從輸血到造血：我國城鄉教育資源配置的走向研究

楊文兵，杜莉梅

（南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京210046）

從輸血到造血：我國城鄉教育資源配置的走向研究

楊文兵，杜莉梅

（南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京210046）

傳統的改變城鄉教育資源不均衡配置的方式通常依賴于治標不治本的輸血方式，這種方式并不能完全改變城鄉教育資源配置中的各種差異問題，甚或使問題更加嚴重。為徹底改變這一狀況，應在資源配置機制上逐步實現由輸血方式向造血方式過渡。

教育資源配置；輸血；造血

城鄉教育資源均衡配置是實現從教育大國向教育強國轉變的重要條件。目前我國城鄉教育資源配置過程仍存諸多問題，為提高我國教育資源使用效率，本文認為應從重塑資源配置機制入手，以實現從“輸血”到“造血”的戰略轉換。

一、城鄉教育資源配置存在的問題

（一）城鄉教育本身配置的差異

人們往往更多地關注教育活動過程中資源的配置問題，而忽視了教育本身也是一種資源形態的存在。個人和社會可以通過教育提升個人能力和國民素質，尤其伴隨著知識經濟時代的到來，教育的需求量越來越大，使得教育躋身于稀缺資源之列。作為稀缺資源的教育，在城鄉之間配置的差異尤為明顯，主要體現在以下幾個方面。

1.教育供需的差異。近年來中國教育統計年鑒相關數據表明，在基礎教育階段，農村、縣鎮、城市的各級基礎教育學校數量在遞減，同時在校生數也在遞減。這說明教育的等級越高，教育本身便越稀缺，為獲取教育所需付出的成本和形成的競爭便越高越激烈。

2.教育結構的差異。教育結構的差異主要體現在農村所辦的教育基本以基礎教育為主，高等教育以及其他形式的教育寥若晨星，即便有也都是教學檔次低、辦學不正規、社會認可度低的學校。而在城市，各級各類學校一應俱全。尤其是高等教育的水平，遠遠超越農村的水平。

3.入學機會差異。入學機會的平等體現了教育起點公平的理念，這是保證教育公平的最基礎層面。每個公民都有平等接受教育的權利，盡管我國的義務教育法和教育法都有相關法規來予以保障，但“教育平等并不是政治權利平等的自然衍生物，法律條文所確定的教育平等并不意味著人人有受教育的機會，人人都能受同樣的教育”[1]。城鄉入學機會的差異使得農村的學生無法平等地享受到優質的教育資源，為更多的教育不公平埋下隱患。

（二）城鄉師生資源配置的差異

在有形的教育資源中，人是唯一具有主觀能動性的資源。對人力資源的有效配置和管理能產生一加一大于二的積極效應，反之則產生負面的消極效應。城鄉師生資源配置的差異主要體現在以下兩反面。

1.教師資源配置的差異。第一，農村教師的相對數量低于城市。據統計，農村、縣鎮和城市的師生比呈逐降態勢，說明農村的教師資源相對最缺乏，教師負擔更重，教學質量最難提高。第二，農村教師的質量遠低于城市。從教師的學歷水平看，在基礎教育階段，無論城市還是農村，都存在高學歷教師極少，以專科及以下學歷教師為主的現象。第三，農村教師的穩定性低于城市。從謀求個人職業發展角度看，農村教師會傾向于流向待遇好、聲譽高的城市學校。“據調查，高達42.36%的農村教師打算調動工作。農村教師的不合理流動，加劇了農村教師短缺的矛盾，降低了農村教師隊伍的整體素質，使得優質教師資源在城鄉之間的分布更加不均衡。”[2]

2.學生資源配置的差異。任何一所學校都希望能爭取到優秀的生源，提高辦學質量和聲譽。從這一角度而言，優秀的學生成為一種受歡迎的教育資源。然而，在吸引優質生源方面，農村顯然不如城市。一方面，由于農村本身的教學效果就比城市差，所能產生的優質生源就較少；另一方面，許多名校都集中在城市，而且有些基礎教育階段的名校在招生時，對生源地及招生名額都有限定。這使得農村的優質生源一方面比較難流入城市，一方面又都削尖腦袋拼命擠向城市的學校。這樣的配置效果必然導致農村的教育每況愈下，城市的教育蒸蒸日上。

