區域建設用海規劃編制問題的思考

徐 偉，劉淑芬，張靜怡

（國家海洋技術中心 天津 300112）

區域建設用海規劃編制問題的思考

徐 偉，劉淑芬，張靜怡

（國家海洋技術中心 天津 300112）

文章分析了當前區域建設用海規劃報告編制中存在的問題，探討了區域建設用海規劃方案編制的重點內容，指出區域建設用海規劃編制的重點應是規劃的功能定位、圍填海工程平面設計及總體布局（包括功能分區和用海平面布置）等問題，并結合當前區域建設用海規劃審查和管理的要求，提出了提高區域建設用海規劃編制水平的有關建議。

區域建設用海；用海規劃；圍填海；平面設計

區域建設用海是指在同一區域內、集中布置多個建設項目，進行連片開發并需要整體圍填用于工業、城鎮和港口等建設的用海方式。2006年，國家海洋局發布了《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》（國海發 〔2006〕14號），開始實施區域建設用海規劃制度。區域用海規劃制度實施以來，對于服務沿海經濟發展等發揮了重要作用，受到沿海地方政府的高度重視，已成為當前海域工作的重點和熱點問題。據統計，沿海市縣人民政府共組織編制了50多個區域建設用海規劃，其中30多個區域建設用海規劃通過審批。作為一項創新性的制度，區域建設用海規劃制度尚不完善，尤其是規劃報告的編制存在很多問題。鑒于此，筆者對當前區域建設用海規劃報告編制中存在的有關問題進行了探討，并論述了規劃方案編制的重點內容，以期對規劃報告的編制能起到積極的作用。

1 規劃報告編制中存在的問題

1.1 用海單位對規劃的編制目的認識不足

編制區域建設用海規劃，對區域建設用海實行總體規劃管理，其目的就是要對區域內的建設項目進行整體規劃和合理布局，確保科學開發和有效利用海域資源，同時也有利于解決單個項目用海論證可行而區域整體論證不可行的問題。所以，規劃工作不僅僅是解決海域使用中的技術問題，更重要的是對未來海域開發的謀劃，對一定時期內的用海活動進行統籌安排，合理布局，以提高海域資源的利用效率。該制度建立之初，就要求區域建設用海規劃必須由地方政府組織編制，但在操作實踐中，地方政府往往把規劃編制工作作為開展圍填海工作前提條件，全權委托技術單位進行編制。而技術單位把重點放在區域現狀的分析評價、用海的必要性、可行性、與相關規劃的符合性等方面，對區域用海規劃的核心內容規劃方案往往缺少深入的研究。規劃實施后，發現技術單位提出的功能分區、項目布局、實施步驟難以操作，不得不調整規劃方案。

1.2 編制技術單位對相關概念的理解不一致

為規范區域建設用海規劃編制工作，國家海洋局2008年出臺了《區域建設用海總體規劃報告編寫大綱（試行）》和《區域建設用海規劃報告編寫技術要求（試行）》，對報告編寫的格式、內容和相關概念做出了規定，2011年3月對編制要求進行了修改，印發了《區域建設用海規劃編制技術要求》。但作為一項創新性的制度，區域建設用海規劃融入了當前海域管理工作的最新理念，形成了很多新概念，如區域功能定位、空間布局、平面設計、功能分區和平面布置等，這些概念來源于城市規劃和土地利用總體規劃等，但又與之不完全相同，增加了很多與海洋相關的要素，報告的編制者對文件和相關概念的理解不一致，編制內容差異較大。

1.3 功能定位不合理，產業特色不鮮明

部分區域建設用海在確定產業定位時，在產業選擇上沒有考慮當地的要素稟賦，沒有明確主導產業，產業鏈體系還較為薄弱，企業間關聯度不高，難以形成特色鮮明、具有產業集中度的區域，甚至有些規劃與區域發展規劃或區域產業定位不銜接。筆者翻閱了環渤海幾個區域建設用海規劃報告，大都定位在工程裝備制造業、能源化工產業、船舶修造業和物流業等產業。由于我國北方已經集中了規模客觀的重型裝備制造業，作為一個新建設的工業項目集中區，理應與周邊形成優勢互補，錯位發展，形成產業特色，防止產業雷同，避免惡性競爭。

