構建海洋生態補償機制的關鍵問題探討

王金坑，余興光，陳克亮，王炳坤

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

構建海洋生態補償機制的關鍵問題探討

王金坑，余興光，陳克亮，王炳坤

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

目前，我國的生態補償條例尚未出臺，雖然陸地資源生態補償有一定程度的落實，但海洋生態補償卻尚未進行。文章通過對海洋生態補償機制的隸屬問題、資金來源問題、海洋生態補償評估標準與現行海洋環境保護法律體系的銜接性以及海洋生態補償機制的運行等關鍵問題進行深入研究和探討，旨在為完善我國生態補償條例的編制提供科學依據，推進建立我國海洋生態補償機制，促進海洋環境與沿海社會經濟的協調發展。

海洋生態補償；機制；關鍵問題

我國近300萬km2的管轄海域蘊藏著豐富的生物資源、能源、水資源和金屬資源等戰略資源，海洋對保障國家安全、緩解資源和環境的瓶頸制約、拓展國民經濟和社會發展空間，將起到更加重要的作用。2009年，我國海洋生產總值超過3萬億元，占國內生產總值的比重達9.53%，在沿海地區生產總值中更占到15.5%，海洋經濟已經成為新的國民經濟增長點，同時，由于臨海優越的區位優勢，沿海地區已成為全國經濟最發達和人口聚集區［1］。

我國海洋經濟的快速發展，開發利用海洋活動的逐漸增多，強度的不斷增大，已嚴重威脅海洋生態系統的健康。隨著遼東沿海、環渤海、山東半島、江蘇沿海地區、長三角、海西、珠三角以及北部灣等東部沿海地區發展戰略的推進，沿海各地為進一步拓展發展空間，解決土地資源緊缺、環境容量不足和降低成本等經濟發展進程面臨的突出問題，都以向海洋要資源、要環境、要空間為著力點，重點發展海洋產業和臨港工業，圍填海等對海洋生態影響巨大的開發活動則首當其沖，成為各地海洋開發的重點。2009年，全國共確權海域面積178366.86hm2，用海類型涵蓋、漁業、工業、交通運輸、旅游娛樂、海底工程、排污傾倒以及造地工程等多種行業與類型，其中用于填海造地、構筑物建造、圍海的達38700hm2余。大規模高強度的海洋開發活動將進一步加重近岸海域污染狀況、導致海洋生境和生物多樣性受損，海洋生態保護與建設的任務重、難度大、問題多，海洋已成為影響國家生態安全的重要因素。

我國政府十分重視海洋生態保護工作，《國務院關于國家海洋事業發展規劃綱要的批復》明確指出“海洋問題帶著國家根本利益”，要求“始終貫徹在開發中保護、在保護中開發的方針，進一步規范海洋開發秩序”。但由于我國尚未建立有效協調開發與保護的海洋生態調控政策體系，海洋開發活動的生態環境代價未能得到有效補償，已受損或破壞的海洋生態環境得不到恢復，對海洋保護區等具有重大生態價值的海域或對象保護性投入嚴重不足，海洋生態系統的健康融化的趨勢未能得到緩解，各地政府和群眾對海洋生態保護的熱情和投入明顯不高，一些地方還出現了為了項目建設而調整保護區范圍或功能分區的情況。

隨著我國海洋經濟的迅速發展，生態和環境問題已經成為阻礙社會發展的瓶頸。而在環境保護和生態建設的實踐中，結構性的經濟政策缺位，使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間的不公平分配［2］。因此，為了調整海洋開發與海洋生態保護的關系，促進海洋資源的集約利用，亟須建立海洋生態補償機制，通過對海洋生態破壞者、受益者、保護者及建設者之間的利益關系平衡和調整，加強海洋經濟與生態保護的分工協作，共同推動區域可持續發展。

1 海洋生態補償機制應納入國家生態補償的總體框架

我國海洋生態環境的脆弱性以及海洋環境問題的復雜性決定了沿海地區在工業化過程中不能走“先污染、后治理”的老路，而應該強化經濟與生態環境的互動發展。海洋生態補償機制作為國家生態補償制度的重要組成部分，應納入國家生態補償的總體框架。

