試論公共圖書館法人治理結構的構建

曾友和

（重慶圖書館，重慶 400037）

試論公共圖書館法人治理結構的構建

曾友和

（重慶圖書館，重慶 400037）

文章從法人治理結構著手，提出了公共圖書館建立健全法人治理結構的前提和保障，進而對公共圖書館法人治理結構的構建作了初步性的探討，希望能為公共圖書館建立健全法人治理結構提供有力參考。

公共圖書館；法人治理結構；理事會；構建

2010年3 月，重慶市委、市政府先后發布了《關于進一步深化文化體制改革的若干意見》（渝委發[2010]8號）和《重慶市建立健全事業單位法人治理結構實施意見》，其明確指出要深入推進文化事業單位建立健全法人治理結構改革，即在事業單位中建立理事會、管理層、職工大會，形成權力決策機構、管理執行機構和監督約束機構“三權分立”的運行機制，從而擺脫政府管事業、政府包事業的格局，使事業單位成為社會管理、社會服務的主體，最終去除事業單位的行政化趨同性與附屬性，回歸公共服務本色。

重慶圖書館作為重慶市屬公益性文化事業單位，列入了建立健全法人治理結構改革試點單位行列。為此，嘗試就公共圖書館法人治理結構的構建做一初步性的探討，希望能為公共圖書館建立健全法人治理結構提供有力參考，并以此求教于方家。

一 法人治理結構概述

“法人治理結構”（Corporate Governance）一詞最早源于20世紀70年代初美國經濟理論界，我們國內一般譯成“法人治理結構”、“公司治理結構”、“公司法人治理結構”等。但關于法人治理結構的概念，目前學術界尚沒有完全統一的結論。經濟學界普遍認為法人治理結構的本質和核心問題是解決所有權與經營權分離之后產生的委托代理問題，而法學界研究法人治理結構側重從法人機構的權利配置以及這種權利配置如何更好地保護所有者與經營者利益，實現公司目標的角度來分析。但綜合來看，法人治理結構是指法人組織的各種利益相關者在決策、執行、監督過程中共同參與由一系列激勵約束機制構成的制度安排。法人治理結構的核心在于建立由利益相關者組成的董（理）事會和負責日常事務的管理層，通過權責分明、互動互利的有效機制，實現對利益相關者的約束與激勵，促進法人組織的良性發展。[1]因此，現代企業通過建立法人治理結構，明確了股東會、董事會、監事會與管理層之間的權力、責任和利益分配及相互制衡關系，以保障企業規范運行，最大限度保證出資人的權益，促進企業獨立地參與市場競爭。

法人治理結構雖產生于企業領域，并最早得到廣泛運用。但實際上，將公司法人治理結構理論應用到社會公共事業領域，尤其是具有法人地位的社會公共服務組織的管理活動中，具有很強的現實意義和可操作性，這在西方發達國家和我國的港臺地區的公共文化機構內部管理中得到了充分的實踐。公共文化機構內部管理實行法人治理結構，是當代西方國家文化藝術管理普遍采用的運作模式。它是西方國家公共部門管理改革過程中出現的一種類似企業的管理方式。它通過理事會一行政執行人——員工的組織架構，以及績效審計制度、信息公開制度、公民參與制度等相關制度建設，建立權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構責任分工、相互制衡、精干高效的內部治理機制。理事會是公共文化機構的權力決策機構，負責機構發展方針、政策制定、財務指導，并定期檢查組織的政策、方案和運作，其成員由地方政府主管部門派遣代表、社會人士(來源包括相關行業組織、學術團體及公眾代表)、行政執行人等多方力量組成，它是法人治理結構中最重要的組成部分。行政執行人及其副職組成公共文化機構的管理執行機構，負責機構的日常運作，履行機構的實際管理職能，參與理事會決策，定期向理事會匯報機構運行狀況，接受理事會監督，并對理事會負責。[2]西方發達國家和我國港臺地區的實踐也充分證明，公共文化機構普遍采用法人治理結構的運作模式，成功促進了公共文化事業的科學發展。

