淺談建國前我國地籍管理檔案的歷史

石曉莉

(廣西工學(xué)院 綜合檔案室,廣西 柳州 545006)

淺談建國前我國地籍管理檔案的歷史

石曉莉

(廣西工學(xué)院 綜合檔案室,廣西 柳州 545006)

從縱向角度對我國各個(gè)歷史時(shí)期的地籍管理檔案進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理、考證與分析,以其在總結(jié)前人的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,為我國現(xiàn)代地籍管理檔案的實(shí)際管理工作提供一些有益的借鑒。

地籍管理;地籍管理檔案;歷史

地籍管理檔案在我國源遠(yuǎn)流長,“在我國歷史上,地籍早期是一種以土地為對象的征稅簿冊,是歷代政府登記土地作為收田賦的譜冊”[1]86。一直以來它既是國家統(tǒng)治的象征,又是土地所有權(quán)的體現(xiàn),可以說我國地籍管理檔案的歷史與地籍管理的歷史幾乎是同時(shí)開始的。

一、奴隸社會的地籍管理檔案

距今約8000～11000年,在原始社會的生產(chǎn)方式和條件下,土地處于予取予求的狀態(tài),人們共同勞動,按氏族內(nèi)部規(guī)則共同享用勞動產(chǎn)品,無需了解土地狀況和人地關(guān)系。隨著社會的發(fā)展,農(nóng)業(yè)的興起,人們從游牧逐漸轉(zhuǎn)向定居,土地成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要資料,人們開始關(guān)注土地,把土地作為財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分類和定級。“據(jù)《禹貢賦》記載,早在公元前2100年的夏禹時(shí)期,我國已有冀、兗、青、徐、揚(yáng)、荊、豫、梁、雍等九州的土地調(diào)查,并按土色、質(zhì)地、水分等把土地分為三等九級,并依其肥力差別定賦等級”[2]14。這是我國最早的土地調(diào)查、分類和評價(jià)的記載,也就是我國地籍管理檔案的萌芽。

商朝,土地實(shí)行井田制。每方里土地劃分成形如井字的九區(qū),井田屬國家最高統(tǒng)治者 ——王所有,同時(shí)他將將土地分封賜給諸臣和有功者使用。卜辭中就有商王把土地分封賜給臣下的記載:“……呼從臣有洲邑”。意思是呼在商王武丁身邊任職有功,武丁冊封給他30個(gè)邑。《呂氏春秋·慎大覽》記載:“武王勝殷,諸大夫賞以書社”。這是說,周武王滅商王,曾把登記國家圖冊的農(nóng)村公社賞賜給諸大夫和軍功者。《大克鼎》、《大簋》等青銅器的銘文中,記錄了周王賜封土地的過程,也有銘刻割地契約的記載,青銅器成為了土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的有力憑證。另外,西周時(shí)的官府政務(wù)文書“版圖”是奴隸社會分封制下國王按不同等級“授民授疆土”收取貢賦的憑證,相當(dāng)于一種土地權(quán)屬證明。“版圖中的‘圖’是地圖,象征周王的統(tǒng)治范圍。版圖檔案是記載王朝山川領(lǐng)土和人口的重要材料。這類檔案是周王朝進(jìn)行經(jīng)濟(jì)剝削和政治統(tǒng)治的重要依據(jù)”[3]49。古籍中記載的版圖和甲骨、青銅器上有關(guān)地籍管理檔案的文字記錄,充分證明我國地籍管理檔案最早發(fā)端于公元前2世紀(jì)。

隨著社會的發(fā)展,階級產(chǎn)生,土地私有制代替了公有制,地籍管理檔案種類日益增多。據(jù)《春秋》及《左傳》記載,春秋(公元前770一公元前476年)中葉,魯、楚、鄭三國先后進(jìn)行田賦和土地清查,將調(diào)查結(jié)果作了系統(tǒng)記錄,制成簿冊。

由此可見,我國在奴隸社會已出現(xiàn)了土地調(diào)查、土地計(jì)量以及分等定級的地籍管理工作,并形成了檔案,地籍管理檔案已經(jīng)得到了初步發(fā)展。

