上海社工機構發展之制度困境及發展路徑研究

陳蓓麗

（上海商學院法政學院，上海 201400）

社會學與社會工作

上海社工機構發展之制度困境及發展路徑研究

陳蓓麗

（上海商學院法政學院，上海 201400）

本研究旨在闡述社會工作機構發展雙重性特征的基礎上，提出“地位分化過程”與“地位同化過程”的雙缺失導致社工機構發展的制度困境。論文最后提出了在現有制度框架下，社工機構的發展路徑。

社工機構 制度 地位分化 地位同化

自黨的十六大提出建立一支宏大的社會工作人才隊伍以來，社工機構在全國各地，特別是沿海地區迅速發展。目前發展起來的社工機構包括提供一線服務的專業社工機構、提供能力建設的支持性機構以及專業社會工作評估機構。到2010年底，上海社工機構的數量是從2007年的幾家發展到登記在冊的41家。①上海市社團統計局2010年的數據。

在社工機構發展的過程中，面臨著一些發展問題，包括社會工作的專業認同與公眾認同之間存在較大差異、社會工作發展中政府主導有余而民間參與相對不足等等。②文軍：《當代中國社會工作發展面臨的十大挑戰》，《社會科學》2009年第7期。這些瓶頸實際上反映了現階段社工機構特性與社會組織發展制度不相契合的現象，因此本文試圖在闡述社工機構特征的基礎上，探討社工機構發展的制度困境以及發展路徑。

一、我國社工機構的類型及特征

王名（2002）曾對于中國社會組織的發展狀況進行了分析，并提出會員制互益型組織、會員制公益型組織、運作型組織和實體型社會服務機構的分類。①王名：《中國NGO的發展分析》，《管理世界》2002年第8期。根據社會組織登記條例：《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，可將社會組織分為三大類。其中社會團體登記的獨特性在于“會員制”，基金會的獨特性在于“資源募集和資金運作的形式達成公益目的”，民辦非企業單位獨特性在于其從事非營利性社會服務活動的實體型。這三類社會組織都具有一些共性，即基本符合萊斯特·薩拉蒙教授提出的社會組織的五個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。他認為在上述五個特性中，非政府性和非營利性被公認為是社會組織的基本特征。日本的重富真一則結合亞洲國家的國情，提出非政府性、非營利性、自發性、持續性/形式性、利他性和慈善性是社會組織的特征。

社工機構作為社會組織的一種分類，一方面符合“非政府性、非營利性、自發性、持續性、利他性和慈善性”，另一方面則具備其在特定發展階段的特性。社工機構是在社會工作專業化逐漸推進、社會基礎趨向成熟的情況下發育起來的，承接政府轉移的社會服務職能、聚集社工崗位、吸納社工人才的載體。現階段，結合學理和行政登記的分類，社工機構屬于提供社會服務、非營利性的民辦非企，社工機構的發展階段和類型決定了我國社工機構的特征雙重性：非政府性——機構發展的自主性與明顯的行政干預之間的矛盾；非營利性——公益追求與政府管理扶持的制度性機制不完善之間的矛盾；持續性——機構存在的持續性與服務項目的不持續性之間的矛盾。特征雙重性產生的原因是社工機構發展過程中制度構建的困境。

二、社工機構制度構建歷程及困境

1.社會組織發展制度構建的歷程

改革開放之后，我國社會組織的發展經歷了一個從無到有、曲折發展、成長發展的歷史過程。王名將這一歷史過程劃分為兩個大的階段②王名，孫偉林：《我國社會組織發展的趨勢和特點》，《中國非營利評論》2010年第1期。：第一階段可稱為社會組織興起階段，是指改革開放初到1992年，在此階段，社會組織的發展經歷了原始生長期。改革開放釋放出的巨大能量與制度約束的缺乏，使得社會組織在該階段呈現幾何式增長。第二階段可稱為社會組織的規范管理和新的發展高潮階段。這一階段從 1993年到2007年。在該階段，社會組織經歷了兩個不同的過程：一是在政治波動背景下政府對于社會組織的規范管理的過程，二是在市場經濟發育成熟、改革開放逐步深入和社會轉型全面展開進程中社會組織逐步走向新的高潮的過程。在20世紀80年代中后期，為推動社會團體的登記注冊,國務院在民政部設立了社會團體登記管理部門，并于1988年9月和1989年10月先后頒布了《基金會管理辦法》和《社會團體登記管理條例》。這兩個法規是改革開放后我國政府給出的關于社會組織最早的制度規范。以此為基點,我國的社會組織走上了一條制度構建之路。經過10年左右的實踐,政府堅持并鞏固了以雙重管理為核心的社會組織監管體制。

