民辦基礎教育可持續發展的制約因素及其對策

李 瑛

（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

民辦基礎教育可持續發展的制約因素及其對策

李 瑛

（巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

改革開放以來，我國民辦基礎教育獲得了較大發展，成為公辦教育的有益補充。但其發展仍然受到屬性定位不明確、產權界定不明晰、合理回報率不確定、制度供給不充足、政府管理不到位等因素的制約，必須加強民辦基礎教育的法制建設，分類確定民辦基礎教育學校的身份，明確界定產權關系，正確對待營利性與回報率，建立民辦基礎教育統籌管理制度，以推進民辦基礎教育的可持續發展。

民辦基礎教育；可持續發展；制約因素；對策

民辦基礎教育是我國基礎教育的重要組成部分。改革開放以來，民辦基礎教育先后經歷了恢復探索期、快速發展期、規范調整期等發展階段，顯示出從無到有、從小到大、從快速發展到緩慢增長、從數量擴張到質量提升的發展規律，彌補了公辦教育資源的不足，滿足了社會多樣化教育的需求，促進了教育競爭機制的形成，推動了多元化辦學體制的建立，為我國基礎教育的蓬勃發展作出了重要貢獻。當前，我國民辦基礎教育的發展存在著一些制約因素，影響了其可持續發展，必須從法規、政策、制度等方面采取有效措施，推動其改革與創新，為其營造更好的發展空間。

1 民辦基礎教育發展概況

民辦基礎教育是國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦基礎教育的學校及其它教育機構的活動，是相對于公辦教育的一種私立教育形式。作為人們生存、生活和發展的基本知識和能力的教育，其主要辦學類型包括民辦幼兒園、民辦小學、民辦初中、民辦高中、民辦中等職業學校①這種分類是根據教育部1997-2009年全國教育統計數據確定的。民辦的特殊教育、成人中小學教育、工讀教育、各種培訓學校、培訓班等非學歷民辦教育機構教育部未進行統計，因此，這些機構不作為本文研究對象。參見：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。。我國民辦教育自孔子首創私學開始至解放初，有著兩千多年的發展歷史。20世紀50年代中期，我國完成了生產資料公有制的社會主義改造，確立了社會主義經濟制度，政府接管全國民辦學校，改為單一的公辦教育模式，民辦學校從此退出了歷史舞臺。黨的十一屆三中全會后，我國形成了以公有制經濟為主體、多種經濟成分共同發展的多元所有制結構，為教育領域多元辦學體制尤其是民辦教育的發展奠定了所有制基礎。隨著經濟體制改革的推進、市場經濟體制的逐步建立以及恢復高考后國民教育消費的持續增加，民辦基礎教育重新恢復并發展起來。

30多年來，各級各類民辦基礎教育總體呈現出較快較大的增長態勢，尤其2003年《中華人民共和國民辦教育促進法》（簡稱 《促進法》）實施后，民辦基礎教育進入了規模擴張與結構調整的歷史轉折時期。通過對2003-2009年我國主要民辦基礎教育學校在校（園）生數的統計①該數據公布日期為2010年12月29日。參見：http://www.moe.edu.cn[2011-05-20]。，除了普通高中在校生數從2006年的247.72萬人開始逐年減少外，其余四類民辦基礎教育學校（園）在校生數均呈現逐年增加趨勢，其中幼兒園增速最快，2009年比2003年增長了136.17%。總體上看，我國民辦基礎教育分布于基礎教育各個主要辦學領域，均占有一定的份額。2009年，民辦幼兒園、民辦小學、民辦初中、民辦高中、民辦中等職業學校的校（園）數占全國同類學校總數的百分比 依 次 為 64.62% 、1.96% 、7.70% 、28.24% 、18.28%，在校 （園）生數所占百分比依次為42.67%、4.99%、7.98%、9.45%、17.87%，除民辦幼兒園園數占全國64.62%外，民辦小學、民辦初中、民辦中職學校校數偏少，五類民辦基礎教育學校的在校生數占全國的比例偏低。總之，我國基礎教育階段的民辦學校辦學日趨成熟，形成多元化發展格局，呈現平穩發展態勢，但除幼兒園外，其余四類學校的校數與在校生數與公辦基礎教育學校還有較大的差距，總體上仍然處于補充辦學的局面。