近年來，我國內地也進行了初步的探索和實踐。2007年8月13日，深圳市公布《深圳市建立和完善事業單位法人治理結構實施意見》(征求意見稿)，提出事業單位法人治理架構：事業單位將成立由理事會、執行層和職工大會組成的法人治理結構。理事會是事業單位的最高權力決策機構，行使事業單位重大決策權。理事會成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等多方組成。理事(含理事長)由事業單位舉辦主體任免。管理層由行政執行人及其副職、財務負責人組成，作為法定代表人負責事業單位日常工作。行政執行人由理事會提名，對理事會負責，定期向理事會匯報事業單位的運行管理狀況。職工大會決定事業單位涉及全體職工切身利益的重大事項，全體職工2／3以上通過后方可提交理事會審議。三者相互分離、相互制衡。[3]2007年10月底該《實施意見》正式執行，公園管理部門作為首個試點，建立起法人治理結構。條件成熟的事業單位將逐步建立起以理事會為架構的法人治理結構，先后涉及教育、醫療、科研、公共文化、社會福利等96家單位。其中深圳圖書館、深圳大學城圖書館、深圳少年兒童圖書館等公益性文化單位列入了適宜組建理事會的事業單位名單中。

公共圖書館作為公益性事業單位，建立法人治理結構就是要根據決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效原則，建立圖書館的理事會、管理層、職工大會和社會監督機構分權制衡的組織架構，明確圖書館各個利益相關者的權利、義務和責任，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的治理結構和運行機制，為社會提供優質高效的公共文化服務。[4]因此，公共圖書館法人治理結構就是指從事社會公共文化服務活動的公共圖書館，以實現公共利益最大化為目標，通過所有權與管理權分離，實行決策、執行和監督“三位一體”的組織結構和運行機制，對內部和外部利益相關者之間的權力和利益進行科學分配與制衡的一種制度安排。隨著我國事業單位文化體制改革不斷深入，在公共圖書館中建立科學規范的法人治理結構已成為公共圖書館管理體制改革的必然要求，也是公共圖書館順應社會化方向實現法人治理的發展趨勢。

二 公共圖書館法人治理結構構建的前提和保障

（一）政事分開，落實公共圖書館法人自主權

所有權與管理權的分離，是建立法人治理結構的前提條件。必須首先理順政府與公共圖書館的關系，實現政事分開、管辦分離，使公共圖書館成為真正獨立的法人。建立公共圖書館法人治理結構，必須做到所有權與管理權的真正分離，即擁有所有權的政府必須把管理權交由公共圖書館本身，由公共圖書館來行使管理權，充分保障公共圖書館的自主權。政府本身只能作為舉辦者，行使所有者(出資人)的職權，即通過委派有關人員擔任理事長或理事，參與公共圖書館的決策和監督。也就是說政府部門不再充當“婆婆”，而是作為公共圖書館提供公益服務的保證者，從而實現舉辦者和管理者真正意義上的分開，促使公共圖書館成為真正獨立的法人實體。

（二）理順政府與公共圖書館之間的委托——代理關系

法人治理結構的建立，它的最本質特征是妥善處理由于實現所有權與管理權分離而產生的委托——代理關系，也就是擁有所有權的所有者(委托人)如何對擁有管理權的管理者(代理人)進行有效的激勵與約束。從委托——代理理論來看，政府作為公共圖書館的出資人，是初始委托人，既是公共圖書館所有權力的初始源泉，又是公共圖書館終極責任的承擔者。因此，對于由國家投資舉辦的公共圖書館，要針對目前普遍存在的委托人缺席現象，由舉辦單位負責組建代表政府意愿的理事會(即委托人)，再由理事會提名聘任產生行政負責人(即代理人)，并通過建立相應的治理規則和有效的治理機制，進一步理順政府與公共圖書館之間的委托與代理關系。

（三）深化公共圖書館的人事、分配制度改革

建立充滿生機活力、公平公正的人事管理制度和科學合理、自主靈活的收入分配制度，促進人員的合理流動，適應公共圖書館建立法人治理結構、保證管理者用人權的落實。在用人機制上，要繼續擴大公共圖書館的自主權，建立以聘用制為核心的用人制度，形成公共圖書館人員合理流動的進入、退出機制；在激勵機制上，要在保證最低工資標準的前提下，加大按績取酬的比重，并逐步探索按能取酬的做法，建立高層次人才的分配激勵機制，完善公共圖書館法定代表人的激勵和約束機制。此外，還要進一步健全和完善社會保障制度，建立確保公共圖書館職工合理流動的社會保障銜接制度。