這兩個階段的工作為社會組織的規范發展起到了舉足輕重的作用。但是對于社工機構這一新興社會組織的發展，制度化的構建明顯存在滯后現象。

2.社工機構制度構建的困境

從社工機構發展的外部條件看，黨的十六大文件和《國家中長期人才發展綱要》的出臺為社工機構發育和成長奠定了“人”的基礎。中共十六屆六中全會也提出了“鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位”的重要部署，該部署表明了政府嘗試打造政府、社會的互相增權模式。①潘一禾、劉琳：《新型社會組織的創建與試行——從杭州市“社會復合主體”實踐看政府賦權社會的可能》，《浙江社會科學》2010年第11期。但是對于社工機構來說，這種互相增權的方式如何制度化是社工機構發展面臨的重大挑戰。社工機構與涉及到教育、衛生、體育等其它民辦非企業相比，存在著發展上的弱勢，其一，從資源上看，教育、衛生、體育行業業已有政府托底提供的公共服務，享受國家撥款，民辦非企提供的相應服務更多扮演“錦上添花”的角色，很多的服務可以通過收費來達到收支平衡。其二，從服務人群上看，社工機構面臨的服務對象大都為弱勢群體，無力支付服務費用。因此，社工機構相對與其他民辦非企更需要政府制度化的扶持。但是問題的癥結在于，社工機構的實效性和公信力到底在哪里？政府大力扶植的理由是什么？如果沒有政府前期的投入，社工機構是否能實現實效性和公信力？

事實上，目前大部分省市對于社工機構的發展沒有強有力的財力和制度保障。以浦東新區為例，該區是最早開始探索專業社會工作發展的地區，2003年就成立全國第一家社工機構——上海樂群社工服務社。從2005年開始，浦東新區就采取政府購買服務的方式，以項目化的方式向社工機構購買服務，這為社會組織特別是新興的社工機構的培育起到了一定的促進作用。但是，不少社工機構在參與招投標和創投的過程中發現這兩個平臺都是沒有“人員工資”的，投標書中的財務預算是不能出現工資，大部分的預算必須是活動經費。對于一些享受政府補貼或者收取會費的社會團體而言，這種政府購買服務是原有服務內容的延伸和補充，是否有“人員工資”不是問題。但是對社工機構而言，這樣的預算是無法收支平衡的，于此同時10%的管理費對于小規模的社工機構而言，也難以支持行政支出。為此，相當一部分小型社工機構都在生存的邊緣，苦苦掙扎。但是一位政府官員的話也的確引起了筆者的思考：“政府也不敢一下子投入大量經費，因為現在也無法證明社工機構的服務是否有效？而且我們也在老百姓中做過問卷調查，老百姓還是更信賴政府提供的公共服務。所以，我們也只能摸著石頭過河……”

這就使得社工機構制度構建變成了一種循環關系。一方面政府對于社工機構的能力還缺乏足夠的信心和認可，因此在資源投放上較為謹慎，監督多、指導和服務少。事實上，這個問題其實也曾是20世紀50年代西方社工機構發展共同面臨的，當時格林伍德曾經就提出系統化理論體系、專業權威、社區認可、規定的倫理守則和專業文化是形成專業的必要條件。但托倫等人認為當時社會工作最缺少的就是權威和社區認可。②顧東輝：《社會工作概論》，上海譯文出版社2007年版，第68頁。另一方面，社工機構本身也應運用專業的方法和技巧服務弱勢群體，得到相應的社會認知和社會認可。但在資源相對緊缺的情況下，社工機構大多陷入了大量的事務性工作，而忽視了進一步的能力建設和項目評估。因此，較少有社工機構真正能夠通過“證據”來評估社工服務、社工項目在社會建設中的功能和價值。

從深層次的原因來看，制度構建困境的產生是“地位分化過程”與“同化過程”的雙缺失。周雪光認為聲譽制度的建立有兩個互為依賴的過程：第一，這是一個地位分化的過程；第二，這同時也是一個同化的過程，即人們必須接受、認可統一的標準。但是，社工機構在提供服務的過程和結果中所呈現的獨特性和不可替代性尚未被客觀呈現和主觀感受，而統一的標準也未形成。

1.地位分化過程——社工機構服務的獨特性和差異性呈現的困難

社工機構如何呈現出與傳統公共服務的差異性、獨特性和不可替代性？在我國，公共服務一直是由國家提供的，社會提供的公共服務實際上一種補充。那么，現在倡導由社工機構承擔一部分公共服務的職能，其獨特性和不可替代性在哪里？（1）從資源角度而言，社工機構的絕大部分資源依然來自于政府。目前提供公共服務的主體主要是政府、事業單位及社會組織。政府和事業單位提供公共服務的資源主要來自于財政撥款，社會組織的資源來源由社會組織的類型決定，社工機構作為社會組織的類型之一，其開展服務的資源可以由政府購買服務費用、企業捐贈和部分項目的收入構成。但受社工機構本身規模和服務面向所限，社工機構的資源主要還是以政府購買崗位和服務項目為主，這就意味著社工機構對政府存在較高程度的資源依賴。對于資源的依賴本身不是問題，因為如果資源可以互相依賴，那兩者實際是平等合作的。但是當一個組織的依賴性大于另外一個組織時,權力就變得不平等。①馬迎賢：《資源依賴理論的發展和貢獻評析》，《甘肅社會科學》2005年第1期。社工機構就存在依賴關系不平等的問題，這種不平等直接導致社工機構與政府、事業單位提供服務的差異性相當之小。（2）從服務效果而言，不可替代性尚未呈現。在社工機構中，社會工作者能夠依據規范的社會工作操作流程開展個案、小組和社區工作，并按照相應的要求進行記錄，但是服務對象個人、群體、社區和企業在接受服務之后是否有正向改變？這些正向的改變是否是社工介入而引發的？這些問題很少得到“證據為本”的回答。