1.4 平面設計簡單，缺少深入研究

優化填海造地工程的平面設計方案，是集約節約使用海域資源、保護海洋生態環境的重要手段，尤其是對提高岸線利用水平、保護自然岸線具有重要意義。因此，應把優化圍填海工程平面設計作為區域建設用海規劃編制的核心內容之一。目前，部分編制者已開始意識到優化圍填海平面設計對提升土地價值的重要性，規劃方案應用離岸、多區塊和曲線的設計思路，采用人工島式和多突堤式填海方式；在岸線形態上，大多采用曲折的岸線。但多數規劃方案對平面設計缺少深入研究，僅考慮了如何延長人工岸線，沒有充分體現生態設計和景觀設計的理念，對如何保護自然岸線、保護海洋生態環境，營造水系、廊道、親水海岸等景觀效果缺乏考慮。

2 區域建設用海規劃方案的重點內容

區域建設用海是一種大規模的填海造地活動，區域用海規劃的實施，不但能夠有效緩解沿海地區經濟迅速發展與建設用地供給不足的矛盾；還將有效引導海洋產業聚集發展，促進海域資源的集約利用和優化配置。但是，如果不能科學圍填，也會造成近岸海域生態環境破壞，海水動力條件失衡，以及海域功能嚴重受損，因此，必須科學編制區域建設用海規劃［1］。

一個高質量的區域建設用海規劃報告，應能夠做到用海理由充分，規劃選址適宜、功能定位明確、產業特色鮮明、平面設計科學、總體布局清晰和用海面積合理等。其中規劃方案的重點是功能定位、圍填海工程平面設計、總體布局（包括功能分區、用海平面布置）等問題。

2.1 總體功能定位

總體功能定位指區域建設用海在區域經濟發展中的作用和承擔的分工，經濟、社會和環境發展目標，產業發展方向和規模等，以城鎮建設為主要開發利用方向的區域建設用海規劃，還應明確城市的性質和未來的人口規模。功能定位必須與相關規劃相一致，與相應的區域發展規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃、產業布局規劃、土地利用規劃和港口總體規劃等相協調，符合國家相關產業政策。同時，功能定位決定了未來規劃區域的發展方向，在產業選擇上要考慮當地的要素稟賦，發揮當地的區位、資源和環境優勢，以發展主導產業和建設產業鏈體系為目標，形成特色鮮明的產業集中區或濱海新城。

2.2 平面設計

2008年，國家海洋局發布了《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》（國海管字〔2008〕37號），開始普及和推廣圍填海平面設計的先進理念。目前，圍填海平面設計已成為我國圍填海工程和區域建設用海規劃審查的重要內容。圍填海平面設計的內容比較廣泛，包括圍填海的方式、圍填海布局、圍填所形成的岸線形態和使用、親海環境的營造、綠地、廣場、水系和景物等形成的景觀效果等。在平面設計中，應當遵循對環境影響小、保護自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果的原則。一個好的平面設計方案，應當具有以下優點：提升海洋價值、增加岸線資源、對海洋環境的影響相對較小、利于分期實施，同時要為未來預留發展空間。

區域建設用海規劃應盡量采用以下設計理念：在填海造地方式上，如果自然條件允許，應采用人工島式，可最大限度地減小對原有依托海岸的開發活動的影響，保護原有岸線。在內部布局上，應采用水道分割，設置一定的水系景觀，可形成較多的親水岸線，提升景觀效果，有利于海上交通和旅游觀光等多種海洋開發活動；同時，在一定程度上仍能維持水體交換和海洋生態系統，對海洋環境影響相對較少。在岸線形態上，應盡量采用曲折的岸線走向，避免采用截灣取直，不僅可以增加岸線資源，還能大幅提高新形成土地的價值。在綠地、廣場和景物等景觀設計上，要結合工程技術的特點，進行園林景觀設計，種植親海水的植物，建設濱海公園，美化海岸堤岸等。