（四）加強黨對公共圖書館法人治理結構的領導

《中國共產黨章程》規定，黨的領導主要是方針、政策和組織的領導。在公共圖書館中推行建立法人治理結構，是屬于具體的公益性事務管理，其最終目標是使公共圖書館的公益服務目標最大化，滿足社會日益增長的公益服務需求，這與黨的路線、方針、政策是相一致的。也即公共圖書館實行法人治理與加強黨的領導，在價值取向和目標上是完全一致的。因此，公共圖書館理事會的理事長應從主管公共圖書館的上一級機關黨委成員中產生，行政負責人應從公共圖書館現任黨領導班子成員中產生（一般由作為公共圖書館法定代表人的館長擔任），這樣，既可以確保公共圖書館的決策和執行過程，能夠與黨中央保持高度一致，能夠較好貫徹落實黨的路線、方針和政策，也能有效地動員和組織本單位黨員努力工作，在實現社會公益目標、為公眾提供優質高效的公共文化服務上起先鋒模范作用。

（五）盡快出臺《圖書館法》，為公共圖書館法人治理結構改革提供法律保障

目前，我國仍沒有出臺《圖書館法》，現行的法律、法規及規章也沒有公共圖書館法人治理結構的明確界定。很顯然，這就使得公共圖書館建立健全法人治理結構缺乏法理依據。為此，應盡快出臺《圖書館法》，準確界定公共圖書館的功能和性質。明確規定公共圖書館是為了社會公益目的，由政府舉辦的，依法自主運作，獨立承擔民事責任，從事為民眾提供知識服務、推廣終身教育、滿足公民基本文化權益等方面的非營利性公共文化服務活動的社會組織，并充分體現公益性、機構設置的合法性、提供產品(服務)的公共性、民事行為的自主性宗旨；明確界定公共圖書館與政府的關系，規定政府應將管理公共文化職能與舉辦公共文化職能分開，實行管辦分離，不再直接干預公共圖書館具體管理活動。政府通過出資人代表而不是政府部門行使所有者職能；對公共圖書館法人治理結構做出原則性規定。明確公共圖書館法人基本條件，并規定公共圖書館理事會是公共圖書館管理與監督機構及其人員組成、職責任務、互相關系、議事規則、法律地位等，從而使公共圖書館理事會制度有法可依。

三 公共圖書館法人治理結構的構建

建立法人治理結構是對事業單位管理體制的探索和創新，是事業單位改革的方向。目前，我國正在試行以理事會法人治理結構為重點的文化體制改革。在今年7月23日的中共中央政治局就深化我國文化體制改革研究問題進行第二十二次集體學習會上，胡錦濤總書記進一步強調要深入推進文化體制改革，促進公共文化事業全面繁榮和發展。由于我國現有的事業單位幾乎全部為國家出資舉辦的，所有制結構單一，無須明確股權結構。因此，在這些事業單位中推行建立法人治理結構，絕大部分應當建立以理事會為架構的治理結構模式。[5]我國公共圖書館由政府出資舉辦，作為獨立法人，應建立以理事會為主要架構的法人治理結構。但由于目前我國尚未出臺《圖書館法》，缺乏構建公共圖書館法人治理結構的法理依據。在此情形下，一方面要加快《圖書館法》的立法進程，另一方面要充分利用現有文化體制改革的有利契機，由政府積極推進公共圖書館法人治理結構改革，此舉可借鑒深圳做法采用政府文件形式推進公共圖書館建立以理事會架構的法人治理結構改革，[3]從而不斷提升公共圖書館公共文化服務水平。