從海洋生態破壞的責任主體分析，進入海洋的污染物中有80%以上來自陸地排放和河流輸入，海岸帶人類活動是造成濱海濕地喪失、海洋生態系統破壞的主要原因。因此，海洋生態保護與生態建設，需要國家層面上的重視，把海洋納入國家生態補償的機制上，是對海洋的特別犧牲予以補償。

從現實來看，在我國沿海地區，發展不平衡的現象仍然存在，尤其是在我國已經建成的170多處海洋自然保護區和特別保護區所在的區域，海洋保護區對當地居民的傳統生產活動和生活方式產生了一定的影響，對當地的產業布局和項目的落戶產生了較大的制約，進一步拉大區域發展的不平衡。

因此，為加強我國的典型海洋生態系統和海洋生物多樣性，保障國家生態安全，也亟須從國家立法層面上，在滿足各行政區之間公平性為基礎，按照海陸統籌和海洋生態系統區域管理的思路，同時考慮經濟最優的目的，完善環境責任界定［3］，推進海洋領域的生態補償工作。

2 海洋生態補償資金的來源問題

2.1 政府提供

海洋生態公共物品的特性決定了政府提供在生態補償中負首要責任，各級政府依據受益范圍原則和成本與受益對稱原則，為海洋保護區的生態補償提供財政轉移。財政轉移支付的資金來源主要有兩個：一個是財政預算，國家通過財政專項補助，事業撥款等形式，為海洋保護區生態補償提供資金扶持。地方政府也要根據自己承擔的海洋保護區保護職能，在財政預算中保障生態補償資金。另一個是發行國債，由中央政府通過發行國債籌集所需資金，相當于向未來借錢，將來用財政收入還債。地方政府可以向中央政府申請使用國債用于當地海洋保護區生態建設。

2.2 海洋開發利用的受益者或海洋生態的破壞者支付

按“誰開發、誰保護，誰收益、誰補償”的原則，立足于“以海養海”，籌措海洋生態補償資金［2］。

海洋開發活動受益者補償是海洋生態保護貢獻者與經批準的開發活動利益獲得者（受益者）之間通過某種給付關系建立起來的物質性補償關系，通過協議除了明確海洋開發活動的恢復措施與責任外，還包括通過貨幣方式實施的異地修復、區域生態保護的補償。

我國具有廣闊的海域資源，大部分海洋開發活動主要集中于東部沿海地區，而東部沿海分布著大量的海洋生物、生態資源和國家級、地市級海洋自然保護區；在現階段，對于這一部分的生態補償如果僅通過中央政府財政轉移支付的方式，實施對海洋保護區的生態補償工作，不僅中央財政難以負擔，也難以彌補受影響地區的發展機會的喪失，無法達到協調區域發展的平衡［4］。因此，在考慮政府資金補償的同時，還應該按照“誰開發、誰保護，誰收益、誰補償”的原則，要求海洋開發活動在占用、利用海域空間、生物及非生物資源、海洋環境容量過程中，對海洋生態系統造成的不利影響，從法律層面上要求責任者履行相應的生態補償責任。同時，在國家《生態補償條例》立法過程中，應根據海洋生態補償的特點，明確規定，對填海造地、海上構筑物建造、圍海、海洋油氣及海砂開采、海洋傾廢等對生態損害較嚴重的海洋開發利用活動征收生態補償金，用于實施海洋生態建設和生態修復，以及對受到海洋自然保護區建設影響發展的區域的補償。

目前，這種方式的生態補償在各地的海洋生態補償機制建設實踐中，已被證明是海洋生態補償的有效手段與獨特優勢，具有法理充分、簡便易行，又可取之于海、用之于海，同時又基本不增加中央及地方的財政負擔［5－6］。