二、封建社會的地籍管理檔案

很多歷史學(xué)家都贊成把戰(zhàn)國(公元前475年 前211年)秦統(tǒng)一中國至1840年第一次鴉片稱為我國封建社會時(shí)期。封建統(tǒng)治階級為維護(hù)和鞏固封建的土地制度,加強(qiáng)對土地的控制,限制兼并、均平稅收和防止隱瞞人口等,十分重視建立各種籍冊,限期登記全國的土地和人口,使得地籍管理檔案的種類更加完善和系統(tǒng)。

(一)春秋戰(zhàn)國至明代的地籍管理及其檔案

戰(zhàn)國時(shí)期,出現(xiàn)了“授田制”,秦國授田的原則是以戶口為準(zhǔn),由國家實(shí)施授田,并把實(shí)授的土地登記在戶籍上。國家根據(jù)戶籍上登記的人口、土地及其他資產(chǎn)數(shù)量,征收地租和賦役。戰(zhàn)國后期,奴隸制瓦解。秦孝公實(shí)行商鞅變法,“廢井田,開阡陌”,即把土地分成公(官)田和私(民)田,允許土地自由買賣。

公元前221年,秦始皇統(tǒng)一中國后,進(jìn)行了大規(guī)模的清查戶籍和地籍工作,命令占有土地的人自己申報(bào)田產(chǎn)從而登記在冊,以此為依據(jù)征收賦稅。

漢代,把計(jì)籍(人口、土地的統(tǒng)計(jì)冊)視為重典。據(jù)《資治通鑒》記載,漢高祖劉邦領(lǐng)兵入咸陽,蕭何率先入宮收取秦朝的圖籍、文書等保管起來。《漢書》卷十九上《百官公卿表》序載,西漢政府對耕地的地籍管理已設(shè)置有專門職官“籍田”。東漢山陽太守秦彭,對當(dāng)?shù)氐母財(cái)?shù)量進(jìn)行登記、分等、造冊,按田畝多寡肥瘠,編立文簿,藏于鄉(xiāng)、縣。其后,朝廷收其所立條式,通令各州縣仿行,從而全國都編造了地籍簿冊。據(jù)《漢志》記載,全國土地總面積為145,136,405頃(一頃為100畝),其中邑居、道路、山川、林澤群等不可墾田的面積為102,528,889頃,可墾未墾的荒地為32,290,947頃,定墾田為8,270,536頃。從這些數(shù)字,說明當(dāng)時(shí)不僅建立了全國規(guī)模的戶籍調(diào)查制度,而且還進(jìn)行了大規(guī)模的土地調(diào)查。漢王朝不僅利用地籍管理檔案收取賦稅,進(jìn)行分封藩國也利用了地籍管理檔案,并形成輿地圖。輿地圖不僅有總圖,還有郡國分圖,用以劃定封邑的田畝數(shù),為貴族官僚的土地占有服務(wù)。隨著兩漢對外擴(kuò)張,漢還出現(xiàn)了軍事地圖,以及興修水利的輿地圖。

隋、唐設(shè)戶部,執(zhí)掌全國疆土、田畝、戶口、財(cái)谷之政令,地籍管理也是其要務(wù)之一。《大唐六典》卷三《尚書戶部》中記載了唐朝在立國之初就根據(jù)土地的肥瘠和面積大小將耕地分等定級配給農(nóng)戶耕種,授田者死后,永業(yè)田可以由繼承人繼承;口分田歸官,另行分配。這些記載反映了當(dāng)時(shí)耕地面積的計(jì)量方法,而且還提到了土地繼承的問題。