（一）組建公共圖書館理事會

鑒于目前我國尚未出臺有關公共圖書館組建理事會的法律法規，暫時只能依照政府文件組建公共圖書館理事會。由政府規定公共圖書館理事會的組成及任期，并要求公共圖書館理事會應代表本地、本行業以及社會公眾的利益和觀點，確保公共圖書館能提供優質高效的公共服務。理事會應由舉辦單位牽頭，公共圖書館配合，負責組建理事會。理事會是公共圖書館的決策和監督機構，由舉辦者、出資者、管理者、本單位職工代表、圖書情報專家、社會人士(律師、注冊會計師等)及其他利益相關者組成，理事人選由舉辦單位委派或聘任產生，也可由公共圖書館根據情況自行確定(主要從公共圖書館現有的領導班子成員中推選，但內部產生的理事不得超過全體理事的2／3)。理事長由舉辦單位委派或委任，其他理事由主管部門履行任免程序。理事會人數應為單數，具體人數根據公共圖書館的規模確定，一般為5至15人之間。理事會成員任期，每屆任期一般三至五年，可以連任。

圖書館理事會通過理事會會議處理圖書館各項事務。理事會會議一般由理事長定期召集，一年不少于兩次。會議決議實行多數表決原則，當表決票數相同時，理事長或召集人有權投決定票。理事會若需對重大事項進行表決時，須經全體理事的過半數通過方可生效。理事會休會期間，遇重大事項需決策而又無法召開臨時理事會會議，可書面征求全體理事意見，由理事長按民主集中制原則決策。主管部門應充分尊重理事會形成的決議，對已派員參與理事會的，應在決策中充分表達本部門意見；否則，有關重大決議事項，理事會應報主管部門核準。另外，圖書館理事會還可以設立咨詢委員會或財務、規劃、人事、審計等專業委員會，聘請相關專業人士擔任委員，為圖書館理事會決策提供專業咨詢和管理咨詢服務。[2]

（二）制定公共圖書館法人章程

公共圖書館法人章程由理事會制定，上報舉辦單位審核批準(或審議通過)，并作為法人治理結構的依據。公共圖書館法人章程相當于公共圖書館的法規性文件，對公共圖書館、出資人、理事、行政負責人及其他工作人員具有約束力。公共圖書館的宗旨和業務范圍由章程規定，其中屬于法律、法規限制的項目，應當依法經過批準。公共圖書館治理應按照章程的規定進行。章程主要內容應包括：單位名稱、住所、開辦資金和舉辦單位；宗旨和業務范圍；組織機構(法人治理結構)：明確規定理事會、行政負責人產生方式、人員組成、主要職權等內容;資產管理和使用的原則；章程修改的程序；薪酬和社會保障；終止程序和終止后資產的處理辦法；信息披露制度；需要由章程規定的其他事項。

（三）產生公共圖書館理事會執行機構

執行機構負責人和副職由館長及其他領導班子成員組成公共圖書館理事會的執行機構，即管理層。行政負責人是公共圖書館的法定代表人，負責公共圖書館的日常工作。考慮到公共圖書館的行政負責人一般都是按干部管理權限任命的，為了實現與現行人事管理制度的平穩過渡和順利銜接，行政負責人由舉辦主體商理事會提名、舉辦單位按干部管理權限任命產生，行政負責人對理事會負責，參與理事會決策，定期向理事會匯報公共圖書館的運行管理狀況，接受理事會監督。法人治理結構建立以后，也可以由理事會通過公開競聘的方式遴選行政負責人。采取這種方式應當制定規范、透明的競聘程序，以保證行政負責人的聘選過程合法、公開、獨立。行政負責人副職由行政負責人提名，報理事會審核后按管理權限報批或備案，協助行政負責人開展工作，并對行政負責人負責。

（四）公共圖書館法人資金驗證和登記注冊

舉辦(出資)主體按照公共圖書館法人章程規定認繳得的開辦資金，經過法定驗資機構審驗，確認到位且真實有效后，公共圖書館法人即可按照《事業單位登記管理辦法》等法律規定，依程序向事業單位登記管理機關提出設立登記申請。事業單位的登記事項中，涉及法律、法規規定需要經過政府有關部門審批的，應當事先辦妥批準手續，并在申請設立登記時提交有關批準文件。經事業單位登記管理機關依法核準登記后，公共圖書館取得法人證書，公共圖書館的章程依法生效，這標志著公共圖書館法人治理結構的正式建立和運轉。