3 構建海洋生態補償評估標準的問題

建立海洋生態補償機制，其中一個至關重要的問題就是構建海洋生態補償機制的國家戰略和政策框架，以發揮路線圖作用，指導相關工作的進程。較科學規范并符合政策性要求的生態補償機制的內涵可以表述為：生態補償機制是為改善、維護和恢復生態系統服務功能，調整相關利益者因保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度［7］。

生態補償實質是社會成員享用生態環境資源成本的給付，是生態責任和生態利益的重新分配。由于海洋生態系統的復雜性以及我國經濟發展的地區差異較大，因此，生態補償依據宜采用統一評估方法，如制定《海洋生態損害評價技術導則》，個案評估確定的方式。

對于海洋開發活動的生態補償依據與標準制定，主要是依據受損海洋生態系統的恢復能夠得到實施（對無法就地恢復的，則可通過替代性修復或區域性保護得以實現）的成本支出進行計算。包括：海洋生境的喪失和海洋環境功能損害的損失；海洋生物物種、種群和群落的損失；生態系統能量流動和物質循環等基本功能的損失；為修復、恢復及異地修復、恢復上述海洋生態損害而需要支付的費用；為上述目的而支付的檢測、監測和評估等費用；對于一些圍填海項目還可以通過建立一系列生態—經濟模型來評估填海造地生態損害的價值以及被填海域作為生產要素的價值［8－9］。

對于海洋保護區，生態補償的實質是補助受損失的發展機會，具體應考慮國家和地區的具體情況，綜合考慮經濟社會發展水平、平均利稅率、平均GDP增速、保護區與相鄰區域生活水平的差別進行綜合考慮。此外，還包括：地方政府、單位和民眾為保護海洋生態受損失發展機會的彌補；對因保護海洋生態的目的而轉產轉業的法人、自然人給予補償補助等［10］。

4 與現行海洋環境保護法律體系的銜接性問題

我國已經頒布實施了《海洋環境保護法》《海島保護法》等一系列的海洋環境保護的法律法規，海洋生態補償機制的建設中，既要考慮與全國性的生態補償制度建設的統一，也要充分考慮與海洋環境保護制度的銜接。

4.1 與海洋環境保護監管機制、職責和責任的統一

根據《海洋環境保護法》和國務院有關海洋環境保護的職責分工，國家海洋局承擔海洋環境保護的責任，負責海洋生態損害國家索賠工作。海洋生態補償工作一方面要納入國家生態補償的統一協調之中，同時也應明確國家海洋行政主管部門在實施海洋生態補償工作中的責任。

4.2 與現行海洋環境影響評價制度的銜接

《海洋環境保護法》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》確定了環境影響評價工作在海洋工程建設項目管理中的法律地位，是必須執行的義務和程序。

鑒于我國的海洋環境影響評價制度可為生態補償的實施與技術支撐，可以將海洋生態補償的運行與海洋工程環境影響評價的管理緊密結合；因此，在現階段生態補償條例出臺前，可以參照海洋工程環境影響評價的管理，要求海洋開發利用活動在申請用海許可前，必須進行海洋生態損害評估，提交海洋開發利用活動的海洋生態損害評估報告。按照法律規定需要提交環境影響報告書的建設項目，可以在環境報告書中設專章評估海洋開發利用活動可能造成的海洋生態損害。海洋行政主管部門在海洋工程環境影響報告書核準意見中，根據海洋生態損害評估結論和補償方案提出的海洋生態損害補償的事實、理由，明確海洋開發利用者應當履行的海洋生態損害補償義務，包括補償數額、履行方式和期限等，并納入日常監督和竣工驗收工作內容。但由于海洋環境影響評價和生態補償的依據不完全相同，因此還需要研究在管理程序的具體操作問題。

5 海洋生態補償機制的運行問題

5.1 海洋生態補償的落實與監督

海洋行政主管部門作為海洋生態補償落實者和監督者，應當將生態補償納入海洋工程建設的日常監督和竣工驗收工作內容。在海洋開發利用活動竣工驗收和監督管理過程中發現海洋生態損害情形不符合原海洋生態損害評估結論的，應要求海洋開發利用者重新進行海洋生態損害評估，并根據新的評估結論按照本辦法的有關規定提出索賠要求。海洋開發利用活動申請人未按本辦法規定事先開展海洋生態損害評估、履行海洋生態損害補償責任的，海洋行政主管部門可不批準其用海申請。