在具體的設計方案中，要重點考慮以下要素：離岸距離、水道寬度、人工島面積、岸線形態及走向。對于離岸距離，要從保護濱海濕地、地形地貌、景觀岸線對水深的要求等方面綜合確定，在可能的條件下盡量選擇－3m處，保護近岸的濱海濕地，保護原有濕地的生態功能和未開發的海岸自然風貌或原始岸線。對于水道寬度，要從地形、景觀格局、水動力和生態系統等方面確定，要保障水體交換和生境空間，有利于浮游生物、游泳生物遷移和物質、能量流動。人工島面積不宜過大，以減少對海洋環境的干擾，當填海面積的需求較大時，可增加人工島的數量。岸線形態及走向的設計與海岸自然風貌和人工景觀等應相協調，形成較高品味的海濱視覺景觀。

2.3 總體布局

總體布局指區域建設用海規劃各類功能區、各類用地和項目在空間上的分布情況。區域建設用海規模大，其總體功能定位往往包含多項功能，如物流、臨港工業、高端制造業、文化娛樂、商貿和居住等功能，必須明確功能分區。部分功能相互干擾，甚至相互排斥，必須通過合理的空間安排，才能在滿足多種功能需求的同時，節約有效的空間資源，營造良好的使用環境，避免相互干擾。例如，公共服務生活居住區，要盡量遠離工業區；對產業性質相關聯的企業，要盡量集中布局，增加基礎設施的共享程度，減少運輸環節；主要景觀周邊宜布置居住、商業和辦公等功能區；在港口區和居住區之間要設置一定的緩沖區或以水系等做隔離設計。

總體布局中還應介紹居住、工業、倉儲、市政公用設施、道路（廣場）、綠化和公共水域等用地布局規劃情況，并明確各類用地的比例。用地布局情況應符合集約、節約用海的原則，市政公用設施、道路（廣場）和綠化等非經營性用地的比例不應過高，應符合相關國家標準的要求［2］。

項目布局情況應介紹擬入住項目的基本情況，如投資、占地面積和具體位置等，為了避免區域建設用海規劃過于超前，造成“圍而不填、填而不建”的后果，必須根據當地的需求情況進行規劃設計，在規劃方案中，應明確已落實項目占用海域面積情況；同時每個項目的占地面積應符合工業用地控制指標和建設項目用地控制指標要求。

3 提高區域建設用海規劃編制質量的有關建議

3.1 提高區域建設用海的定位

通過填海造地形成的土地具有較好的區位優勢，比其他土地具有更高的價值，應當得到更加科學、節約和集約使用，區域建設用海應具有較高的定位。根據規定，區域建設用海的規模最少不能低于50hm2，而實際上上報到國家海洋局的區域建設用海規劃，少則幾百公頃，多則幾千公頃，如此大的發展空間，對沿海地區經濟的發展將發揮至關重要的作用，規劃必須高起點、高標準，必須符合區域發展戰略定位，由全省進行統籌。

同時，還應當提高產業準入門檻。這包括兩個方面：一是要嚴把產業準入關，區域建設用海不應當什么產業都部署，它部署的產業應當具有這樣的特點：能充分發揮臨海優勢、符合該區域建設用海在該區域的功能定位、可以形成產業鏈帶動整個區域發展；二是提高企業準入門檻，這點可以仿效工業園區的投資準入政策，設置投資強度控制指標，只有投資強度達到一定的數值時才可以允許企業進入，建議投資強度不低于當地省級工業園區的標準。

