區(園區)、稅收、技術改造扶持等方面，鼓勵發達地區投資向欠發達的東部地區轉移。

(四)促進投資結構優化與進一步改善投資環境相結合

要按照現代市場經濟體制建設的要求，強化政府在體制環境、政策環境等方面應有的作用，積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府轉變，把政府職能轉到以提供公共服務為主的道路上來，把政府經濟職能切實轉變到創造良好發展環境上來。

建立新的政府政績觀，結合已出臺的主體功能區規劃等，綜合考慮單位能源使用GDP、失業、公共產品提供及環境污染等因素的變化情況，把資源浪費、環境污染和社會發展納入行政干部政績考核體系，使國民經濟發展轉變到低投入、低消耗、高增長、高效益的軌道上來，創造有利于投資結構優化的制度環境。

要創新投資機制，逐步實現由“招商引資”向“主動選商”轉變，在政府主導土地、資金等資源的配置中，要充分發揮市場競爭機制的作用，建立產業政策、財政政策、金融政策、土地使用政策相互配合的宏觀調控體系，消除地區封鎖和價格壟斷，消除土地雙軌制，放開市場準入，創造公平競爭的環境，進一步調整優化投資結構。

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