2 民辦基礎教育可持續發展的主要制約因素

民辦基礎教育作為一項可持續發展的事業，不僅要能夠滿足當前國家和社會對基礎教育發展的需求,而且又要不損害國家和社會將來滿足其基礎教育需求能力的發展，健康、持久、良好地為社會提供公共基礎教育服務。盡管我國出臺了相關法律法規及政策，推動了民辦基礎教育的發展，但是在辦學過程中，依然存在著一些制約因素，妨礙了其可持續發展。

2.1 屬性定位不明確

《促進法》第3條明確規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，但是實際上我國民辦學校被定性為“民辦非企業單位”，屬于民間非盈利組織的法人身份，既非事業單位，也非企業單位。這種定位模糊性造成了民辦學校無法真正享有與公辦學校同等法律地位和公平政策待遇[1]，使得民辦學校長期以來處于公私難辨的尷尬境地，制約了民辦基礎教育的健康發展。根據有關法律規定，民辦基礎教育具有公益性的根本屬性，承擔了一定的社會公共教育職責，理應作為事業單位，與其它公辦學校享有同等的社會地位和待遇，但由于民辦基礎教育具有辦學投資回報性，這又與公益性事業單位非營利的社會屬性相沖突，因而造成其屬性和地位難以把握與確定。

2.2 產權界定不明晰

民辦基礎教育學校辦學主要由個人出資，部分學校得到了政府財政經費、社會捐資、公益性辦學用地劃撥、國有辦學設施轉讓等扶助，因此，其產權具有一定的公私交融性，往往難以界定與截然區分。盡管《促進法》第35條規定“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”，但這并不意味著民辦學校的辦學資產屬于辦學者所有，可以自由支配使用。《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（簡稱《實施條例》規定：“國家的資助、向學生收取的費用和民辦學校的借款、接受的捐贈財產，不屬于民辦學校舉辦者的出資”（第5條）；“民辦學校資產中的國有資產的監督、管理，按照國家有關規定執行。民辦學校接受的捐贈財產的使用和管理，依照《中華人民共和國公益事業捐贈法》的有關規定執行”（第36條）。這樣就構成了法人財產權與擁有權的分離與矛盾，并且，《促進法》和《實施條例》沒有對民辦學校辦學節余的財產所有權作出法律規定。這樣，在司法實踐中就很難做到對民辦基礎教育產權清晰地界定。現有的法規政策對民辦基礎教育學校產權規定不明晰，使得辦學者心存顧慮，辦學投入有所保留，設定的辦學期限較短，不利于民辦學校的長期發展。

2.3合理回報率不確定

合理回報是民辦基礎教育私立辦學屬性的反映，體現了國家對民辦基礎教育的“扶持與獎勵”政策。回報率高低是民辦教育公益性與私營資本逐利性博弈的結果，是制約民辦基礎教育發展的焦點問題之一。現有法規政策均堅持教育的公益性，以確保民辦基礎教育充分地履行社會公共教育義務。《促進法》第37條、第51條分別規定：“民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動和改善辦學條件”，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。《實施條例》第38、44-48條對是否要求合理回報的權益、獲取合理回報的時間、回報比例依據因素、回報比例的社會監督、不得取得回報的情形、地方扶持與獎勵等作出宏觀規定，對合理回報率的數值沒有作出明確具體的規定。這樣，民辦基礎教育學校確定辦學合理回報率隨意性較大，部分義務教育階段民辦學校因辦學回報率低而數量減少，部分非義務教育階段的民辦學校學費較大幅度地高于公辦學校，增加了辦學結余，加重了家庭教育負擔，使其辦學營利性與教育公益性的矛盾有所上升，更有甚者非法獲取回報牟取暴利，影響了民辦基礎教育學校辦學質量及其社會聲譽。