同時，還應開展建設項目海洋生態補償的后評價。目前的建設項目環境影響后評價主要包括兩個方面：一方面是將建設項目運行一定階段后與環境保護驗收時的情況進行比較，以提出相應的改進措施；另一方面是將建設項目運行一定階段后與環境影響評價中預測內容進行比較，以檢驗環境影響評價的準確性和可靠性。考慮到海洋生態補償的重要性，在進行后評價的同時，還應將海洋生態補償的工程實施、資金使用與生態效益納入海洋保護區定期考核與績效評估，實施監督。

5.2 海洋生態補償資金的管理與使用

海洋保護區生態補償的運行機制就是其生態補償各組成要素之間相互影響、相互作用的規律以及他們之間的協調關系，通過一定的運行方式和途徑，把各構成要素有機地聯系在一起，以達到海洋保護區生態補償順利實施的目的。海洋生態補償是以保護或恢復海洋生態系統為目的，可以采取不同的補償方式但都離不開資金的籌措（來源）、使用與監督管理。

海洋生態補償金應納入財政預算，建立海洋生態保護專項資金進行管理，并主要用于下列項目：為恢復、減輕海洋生態損害而實施的工程與非工程項目；海洋生態損害的應急監測、損害評估與跟蹤監測、后評估；區域性海洋生態保護與污染整治項目及生態救濟。

因此，在資金籌措和監理上，沿海縣級以上人民政府的財政部門可設立海洋生態補償金、賠償金專門賬戶，對資金的收入、支出實施有效監管；在資金使用上，沿海縣級以上人民政府的海洋行政主管部門應組織編制海洋生態補償金的使用計劃，按照預算管理的規定納入財政預算，嚴格支出管理，接受審計監督。

6 結束語

當前，隨著我國海洋經濟的蓬勃發展、海洋開發活動的日益頻繁，海洋生態保護已經成為我國海洋環境保護的重點，而海洋生態補償作為海洋生態保護的有力杠桿更是今后研究的重中之重。目前，我國雖然在陸地資源生態補償上有一定程度的實踐，而在海洋的生態補償方面卻尚未進行。筆者針對構建海洋生態補償機制的關鍵問題進行探討，為完善我國生態補償條例的編制提供參考，以促進海洋環境與沿海社會經濟的協調發展。

［1］ 國家海洋局 .中國海洋發展報告2010［R］.北京：海洋出版社，2010.

［2］ 李文華，劉某承 .關于中國生態補償機制建設的幾點思考［J］.資源科學，2010，32（5）：791－796.

［3］ 許晨陽，錢爭鳴，李雍容，等 .流域生態補償的環境責任界定模型研究［J］.自然資源學報，2009（8）：1488－1495.

［4］ 周映華 .我國地方政府流域生態補償的困境與探索［J］.珠江現代建設，2008（6）：4－7.

［5］ 韓秋影，黃小平，施平，等 .生態補償在海洋生態資源管理中的應用［J］.生態學雜志，2007（1）：126－130.

［6］ 張建肖，安樹偉.國內外生態補償研究綜述［J］.西安石油大學學報：社會科學版，2008，18（1）：23－28.

［7］ 任勇，于海，馮東方，等 .建立生態補償機制的戰略與政策框架［J］.環境保護，2006（10）：18－23.

［8］ 彭本榮，洪華生，陳偉琪，等 .填海造地生態損害評估：理論、方法及應用研究［J］.自然資源學報，2005（9）：714－725.

［9］ 彭本榮，洪華生，陳偉琪 .海岸帶環境資源價值評估：理論方法與案例研究［J］.廈門大學學報：自然科學版，2004（增刊）：184－189.

［10］陳尚，張朝暉，馬艷，等 .我國海洋生態系統服務功能及其價值評估研究計劃［J］.地球科學進展，2006（11）：1127－1123.