新農村視角下村民自治的困境與對策分析

蘭世惠

（內江師范學院，四川 內江 641112）

□社會·經濟

新農村視角下村民自治的困境與對策分析

蘭世惠

（內江師范學院，四川 內江 641112）

完善村民自治，創新村民自治機制，是社會主義新農村建設的要求和政治保障。村民自治在不斷深入發展的同時也出現了很多問題，嚴重影響了新農村的建設。完善村民自治，需要培育村民的民主意識，理順鄉村關系，完善相關法律制度，不斷推進農村基層民主政治的發展。

新農村；村民自治；困境；對策

改革開放30年來，我國取得了舉世矚目的成就，而我國最大的變化在農村。其中，村民自治發揮了相當重要的作用。村民自治是中國共產黨領導下的億萬農民的偉大創舉，經過20多年的發展，顯示了強大的生命力，取得了巨大的成就。但是必須看到，村民自治在實際運行中仍存在很多問題，這無疑影響了我國社會主義民主進程，也阻礙了社會主義新農村建設的向前推進。如何破解這些難題，找出應對之策，保障新農村建設健康有序地進行，已經成為我國當前必須解決的一個重要課題。

一 村民自治對新農村建設的重要意義

胡錦濤總書記指出：“建設社會主義新農村是我們黨在深刻分析當前國際國內形勢、全面把握我國經濟社會發展階段性特征的基礎上，從黨和國家事業發展的全局出發確定的一項重大歷史任務。”當前和今后一個時期建設社會主義新農村，“要擴大農村基層民主，搞好村民自治，健全村務公開制度，開展普法教育，確保廣大農民群眾依法行使當家作主的權利”。村民自治是建設社會主義新農村的重要內容和政治保證，也是構建和諧新農村的重要條件。

建設新農村是黨和國家提出的戰略任務，其目標是實現“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，是物質文明、精神文明和政治文明的統一。僅僅物質文明和精神文明建設搞好了，但缺乏政治文明或者政治文明落后，那樣的新農村是片面發展的。新農村目標中的“管理民主”就是政治文明的一個核心內容，就是要真正落實村民自治。村民自治作為農村基層民主的實踐，實行的是村民自我管理、自我教育、自我服務，是農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一種有效方式，村民自治的完善有利于管理民主。可見，村民自治是建設新農村的應有之義，是建設新農村的內在要求。

村民自治為新農村的物質文明和精神文明提供政治保障。我國是一個晚近才搞現代化的國家，“由于現代化來勢兇猛，以致在城市發展和工業化程度還處在襁褓之中時，往往就在鄉村播下了政治意識，造成了參與政治活動的廣泛可能性”[1]。因此，實現國家政治穩定的關鍵就看能否在現存政治體系中動員鄉村群眾參與政治而不是反對現存體系[2]。村民自治為鄉村群眾參與政治，維護和實現社會穩定提供了制度平臺。廣大農民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督這四項民主權利與民主制度的實踐，逐漸認識了現代民主運作的基本制度及基本技術、基本程序，增強了自身的民主意識，大大提高了民主管理能力，有效地保障了村民民主權利的實現，推動了農村基層民主的發展；同時，最大限度地調動農民的積極性和主動性，進行物質文明和精神文明的創造，實現“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔”目標。此外，村民自治由于人民的直接參與監督，提高了農村干部的政治素質和業務素質，充分保障了黨和國家的路線、方針、政策在農村的貫徹落實，有利于防止國家公務員腐敗，緩和了一些農村社會矛盾，維護了農村社會的和諧、穩定。

村民自治的最終目的是實現鄉村善治。村民通過自治組織直接行使對本村公共事務的管理，既保持了農村社會的相對穩定，重構了鄉村社會的和諧秩序，又促進了村級經濟和社會各項事業的協調發展，有力地推動了新農村建設的進程。