宋朝十分重視地籍管理工作,為限制土地兼并,實(shí)行均平稅收的辦法。“北宋宋仁宗時(shí)為著手整理田賦,登記土地,置勸農(nóng)司,以知州為長官,通判為佐,先以墾田頃畝,及戶口數(shù)、屋塘、山澤、溝洫、桑拓著之于籍”[4]24。仁宗慶歷二年(1062年),推行“千步方田法”,官府重新丈量民田,按畝收稅。“在丈量土地面積的同時(shí),還調(diào)查地塊的地形、土壤顏色、土地肥力,據(jù)以評定土地質(zhì)量,進(jìn)行土地登記,建立土地臺帳。”[4]24由此,形成新型的土地“方田圖籍”,進(jìn)而派生出方帳、花帖、戶帖等名目的“租籍”。公元1142年南宋時(shí),為解決地籍散亂,逃避稅收和增加國家的財(cái)政收入,實(shí)行“經(jīng)界法”。“令各戶各鄉(xiāng)建砧基簿(地籍簿),砧基簿除按規(guī)定格式記載各戶田畝數(shù)量、質(zhì)量和用途,還繪有地塊示意圖,標(biāo)明四至,按圖校地。凡未經(jīng)砧簿登記的田畝,官府不予承認(rèn),可沒收其地權(quán)。”[4]24總之,宋朝的地籍管理方法如方田法、經(jīng)界法、推排法,實(shí)用、具體,對后世產(chǎn)生了深刻影響,然而宋朝未能完成全國范圍的土地清丈,同時(shí)地籍仍寓于戶籍之中,人口、土地、賦稅統(tǒng)一登記在同一簿冊內(nèi),地籍管理檔案還沒有分離出來,成為一種獨(dú)立的專門檔案。

(二)明清以后的地籍管理及其檔案

明朝洪武四年,朱元璋為了改變宋、元兩朝所遺留下來的土地管理混亂局面,下令設(shè)立戶口田貼,進(jìn)行大規(guī)模土地清查,編制全國土地總登記簿 ——魚鱗圖冊。“圖冊分總圖和分圖。總圖是把一個(gè)州、縣或一個(gè)鄉(xiāng)管轄內(nèi)的田地繪制在一起,挨次排列,形似魚鱗,故名魚鱗圖冊。分圖以每一塊為單位繪制,圖內(nèi)繪有簡單的地形圖狀,注明面積、四至、土質(zhì)、稅則等,以及官府的統(tǒng)一編號、業(yè)主姓名和所在都、里、甲等。一式四份,分存戶部、布政司、府、縣,作為征稅的根據(jù)。”[4]24魚鱗圖冊實(shí)質(zhì)上就是地籍登記冊,它登記的項(xiàng)目和內(nèi)容齊全,作為明朝地籍管理的憑據(jù),正如史載“明制丈田冊籍,藏之藩庫及各州、縣、衛(wèi),副本散布鄉(xiāng)、都、里、甲,便民稽考。時(shí)或有所侵隱,故為藏匿,尤得追尋官冊而糾正之”[5]117。魚鱗圖冊使地籍簿冊真正從戶籍中獨(dú)立出來,形成完備的地籍管理檔案以及由此而建立起了地籍管理檔案管理制度。明朝,可以說是我國古代地籍管理及其地籍管理檔案發(fā)展的成熟階段。建立完善的地籍制度,從戶籍中獨(dú)立出魚鱗圖冊。

清朝繼承明朝的傳統(tǒng),也填造了魚鱗圖冊,基本沿用明朝的地籍管理辦法,但丈量進(jìn)一步規(guī)范化。“清朝康熙年代經(jīng)過三十年測量,測制成《皇輿全覽圖》。乾隆八年,頒布了田畝‘丈量規(guī)則’,還制造了‘鑄鐵標(biāo)準(zhǔn)弓’,以寬一步,長二百四十步為一畝,統(tǒng)一了全國田畝丈量的標(biāo)準(zhǔn)尺寸,并在全國各地進(jìn)行地籍測量,測制成《乾隆內(nèi)府皇輿全圖》”[9],這兩幅圖為當(dāng)時(shí)的土地管理工作提供了較為科學(xué)的圖件資料。清代以地契做為代表土地所有權(quán)的憑證,還特別印制類似今天“土地證書”的土地、“憑證”、“執(zhí)照”“執(zhí)業(yè)田單”、“大照”等土地所有權(quán)證照,多為清代官田所用。為了承認(rèn)和保護(hù)地主階級的利益,清代非常重視地籍管理檔案的管理。

明清的地籍簿冊已經(jīng)不再依附于戶籍,這一時(shí)期可以說是我國地籍制度發(fā)展史重要的里程碑。地籍和地籍管理檔案除了是國家征收賦稅的依據(jù),同時(shí)還在確認(rèn)土地權(quán)屬和土地買賣等方面得到廣泛利用,成為較為獨(dú)立的一項(xiàng)工作,得到了廣泛的重視。