3.2 明確強制性內容

為提高區域建設用海規劃的嚴肅性和靈活性，應當對規劃報告的內容明確分為三類：一是強制性內容，一經批準不得修改，若修改須重新論證并報國家海洋局審批，如區域建設用海規劃范圍、平面設計、功能分區、實施計劃、總體布局及各類型占地比例等內容；二是相對靈活的內容，經省級海洋部門批準可修改，修改后報國家海洋局備案，如區域建設用海內部道路走向，主要景觀設計和用海項目調整等；三是可自行修改的內容，道路、綠地的具體位置、各項目的具體用海面積較小變化時，可以修改而不必備案或重新報批。這些明確后，編寫者在編制時就會明確哪些內容在報告中必須精確，哪些只要相對明確，哪些只要寫出大致的想法或理念即可。這樣做的好處是：可以有效維護規劃報告的嚴肅性和權威性，也便于開展區域建設用海規劃的監督檢查和驗收等管理工作。

3.3 出臺控制指標

目前的區域建設用海普遍存在用海規模上偏大、海域集約利用水平較低的現象，解決這個問題的最有效方法就是采用控制指標。區域建設用海控制指標就是通過制定海域利用效率、岸線利用效率、綠化率和道路占地比率等各種指標來衡量、控制區域建設用海的節約集約程度，控制用海面積、平面設計和土地的節約集約利用程度。具體來說就是通過海域利用率、綠化率、道路占地比率和投資強度等控制用海面積，通過岸線利用率來控制平面設計，通過投資強度來控制產業、企業的準入及土地的節約集約利用。同時，這種控制指標也是編制區域建設用海規劃和海域使用論證等報告的重要依據，也可以在區域建設用海規劃實施情況檢查、項目竣工驗收時發揮重要的作用。

3.4 加強宣傳、培訓和引導

區域建設用海是海域管理制度的重要創新，對它的認識還不很系統，管理也處于摸索實踐階段，因此，在規劃報告的編制上，目前雖出臺了編制技術要求，仍然難免會出現理解上的差異，對此，除了要加強研究之外，最重要的還是要加強宣傳、培訓和引導。通過加強宣傳，讓更多的人了解認識區域建設用海，進而帶動吸引更多的人研究區域建設用海，逐漸提高區域建設用海的整體水平；通過加強培訓，可以培養一批區域建設用海方面的技術人才，統一認識與理解，從而在較短的時間內提高區域建設用海報告的編制水平；通過加強引導，讓地方政府、管理者更清晰地認識了解區域建設用海的意義及其特點，從單純的填海以獲得土地的誤區中走出來，真正發揮區域建設用海的作用。

3.5 設立由多學科組成的專家咨詢委員會

區域建設用海是一項技術性很強的工作，其中涉及區域發展定位、平面設計、環境工程、工程建設和城市規劃等多個領域和學科，而區域建設用海報告的編制者往往限于經驗、水平和專業等因素達不到報告編制的要求。可通過成立由多個學科組成的專家咨詢委員的方式解決這個問題。由國家海洋局成立區域建設用海專家咨詢委員會，其職責是在區域建設用海編制、審批和實施等環節提供全方位的技術指導和技術把關。① 報告編制者在編制時可以咨詢相關專家，從而提高編制質量；② 在預審、評審時，專家咨詢委員會可以發揮把關作用，保證規劃報告的科學性；③ 成立專家咨詢委員會后，可以引起更多的專家對區域建設用海工作的關注和重視，提高區域建設用海工作的普及度和整體研究水平。

3.6 發揮典型規劃案例的示范作用

可以選擇幾個編制質量較好、對當地經濟社會發展和環境帶來良好效益的區域建設用海項目作為示范項目，對該項目從組織規劃、報告編制、項目實施、監督管理和項目完成后對當地經濟社會發展所帶來的影響等各方面均予以重點研究和宣傳，發揮這些規劃的示范作用，有這樣的范例，區域建設用海就會樹立良好的社會形象，引起各方面的關注與興趣，或許還會引發效仿和學習的熱潮，無形中也會提高區域建設用海的編制質量。

［1］ 王平.對區域建設用海規劃工作的幾點體會［C］∥國家海洋功能區劃專家委員會 .海洋功能區劃研討會論文集.北京：海洋出版社，2010：96－101.

［2］ 國家海洋局.區域建設用海規劃編制技術要求［Z］.2011.