2.4 制度供給不充足

民辦基礎教育學校法人身份的不確定性，導致國家制度供給上的相應不足。主要表現為：一方面，國家經費支持不足。由于民辦學校被劃定為“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構”，在依法辦學的傳統與國情下，使得民辦學校難以直接獲得政府的財政性經費資助[1]，靠自籌經費辦學，求得生存與發展。另一方面，政策扶持偏失。盡管相關法規規定“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，但實際上許多地區的民辦基礎教育學校在招生、師資建設、社會福利與保障等方面未能真正享受到與公辦學校平等的權利，即便某些地區出臺了一些扶持性政策，往往也因沒有配套措施而得不到落實，民辦基礎教育學校的發展受到了很大的限制，使其在師資隊伍建設、教育教學質量、招生數量與質量等方面長期處于劣勢，教育資源總體不足，很大程度上限制了其發展。

2.5 政府管理不到位

在不少地區，政府及有關部門在民辦教育管理中存在著缺位、越位與錯位現象，對民辦基礎教育的宏觀指導、規范與扶持明顯不足。調查發現，不少地方政府教育等主管部門對民辦基礎教育機構的管理屬于例行公事，流于形式，未能真正按照有關要求履行職責；許多地方政府尚未將民辦基礎教育校數與學生數納入本地區基礎教育總體發展規劃中，沒有根據城鄉基礎教育的現實需要對民辦基礎教育學校進行合理布局，導致民辦基礎教育學校過于集中到區域中心城市，造成城鄉基礎教育的不均衡發展，這在當前城市化進程加速的新形勢下，變得越發嚴重。同時，教育、稅務、工商等部門并未根據國家的有關優惠政策對民辦基礎教育學校實行合理的管理，更多從本位主義出發，對民辦基礎教育機構進行了一定的違規干涉，影響了其發展。

3 民辦基礎教育可持續發展的戰略舉措

3.1 加強民辦基礎教育的法制建設

盡管我國已經建立起了以《促進法》及《實施條例》為核心的民辦教育法規體系，但對民辦教育機構的屬性、身份、產權歸屬、社會職能、合理回報、政策扶持、依法獎懲等主要問題沒有作出非常明確的規定，影響了政策執行和民辦教育辦學決策。因此，立法機構應該考慮到我國基礎教育的現狀，尤其應及時根據市場經濟、城市化發展的新形勢修訂不適合社會發展要求的條款，抑或根據《實施條例》制訂新的補充文件，以便于操作執行。例如，2002年頒布的《促進法》不僅以法的形式及其更大權威取代了1997年頒布施行的《社會力量辦學條例》，而且，對后者中關于民辦教育機構的營利性、辦學積累的用途、解散后清算出的剩余財產等問題都作了較大調整與糾正，為民辦教育的發展創設了更大更寬松的發展空間，促進了其穩步發展。考量我國民辦基礎教育發展現狀，當前加強與完善民辦教育法制建設的重點在于，補充新的條款，糾正束縛與妨礙民辦基礎教育發展的不合理規定，妥善解決長期以來影響民辦基礎教育可持續發展的身份與產權界定等懸而不決的問題，強化制度建設與政策執行的監管、引導和獎懲，著力營造可持續發展的良好環境，為民辦基礎教育可持續發展提供更為有效的保證。

3.2分類確定民辦基礎教育學校的身份

堅持公益性是我國教育事業的根本原則①教育的公益性是指教育能為受教育者及其直系親屬之外的其他社會成員帶來的經濟的和非經濟的收益，具有“公共利益”、“公共收益”、“公共福利”等本質屬性。，但這種公益性在不同教育機構表現的程度和社會效應不同。因此，可以根據其公益性發揮的強弱對民辦基礎教育學校的身份和屬性重新界定，解決長期存在的民辦學校事業法人與企業法人的身份之爭。依據基礎教育階段各類民辦學校履行社會公共教育的情況及其辦學目的，可以將其身份劃分為兩類：1.自收自支事業單位法人[2]。這類學校不以營利為目的，承擔義務教育和非義務教育，成為地方基礎教育體系的重要組成部分，其辦學經費主要為自籌，部分來自國家財政補助及社會捐資等。這類學校享受同類公辦學校的待遇，教職工養老、醫療等社會保障方面采用學校出資、個人繳存與國家適當補貼的方式加以解決。2.企業單位法人。除辦學用地等極少的政府扶持外，其辦學經費完全依靠自籌。在堅持公共教育服務根本目的前提下，通過為社會提供差異性教育、高端教育以滿足社會選擇性教育的需求，獲取高于其他民辦基礎教育學校合理回報的利益，這類學校按照企業來進行管理。這兩種身份的劃分，便于民辦基礎教育學校的分類管理和分層發展。