（三）城鄉教育經費配置的差異

教育經費的稀缺性和需求的無限性是一對無法徹底消除的矛盾。一方面教育經費本身是有限的，而其又必須權衡在各個不同維度進行配置的矛盾；另一方面，國家、社會組織和個人對教育的需求是無限的，而教育對經費的需求亦是無限的。城鄉教育經費配置的差異就是這一矛盾的具體外現。

1.教育經費總量短缺。我國是典型的“窮國辦大教育”，據有關學者研究，“近些年我國年度公共教育經費一直維持在170億美元左右，約占世界公共教育經費總數的1.5%，而這1.5%比例的公共教育經費，卻用于培養占世界20%的教育人口，即大約2.4億全日制在校學生的教育”[3]。教育經費和教育規模的極不對稱，某種程度上，只能說是在維持教育的存在，而無法談及教育的發展。

2.教育經費配置失衡。教育經費配置失衡是指教育經費配置重城市、輕農村，重高等教育、輕基礎教育。這兩個輕重并不相互背離，因為高等教育基本集中于城市，教育經費中用于高等教育的比例越多，流向城市的教育經費亦越多。但僅從城鄉的基礎教育經費投入來看，也體現論嚴重的“重城市、輕農村”這一現象。

（四）城鄉物力資源配置的差異

物力資源，顧名思義，就是以實物形態存在的固定資產，主要包括土地、房產、設備、圖書等，是日常教學和管理活動的物質基礎。因而，優質的物力資源能有效提高教學效果，城市的教育產出高于農村的，與物力資源的完備不無關系。相關統計資料表明，農村的生均計算機、生均圖書藏量、生均校舍面積、生均固定資產值均依然低于城鎮的，其中生均固定資產值，城市高于農村近兩倍。可見，在基礎教育階段，農村學生所享受的辦學條件遠差于城市學生，盡管在名義上他們均接受著義務教育，而在教育的實際質量上卻相差甚遠。

二、城鄉教育資源配置的走向分析

從均衡城鄉教育資源配置對策的作用機制上看，我們可以將其分為“輸血”式措施和“造血”式措施。前者著重于問題的表層，效果直觀，見效快，但治標不治本；后者著重于問題的深層，能從根本上解決問題，但實施困難，見效慢。所以，為徹底解決城鄉教育資源不均衡配置的問題，應將兩種措施相結合。

（一）“輸血”式措施

1.加大農村教育投資。經費是所有教育資源中最基礎的資源，對其他人力、物力資源的配備起到先導和鋪墊作用。因而，要發展教育，政府就必須繼續加大對教育經費投入的力度。各級政府在為各項社會事業配置資金時，優先考慮教育事業；在教育經費的城鄉配置之間，同等考慮城市和農村，甚至可以偏向農村。這樣既解決各級教育投入總量不足的問題，又確保教育經費的均衡配置，堅持作為準公共產品的教育事業在資源配置時所應堅持的公平優先、兼顧效率的原則。

2.改造農村教師隊伍。農村與城市教師的差別主要體現在數量和質量上，要改造農村教師隊伍也應從這兩方面著手。要解決數量問題，最直接的措施是提高農村教師的待遇和福利，從物質上吸引更多的教師到農村執教。要解決質量問題，首先，應提高農村現有教師的專業化水平。專業化的教師并不是任何一個具有一定學歷水平的人都能勝任的，它包括教師學科知識、技能的專業化，教育科學素養的專業化和職業道德的專業化。其次，通過優勝劣汰的聘任機制和“能者上，庸者下”的晉升機制，確保農村教師隊伍在管理上不落后于城市，并通過這些機制留住優秀的教師，使農村教師的整體素質達到穩定水平。