二 新農村建設過程中村民自治面臨的主要問題

當前，我國村民自治建設中存在著一些問題，嚴重阻礙了村民自治建設的進一步發展，也為新農村的建設帶來了很大的不利影響，突出表現在以下幾個方面：

（一）村民的民主意識淡薄，政治參與能力低下

村民自治作為基層民主政治的實踐，在廣大農村取得了重大的發展，農民的思想觀念不斷更新，民主意識不斷增強，參政議政意識進一步發展。但與村民自治對主體的素質要求還相差甚遠。恩格斯指出：“每一時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，在不同的時代具有非常不同的形式，因而有非常不同的內容。”[3]受傳統政治、經濟體制的影響，加上“舊中國留給我們的封建傳統比較多，而民主法制傳統較少”[4]的傳統政治文化的作用，廣大農民群眾缺乏現代民主參與者應有的民主素養。另外，我國農民整體文化素質低下，大大地制約了農民的民主認知能力和政治參與能力的提高。大部分農民很難意識到別人行為對他的重要性，都是“只掃自家門前雪，不管他家瓦上霜”，對村民自治漠不關心，對村級政務、村里事務存在“事不關己、高高掛起”的思想，認為那是當官的事情，從而缺少對公共生活公共利益的熱情和關注，使得村民自治難以順利進行。因此，我們經常看到，不僅選民對選舉事務中的各個環節較少參與，而且出現一人代投十幾、二十張選票以及賄選的現象。另外，受傳統觀念影響，很多村民沒有認識到自身權利的主體性和不可侵犯性，而且習慣于被動接受“自上而下”的管理，不懂也不善于依法行使自己的民主權利。當自身利益受到侵害時，他們往往采取非法途徑進行對抗或者逆來順受。村民民主意識的淡薄、政治參與能力的低下，嚴重削弱了村民自治中的現代化民主進程。

（二）村民委員會自治能力不強

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但在現實中，村委會沒有很好地履行其職責，民主自治能力并不盡如人意。有些地方以村民會議難以召開為由長期不召開村民會議，有些地方則時有時無，村民會議形同擺設；一些必須經過村民會議討論決定的重大事項，未經授權就由村民代表會議草率決定，而有些村民代表會前根本就沒有與村民溝通協商，發表的僅僅是個人看法；有些地方甚至是村委會、村黨支部少數人說了算，廣大農民群眾很少有參與的機會；不少地方的村委會不搞村務公開，即使有，也只是半公開或假公開，公開的內容和程序很不規范；一些地方的村干部利用職權或借助宗族派性勢力獨斷專行、知法犯法、以權謀私、貪污腐敗等等。根據國務院發展研究中心農村經濟研究部的調查資料顯示，85%的農民群眾認為村干部存在腐敗問題；23%的農民群眾認為今后農村干部的貪污腐敗問題將會更加嚴重；54%的農民群眾稱村里沒有公開欄；50%的農民群眾稱村里根本就沒有召開過全體村民會議。[5]村民自治流于形式，嚴重違背了村民自治的初衷，侵犯了廣大農民群眾當家作主的民主權利，并嚴重影響了農村社會的穩定和諧。

（三）鄉鎮政府干預村民自治

我國《村民委員會組織法》第四條明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”根據此規定，鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系，而非領導與被領導的關系。但在現實中，大多數鄉鎮政府仍然把村委會視為自己的行政下級或派出機構，嚴重侵擾和干預村民自治。一是通過干預、操縱選舉，繼續控制村委會的人事權，或想方設法讓自己的人當選，或對經村民選舉產生的干部任意調動任免。二是借助“村財鄉管”來強化對村委會的控制。現在很多鄉鎮都存在財政困難的現象，在財政轉移支付制度尚不完善的情況下，鄉鎮政府是不會輕易地退出對村級財源的控制的。三是通過控制村級黨組織來控制鄉村內務。通過提名或直接任命村黨支部書記候選人，讓其貫徹鄉鎮黨委意圖，“很多村在鄉鎮的壓力下，甚至采用了村黨支部書記和村委會主任一肩挑的辦法”[6]，從而實現對村委會的間接控制。

鄉鎮政府橫加干涉屬于村委會自治權限內的選舉、生產、經營等村務，使得村民自治的“附屬行政化”傾向越發嚴重，這嚴重違背了村民自治的本質，極大地挫傷了村民政治參與的積極性，加深了干群矛盾。

（四）村黨委和村委會存在“兩張皮”現象

所謂“兩張皮”現象，是指黨的領導與村民自治在對農村具體事務的管理上存在著權力重疊，出現了強調黨的領導就會弱化村民自治、強調村民自治就會弱化黨的領導的尷尬境地。我國《村民委員會組織法》第三條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”但是，政策文本的規定過于宏觀和抽象，對兩委的權限劃分不明確，從而導致矛盾加劇。一方面，村黨委不適當地干預村民自治。在現實中，大多數村黨支部把黨的領導核心作用理解為全面負責村務工作，一切由村黨支部說了算，干預本該屬于村委會管理的事務。另一方面，有的村干部把自治理解為絕對自由，認為實行村民自治就是不要黨的領導，一切由村委說了算，村民直選出的村主任不服從黨支部的領導，導致村民自治工作難以開展，黨的領導作用也難以有效發揮。以上兩種對立的觀點和做法無疑加深了村黨委和村委會之間的矛盾，容易導致村級黨組織干部越權、集權、腐敗等，或出現村委會主任掌握財政大權、干涉干部任免等現象。這些現象都將對村民自治的進一步發展產生嚴重阻礙，對新農村的健康發展與和諧穩定造成了一定的負面影響。