3.3 明確界定產權關系

作為建立在一定的社會公共資源基礎之上的社會公益性機構，民辦中小學等主要基礎教育機構已逐步納入到國家基礎教育體系之中，隨著國家對民辦基礎教育機構政策扶持與制度供給的不斷加強，除了其固有資產外（規定為社會公共財產），對其資產增值部分的歸屬應該建立與其運行期間政策優惠反向掛鉤的激勵性制度，逐漸將其納入到一體化的辦學體制中。因此，民辦基礎教育學校資產中的國有土地、國家財政資助（含校舍等教育資源轉讓贈予等）、社會捐贈以及基于這些公共資源而衍生的累積教育資產中的絕大部分應該屬于國家所有。扣除社會捐助、國家資助的資產、預留發展基金以及規定費用后的余額 （即營利部分），可以適當提取以獎勵辦學者，其余應作為教育資本追加辦學（歸為社會公共教育資源），辦學者不得據為己有。民辦學校終止清算時，除去國有資產、清償所欠債務后的剩余財產，分別根據兩類身份，按照有關法律和行政法規的規定處理。

3.4 化解營利性與教育公益性的矛盾

民辦基礎教育客觀上具有營利性，由此形成的營利教育使得教育公益性觀念受到嚴重挑戰，也使得堅守教育公益性的法律陷入尷尬的境地[3]。民辦基礎教育的營利性與其教育公益性的矛盾，在一定程度上源于營利教育和公辦教育對教育公益性的不同認識。營利教育認為，教育具有很強的公益性，為了維護這種公益性，政府必須保證每個公民的受教育權，只要保證教育質量，就可以采用市場化的運作方式（即允許教育營利），達到營利教育和教育公益性的統一。這種市場化公益性思維是從教育結果即教育本身所具有的外部性角度出發的。公辦教育認為，因為教育具有巨大的社會公共服務職能與相當的外部性（主要指教育的社會成果），對于促進社會階層流動和社會公平具有重大的調節作用，所以必須由國家來保障每個公民的受教育權，為全體國民提供免費或半免費的教育，這種社會化公益性思維是從教育的社會屬性（主要指社會性、公共性、政府性）出發的。也就是說，營利教育的公益性觀念側重于受教育者的“公共收益”，而公辦教育的公益性觀念則側重于“公共福利”。雖然兩者認識角度不同，但在最根本的歸結點上卻是一致的，即能夠增加“國家和社會的公共利益”，因此，民辦基礎教育營利性與公益性可以統籌兼顧，協調發展，如：擴大教育機會，增加教育選擇，減輕政府教育財政壓力，擴大福利性教育（如創辦平民化教育，舉辦打工子弟學校，進行面向殘疾兒童的特殊教育，為貧困學生減免學費，推動公辦教育改革等），民辦基礎教育的公益性因而可以成為公辦教育公益性的有益補充。

3.5 明確規定合理的回報率

如果說，營利性是民營資本的訴求與辦學成果之一，是一種私有行為，那么，回報性則是政府、社會對其營利性約束與干預的結果，也即國家、辦學者、社會（含受教育者）多方利益博弈的結果。這就決定了其營利性并不能直接決定其回報性[4]，回報性必須按照法規政策的規定合理與適度。對此，有關法規明確規定辦學結余（即營利部分）主要用于追加辦學，這是必須遵守的原則。回報率多少取決于辦學成效、辦學者主觀行為、辦學成本等多種因素。一般應按不低于年度凈資產增加額或者凈收益的25%的比例提取發展基金后，剩余部分才可以適當提取回報；學校類型不同，出資人從辦學結余中取得回報的比例應該有所不同，但取得回報必須合法、合理、適度；非法獲取回報應給予處罰。總之，民辦基礎教育辦學回報必須具有合理性，才有利于其可持續發展。