3.共享城鄉教育資源。城鄉教育資源的共享是“把城鄉教育置于一個開放的大系統中，統籌規劃、綜合考慮，實現教育資源在城鄉之間的合理流動與共同享用，以提高城鄉教育資源的利用效率，實現效用的最大化。”[4]首先，城鄉之間可以利用現代遠程教育、多媒體軟件教學等現代教育手段實現教育“軟實力”的互通有無。其次，通過出臺相關政策促進城鄉優秀教師資源的流動，主要是城市對農村的補給。最后，以城市為基準點，與其鄰近的農村學校共享基礎設施，如圖書資源、計算機資源、活動場地等。

（二）“造血”式措施

1.大力發展農村經濟。經濟基礎決定上層建筑已成為不爭的事實，要從根本上解決問題，就要從基礎上做文章，即發展農村經濟。農村自身的經濟得到發展，地方財政實力提高，物質資源豐富化，教育資源也自然隨之增多，教育發展問題也會迎刃而解。因而“政府應制定有利農村經濟發展的戰略，加大對農村經濟的投入和大力引進外資，發展特色農業，推動農村經濟快速發展”[5]。

2.矯正教育發展理念。城鄉教育資源的配置應秉承公平與效率并重、統一與協調并舉的發展理念。然而城鄉教育事實上的諸多差距使得這一理念不堪一擊，現行的以城市為中心的指導思想已完全偏離這一軌道。因而必須對這種以偏概全的失衡理念予以矯正，重新將城市與農村擺在天平的兩邊，讓城市反哺農村，直至平衡。城鄉教育資源配置要摒棄片面的、獨立的、主觀的配置理念，構建符合“以人為本”的、可持續發展的均衡健康的教育發展觀。

3.完善城鄉教育體制。教育體制涉及教育的方方面面，要從體制上解決城鄉教育資源配置的不均衡，需要從以下三方面入手。（1）完善城鄉教育財政體制。這要求作為教育主體的各級政府（中央政府、省級政府、地市縣以及鄉鎮）要按照各地區的差異及教育的客觀需求制定各自在教育投資中的統一標準。其中，中央應加大對以基礎教育為主的農村的投資份額，加大對稅費改革地區和農業稅減免后的農業大省的財政轉移支付力度，并且設立對中西部貧困地區的農村教育專項資金。（2）完善城鄉教育管理體制。盡管當前以政府辦教育為主體，但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，政府可以嘗試開拓市場力量進行教育資源配置，使教育經費的來源多樣化。如政府采購教育服務、制定優惠政策吸引個人或企業投資農村教育等。（3）完善城鄉教育監督體制。對于城鄉教育經費的配置，人們更多地關注其配置的誰多誰少、公平與否，卻忽視了經費的使用監督情況。教師工資是否拖欠、資金是否被挪用等這些問題在農村出現的頻率遠比城市多，因而建立對教育經費的投入保障情況和使用效益的監督機制十分必要。

4.落實教育法律法規。教育法律法規是對涉及教育相關事宜的強制性規定，保障和規定辦教育者和受教育者的權利和義務。要良好地落實教育法律法規，首先要有一部本身較為完善是的法律法規，其次是執行力的問題，我國的教育在這兩方面都有待完善。因而“各級人大要做好教育立法工作，各級政府對現有的教育法律法規的執行情況要做好監督和檢查，確保各項教育法律法規的落實，切實解決好教育投資、教師工資、學生輟學等突出問題”[5]。

（注：本文系江蘇省教育科學“十一五”規劃項目《城鄉教育資源均衡配置的綜合戰略政策研究》的部分研究成果，項目編號：D/2009/01/084）

[1]張愛梅.關于教育公平的幾點思考[J].江蘇高教，2003，（1）.

[2]桂麗.我國城鄉義務教育的差距分析與對策思考[J].經濟與社會發展，2008，（11）.

[3]楊東平.中國教育公平的理想與現實[M].北京大學出版社，2006.

[4]張金英，陳通.我國城鄉教育資源配置的實證分析[J].中國農機化，2009，（6）.

[5]陳回花.芻議城鄉義務教育的差距及其對策[J].教學與管理，2004，（11）.