（五）村民自治的法制建設滯后

民主必須法律化、制度化，沒有法制保障的民主是不可靠的。目前，村民自治的立法存在很大缺陷，除了《村民委員會組織法》外，還缺乏與之相配套的法律法規，關于村民自治的相關法律規定太原則、不具體，可操作性不強。隨著社會主義市場經濟的確立和村民自治的不斷深入發展，現行《憲法》有關村民自治的規定以及《村民委員會組織法》的內容已難以適應現實農村村民自治的需要。“盡管《村民委員會組織法》第二十條規定：村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。但在如何確保不得‘抵觸’、不得‘侵犯’方面，該法幾乎未作規定。所以在現實中，這種‘抵觸’與‘侵犯’就經常發生。”[7]再者，《村民委員會組織法》規定了村委會與村黨委、鄉鎮政府之間的關系，但并沒有明確界定三者之間的權限，從而導致在實際運行中村黨委、鄉鎮政府干預甚至代替村委會工作的現象。第三，選舉中出現的宗族、幫派勢力破壞選舉、操縱基層政權現象，如送禮賄賂、砸票箱、搶選票，現行的法律根本沒辦法解決。此外，各省的地方性法規差別太大，甚至某些內容還存在相互沖突的地方，加之立法技術不規范，文字表述不一，這就造成了我國憲法框架下的整個村民自治法律體系的不科學、不統一。農村基層民主建設缺乏有效的法律保障，圍繞村民自治的實施細則不夠完善、具體，嚴重制約了村民自治的進一步發展。

三 完善村民自治的對策分析

完善村民自治是推進農村社會民主發展、進而推進整個社會主義民主發展的基礎性工作，也是社會主義新農村建設的內在要求。當前，需要著眼于推進農村基層民主發展和新農村建設的要求，針對以上問題找到解決辦法，不斷擴大和完善村民自治制度，創新村民自治機制。

（一）積極培育農民民主意識，提高參政議政能力

村民自治制度是以其關鍵因素——農民積極、高效地參與為“啟動器”的。農民是村民自治的主體，是村民自治實現的基礎，“村民民主自治的有效運轉，不但需要民主價值的確立，而且需要農民掌握實現這種價值的操作技術”[8]。因此，培育和提高農民的民主意識是村民自治乃至整個中國民主政治建設的重要方面和基礎性環節。

從宣傳入手，讓村民自治的政策深入人心。相關部門人員要深入基層，對村民自治進行大力宣傳，如印制各類宣傳單、小冊子等，讓廣大村民對村民自治的政策、法律、法規有更多更深入的了解，清楚民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的內容、要求和重要意義，樹立當家作主的責任感，培養起自治主體的意識，提高自治主體的能力，變“要我自治”為“我要自治”，從而使廣大人民群眾能積極高效地參與到村民自治中來。

大力推進農村文化教育建設。“受過良好教育的公民，因為有健全的認知技巧，學歷高的公民政治關心程度也高，這在某種程度上強化著教育和政治參與的關系。”[9]阿爾蒙德也曾說過：“教育層級與參與程度成正比。”[10]通過發展農村文化教育，提高廣大農民群眾的文化素質和政治素質，引導他們屏棄落后、保守的小農意識，培養和提高其平等、公平、競爭等民主法律意識，進而提高民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，切實解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為村民自治培養合格的主體，保證村民自治規范運作、健康發展。

（二）轉變基層政府對農村的管理方式

現代政治是民主政治，而要實現民主就是真正實現人民的當家作主，所以鄉鎮政府應該把權力下放給村里，由選舉出來的村委會和村民來處理自己的事務，真正做到還政于民。一方面，合理劃分鄉鎮行政權限和村民自治權限，做到國家行政權與村民自治權的有機銜接。鄉鎮政府在對村委會進行指導、幫助的過程中，在制定相關政策時，必須充分尊重農民的自治權，充分考慮農民的利益，要制定鄉鎮政府指導村委會工作的規則和細則，避免出現“越權、集權”現象，促進“鄉政村治”格局的規范化運行。另一方面，徹底改變鄉鎮權力過分集中的體制，完善人民代表大會制度。鄉鎮政府之所以能夠控制村民自治，是因為它擁有高度集中的缺少監督的強制權力。一種權力如果缺乏監督、制約，必然產生集權、腐敗。所以，必須盡早突破這種體制，進行鄉村治理變革。為此，必須實現黨政分開，樹立鄉鎮人民代表大會的權威，維護農民的自治利益。在有條件的地方，實現鄉鎮長直接選舉，盡快在鄉鎮形成合作互利型的民主法理型政治體制。[11]

此外，鄉鎮政府工作人員要提高認識，轉變觀念，將上下級隸屬指令性執行觀念轉變為平等互助民主協商觀念。要堅持和諧、效率、公平、民主原則，強化依法辦事意識，改進工作方式、方法，從原來管制、命令群眾實現農村社會管理轉向指導、服務群眾實現農村社會管理，幫助村民正確行使民主權利，不斷提高服務水平。當然，村委會也要配合鄉鎮政府工作，不能以堅持自治的名義去阻礙鄉鎮政府對自治工作的指導，否則將導致鄉鎮政府對村民自治的失控。