3.6 建立民辦基礎教育的統籌管理制度

目前，民辦基礎教育學校仍然處于邊緣化的狀況，得不到政府應有的扶持，與公辦學校的差距不斷加大，其中最主要的原因之一就是政府未建立民辦基礎教育統籌管理制度。各部門政策法規的規定相互沖突，例如，在法規上，關于民辦學校的歸屬與稅收問題，《促進法》、《民辦非企業登記條例》、《稅法》等作出的有關規定相互沖突[5]；同時，在具體政策的貫徹執行中，各管理部門往往各自為政，考慮自身利益，不從整體和大局出發，主觀行為比較多，給民辦基礎教育學校帶來了較多的負面影響，因此，必須建立民辦基礎教育學校的統籌管理制度。首先，各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃，建立教育、民政、稅務、工商、社保、醫保等各相關部門的統一協調機制，發揮其整體管理的效應，為民辦基礎教育學校構建與公辦學校同樣的發展環境。其次，教育行政部門要將民辦基礎教育納入到公辦基礎教育體系中，構建一體化的基礎教育體系，實現基礎教育的整體規劃和管理，推進城鄉基礎教育的合理布局與均衡發展。

4 結語

綜上所述，民辦基礎教育在我國基礎教育事業中扮演著不可或缺的角色，大力提高民辦基礎教育學校辦學質量與水平，已經成為時代的強烈訴求。2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確強調：“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。各級政府要把發展民辦教育作為重要的工作職責。依法落實民辦學校、學生、教師與公辦學校、學生、教師平等的法律地位，保障民辦學校辦學自主權。清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策。制訂并完善教育發展的優惠政策。”由此可見，民辦基礎教育發展過程中還存在著一些問題，必須采取有效措施盡快予以解決，才能推動其健康持續地發展。

[1]胡衛，董圣足.我國民辦教育發展的回顧與展望[J].教育發展研究，2011，（1）：18-22.

[2]謝錫美.民辦教育地方立法評析[J].現代教育管理，2011，（3）：55-58.

[3]上海市教育科學研究院.教育公益性概念的爭議與統一[EB/OL]，2010年08月09日，http://ver.teacher.com.cn/teacher/front/content.action?contentId=57511.

[4]汪家镠.關于民辦教育促進法中的幾個問題[J].教育與職業，2003，（9）：22-24.

[5]胡衛,謝錫美.《民辦教育促進法》:現實與歷史的雙重選擇[J].教育發展研究，2003，（2）：40-43.

THE CONSTRAINTS AND STRATEGIES ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF PRIVATE BASIC EDUCATION

LI Ying
（Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）

Since Reform and opening up,private elementary education got a larger development and is a useful supplement for public education in China.Because property location is not clear,definition of property rights is unclear,reasonable rate of return is uncertain, system supply is not adequate, Government is not in place and so on, The development of private elementary education has been constrained.The need to strengthen basic education in the legal system run,classification to determine the identity of private schools in basic education,clearly define property rights,resolve the contradiction of education public welfare and profit, clearly Provide reasonable rate of return, establish Integrated management system of private elementary education,We can vigorously promote the sustainable development of private basic education private elementary education.

Private Elementary Education;Sustainable Development;Constraints;Strategy

G521

A

1672－2868（2011）04－0099－05

2011－05－27

全國教育科學規劃單位資助教育部規劃課題（項目編號：FFB108032）；國家社會科學基金教育學一般課題（項目編號：BHA100053）；民政部“中國社會組織建設與管理”理論研究部級課題（項目編號：2008MZACR001－1050）。

李瑛（1972-），女，安徽巢湖人。巢湖學院教育系副教授，教育學博士，主要研究方向為民辦基礎教育、中國教育史。

責任編輯：陳 鳳