（五）建立健全公共圖書館有效監管機制

對一個好的治理結構而言，僅有激勵還不夠，還必須有良好的監督約束機制。因為只有激勵機制，沒有監督約束機制，就會危害機構的運作發展。[6]因此，公共圖書館法人治理結構正式建立和運轉后，還應按照《民法通則》、《行政許可法》和《事業單位登記管理暫行條例》等法規和相關行政規章的要求，不斷規范和加強公共圖書館的法人資質許可、年度報告、資產登記、宗旨和業務范圍、組織章程的管理，以及對公共圖書館相關行為的監督。同時，根據公共圖書館的不同特點，建立決策失誤追究、業務審計、績效評估、年度報告、誠信建設、信息披露等制度，通過建立健全公共圖書館的監管機制，實現對公共圖書館的有效監管，確保公共圖書館法人治理結構有效運行。

總之，通過構建科學合理的、透明法治的公共圖書館法人治理結構，逐漸理順公共圖書館、政府、社會在公共圖書館發展過程中的各自權限和責任，促進公共圖書館自主發展、主動發展、多元發展，進而提升我國公共圖書館的公共文化服務水平，促進社會全面和諧發展。但由于目前我國尚未出臺《圖書館法》及相關法規，僅靠政府的行政作為，顯然缺乏法理依據，也無法持久推動。因此，鑒于我國目前公共圖書館的發展實際，公共圖書館的法人治理結構改革也應是一個逐步建立、日趨完善的過程，不宜操之過急，也不宜一刀切，應當結合各地實際，建立行之有效的結構體系與運行模式，使其更好地激發公共圖書館的活力，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。

[1]謝一帆.法人治理結構：事業單位改革的新課題[J].蘭州學刊，2008,(7).

[2]張洪彬.試論圖書館理事會制度及其運作機制[J].圖書館，2009,(3).

[3]《關于印發事業單位體制機制改革創新七項專項改革方案的通知》深辦發[2007]17號.[KB/OL].http://www. sz.gov.cn/rsj/zcfggfxwj/gzry/zyl/zyzh/200809/ t20080912_43866.htm.

[4]肖容梅.公共圖書館法人治理結構初探[J].公共圖書館，2008，（2）.

[5]孫晟.事業單位法人治理結構研究[M].山東大學，2008.

[6]魏杰.法人治理結構與人力資本[J].現代企業教育，2001（7）.

參考書目：

[1]徐引篪，盛小平，黃穎.美國圖書館理事會及其啟示[J].四川圖書館學報，2004（3）.

[2]王千華，王軍.事業單位的理事會制度創新[J].開放導報，2007（5）.

[3]李玉蘭.關于事業單位法人治理結構構建的思考[J].商場現代化，2008（13）.

[4]任爾昕，閻薪宇.論事業單位的法人治理結構的構建[J].社會科學家，2007（1）.

[5]方鵬騫，喻丹.事業單位法人治理對建立公立醫院法人治理結構的借鑒及啟示[J].中國衛生經濟，2007（11）.

[6]詹美瓊，曲鴻亮.事業單位法人治理結構模式研究[J].發展研究，2006（9）

[7]劉霞.事業單位法人治理結構問題初探[J].中國人才，2007(11).

[8]許英.事業單位法人治理結構影響因素初探[J].經濟師，2008（7）.

[9]黃心華，黃曉洪，李紅梅.事業單位法人治理組織模式探析[J].商業時代，2009（8）.

[10]孫晟，張燕．事業單位法人治理結構問題淺析[J]．山東人事，2006(9)．

Corporate Governance Structure of Public Library Construction

ZENG You-he

(Chongqing Library，Chongqing 400037，China)

This article started from the corporate governance structure, proposed the establishment of sound corporate governance of public libraries premise and guarantee for the structure, then corporate governance structure of public library construction of a preliminary nature, hoping to establish a public library corporate governance structure.

library; corporate governance; council; structure

D912.16

A

1008-9128（2011）03-0093-05

2010-12-2

曾友和（1979-），男，館員，碩士。研究方向：宗教文獻學和圖書館研究。

[責任編輯 姜仁達]