于此同時，社工機構作為新生事物究竟能發揮多大的功用的確是個懸而未決的問題。在此前提下，政府在進行社工崗位開發或者社工項目服務購買的過程中必然是謹慎的。北京、上海以及民政部的幾個試點地區在開展社工服務的過程中，總是小心謹慎地進行資源投放。簡而言之，就是真正能夠采取整體購買服務項目的方式并不是很多，大部分是購買整體服務中的某幾個崗位，這樣的資源投放的確能降低風險，但也增加了社工機構失敗的風險。由于大部分社工機構經費有限，通過控制成本來運作項目是唯一的選擇。過低的成本一方面使得社工較少有職業培訓和提升的機會，無法進一步保證服務效果，同時也使得一些機構流失了一部分優秀社工，服務效果的保證更為困難。

2.地位同化過程——社工機構的標準界定尚未制定

社工機構發展的穩定制度的構建需要社會認可。社會認可的取得在一定程度上取決于社會領域中合法性基礎的開放程度。這一假設在制度研究中得到了認可，研究表明合法性基礎越狹窄，通向理性、自然的門檻越高，限制性越強，這就意味著人們提出合乎情理的主張從而得到社會承認越困難，那么統一的聲譽市場越容易產生，聲譽制度也越穩定。②周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2009年11月版，第270頁。而社會工作所處的是——弱的“制度環境”和弱的“技術環境”，不利于制度的形成。W.斯科特把制度環境與技術環境視為具有強、弱兩種狀態的變量，他提出在技術或制度都不發達的環境中，組織要想發展和繁榮是很困難的。眾所周知，在實際環境中，我們難以把技術性與制度性規則和程序區分開來。這是因為生成制度性規則的那些人，竭力使這些制度性規則在本質上表現為一種技術性規則。我們生活在一個高度推崇技術能力的年代（Ellul，1964）。因此人們期望社會工作者在決定什么是合格的服務或為服務對象提供具體治療時，遵守詳細的技術程序。③[美]沃爾特.W.鮑威爾主編，姚偉譯：《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社，第133-134頁。而這種強的“制度環境”和強的“技術環境”正是社工機構缺乏的。每個社工機構都有自己制定的服務流程、規范、評價標準，但是社工機構的行業標準依然處于起步階段，同化的過程任重道遠。

三、思考與對策

1.提高社工機構內部專業技術服務能力，確定社工機構服務標準

目前，我國持有社會工作師和助理師資格證書的不到5萬人，其中還有相當一部分持證者在政府和企業工作，真正從事社會工作一線和支持性服務的人不到3萬。這就意味著在社工機構中供職的社會工作者們并非具有足夠的資質，這也就很難保證社工機構的服務效果。因此，社工機構內部急需進行能力建設。

于此同時，社工機構也需要制定本土化的服務標準和評價體系。香港自2002年開始就嘗試進行服務質素的標準研究，并定出了SQS的十六項質素標準，為社工服務定出了同化的標準，也為政府購買服務和第三方面評估提供了有效依據。

2.根據社工機構發展現狀，以相應的制度扶持社工機構的發展

社工機構在我國的產生與發展與西方有很大的差異。歐美國家社工機構的形成經歷了從慈善行為到專業服務再到職業服務的過程，職業化社工隊伍與專業機構的形成實際上是社會工作服務得到認可的升華。在我國，社工機構的產生一方面是社會矛盾凸顯需要有相應的組織起到潤滑劑的作用，另一方面則是政府推動的力量，因此需要更多穩定的制度來推進社工機構的發展。

A Research of Dilemma and Solution of SocialW ork Institutions in Shanghai

CHEN Beili

This study aims to state the dual nature of social work institutions，and puts forward the double lack of“status differentiation process”and“status of assimilation process”of the development of social work institutions.At last，the study puts forward the development path of social work institutions under the framework of existing system.

socialwork institutions，status differentiation process，status of assimilation process

陳蓓麗，女，上海人，上海商學院法政學院講師，華東理工大學社會與公共管理學院社會學博士研究生，研究方向：社會工作、移民研究。

C916

A

1008-7672（2011）04-0027-05

徐澍）