（三）正確處理村黨支部與村委的關系

村黨委與村委關系協調、規范與否，直接影響著村民自治正常有效地運作。正確處理村黨支部與村委的關系，就是要堅持村黨支部領導下的村民自治。黨支部是農村的領導核心，這是法律確定的地位。村民自治只有在黨的領導下，才能保證正確的政治方向，才能充分發揮廣大農民群眾政治參與的積極性和主動性，提高村民自治質量。如何實現這種領導呢？黨的領導主要是政治上的領導，而不是代替村委直接干預村務。新農村建設框架內要求村黨委在發揮領導核心作用的條件下把村委的職權歸還村委，在村民自治過程中主要承擔“支持、保障”責任功能，比如：指導村民自治組織建設，協調各組織之間的關系，保證國家路線、方針、政策在農村得到貫徹落實；監督村委會依法實行村民自治，監督村委會貫徹落實經村民會議通過的決議，等等。此外，要加強黨支部自身建設，提高黨員素質和參政議政能力；同時，積極搞好組織發展工作，將村委會中的優秀成員發展為黨員，發揚黨內民主，建立健全黨內各項制度。通過制度平臺形成村級黨務工作領導得力、村級村務工作高效運轉的協調機制，實現村支兩委的和諧，促進新農村建設中的村民自治。

（四）努力完善相關法律法規

擴大農村基層民主，必須貫徹依法治國方略。農村各地依法實行村民自治，對于維護農村的改革、發展和穩定的大局，保障和促進農村物質文明、政治文明和精神文明的協調發展，建設社會主義新農村，都具有十分重要的意義。

首先，根據農村基層民主實踐發展的要求，必須盡快修訂、完善《村民委員會組織法》，或者制定《村民自治法》，對村民自治的相關內容做出明確界定和規范，比如：村民自治的性質，村民會議或村民代表會議的組成及議事規則，村委會與國家各種權力機關、組織之間的關系、權限，宗族、幫派勢力破壞選舉、操縱基層政權的處罰辦法等，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。考慮到全國各地相應的實施辦法差別太大，可以對村民自治環節中比較重要的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、程序救濟等制度制定專門的法律來指導各地實踐。通過制定《村民自治法》，在法律規定的框架內制定具體的實施細則，使法律更具有操作性。只有這樣，村民自治在運行中才能正確、依法處理各種矛盾，實現良性、有序發展。

其次，各地根據法律規定，因地制宜，制定具有地方特色的法律法規，進一步加強村民自治的地方立法，如《村務公開條例》。

再者，加強村民自治的制度化建設。創新選舉方式，選舉過程做到公開、公平、公正；完善民主議事制度，凡涉及村里重大利益的事項必須交由村民會議或村民代表會議討論、決定；嚴格按照村民自治章程、村民會議規則等進行管理，實現自我教育、自我管理；健全村務公開制度，做到全面、真實。

最后，各級人大和相關執法部門要加大執法檢查監督力度，依法查處那些侵犯農民民主權利的行為，保障村民自治的相關法律法規貫徹實施。

目前，村民自治制度已經在我國農村初步扎根，并取得了令人矚目的成績。雖然在運行過程中出現了這樣那樣的問題，影響了我國民主化進程以及新農村建設，但只要我們能正視這些問題，正確分析產生問題的原因，找到解決途徑，村民自治就一定能發揮它的巨大作用，進一步調動廣大農民建設新農村的積極性、主動性，促進新農村建設整體目標的早日實現。

[1]馮 濤.新農村建設與村民自治制度的完善[J].科學社會主義，2007，（4）.

[2]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京:華夏出版社，1988.286.

[3]馬克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京:人民出版社，1972.

[4]鄧小平文選（第2卷）[M].北京:人民出版社，1993.332.

[5]秦小霞.當前農村利益集團對基層民主政治建設的影響[J].中國政治，2006，（4）.

[6][11]南剛志，季麗新.新農村建設與村民自治深化發展的新契機[J].當代世界與社會主義，2009，（4）.

[7]王其邁.制度建構與創新:新農村建設中村民自治均衡發展研究[J].社科縱橫，2009，（7）.

[8]王龍建.我國村民自治現狀分析與路徑選擇[J].生產力研究，2009，（9）.

[9]王浦劬.政治學基礎[M].北京:北京大學出版社，1999.

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1674-3652（2011）03-0137-05

2011-04-01

蘭世惠（1979- )，女，四川內江人，內江師范學院講師，主要從事中國現代化研究。

[責任編輯：曾 超]