封建時(shí)期的統(tǒng)治者們將土地視為人民之根本,土地賦稅是國家財(cái)富的源泉。因此,對土地測量、土地登記、土地權(quán)屬調(diào)查等都非常重視,采取各種辦法和措施,隨之而建立了名目繁多的籍冊,并加強(qiáng)對其管理,地籍管理檔案在這一時(shí)期蓬勃發(fā)展。

三、民國時(shí)期的地籍管理檔案

(一)北洋政府的地籍管理及其檔案

北洋政府在1913年秋于內(nèi)務(wù)部下設(shè)立了全國土地調(diào)查籌備處(1914年更名為“經(jīng)界局”),籌備土地調(diào)查和經(jīng)界整理。經(jīng)界局曾在河北試辦經(jīng)界整理,由于大地主反對,以失敗宣告結(jié)束,經(jīng)界局也隨之裁撤。l922年,北洋政府頒布《不動產(chǎn)登記條例》。這是我國歷史上第一部土地登記法規(guī)。北洋政府開始正式辦理土地登記,地籍管理開始步入法制化軌道。但當(dāng)時(shí)軍閥割據(jù),遵令實(shí)行者較少,此次土地登記收效甚微。

總之,這一時(shí)期地籍管理工作相當(dāng)混亂,同樣也導(dǎo)致了地籍管理檔案管理的混亂。主要問題在于資料收集不齊全,記錄土地的權(quán)屬、質(zhì)量、數(shù)量等內(nèi)容又得不到及時(shí)的變更和補(bǔ)充,地籍管理檔案工作發(fā)展緩慢。

(二)國民政府的地籍管理及其檔案

1923年,孫中山在廣州就任大元帥后,設(shè)置了土地局,并進(jìn)行土地實(shí)況調(diào)查。1926年公布并在廣州實(shí)施《土地登記征稅法》,規(guī)定一切土地權(quán)利需按規(guī)定申請登記。國民政府于1930年頒布了《土地法》,1935年又頒布了《土地法施行法》,從中央到省、市、縣都建立了地籍管理機(jī)構(gòu),在全國開展了地籍管理工作。這一時(shí)期有兩項(xiàng)重點(diǎn)工作:一是開始采用現(xiàn)代測量儀器進(jìn)行地籍測量;二是開展土地總登記,并形成較為規(guī)范的程序。由于當(dāng)時(shí)的抗戰(zhàn)形勢,測量工作沒能全面展開,未能形成完整的全國性地籍,但在工作中形成了大量的地籍圖,地籍冊、地籍管理檔案。1946年國民政府公布了《土地登記規(guī)則》,詳細(xì)規(guī)定了土地登記實(shí)施細(xì)則。

(三)根據(jù)地、解放區(qū)的地籍管理及其檔案

就在同一時(shí)期,代表全中國勞苦大眾根本利益的中國共產(chǎn)黨,也一直十分重視農(nóng)民的土地問題,把土地登記工作擺在重要位置。1928年12月頒布了中國共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)比較完整的土地法《井岡山土地法》。1931年頒布《土地登記法》,決定頒發(fā)土地證,確定土地所有權(quán)。1932-1934年,開展查田運(yùn)動。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,開展了相對粗略的土地調(diào)查。抗戰(zhàn)勝利后,進(jìn)行了“耕者有其田”的土地改革運(yùn)動,同時(shí)土地調(diào)查、登記發(fā)證、建土地臺帳等工作也開展起來,地籍管理檔案數(shù)量逐步增多。1947年,中共中央制定了《中國土地法大綱》。

根據(jù)地和解放區(qū)的地籍管理工作為新中國的地籍管理奠定了基礎(chǔ),地籍管理檔案中記載有大量土地調(diào)查、土地登記等的信息,為新時(shí)期地籍管理工作提供了基礎(chǔ)資料和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述,民國時(shí)期地籍管理檔案的特點(diǎn)是:

1.在一定的社會生產(chǎn)方式下,地籍管理檔案為一定的土地制度服務(wù),并體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。這一時(shí)期地籍管理檔案是維護(hù)鞏固官僚、買辦資產(chǎn)階級和地主階級實(shí)現(xiàn)土地的占有、使用、買賣、出租的工具。

2.地籍管理建立在土地立法基礎(chǔ)之上的,使地籍管理檔案管理工作也初步有法可依。

3.土地登記和統(tǒng)計(jì)是這一時(shí)期地籍管理的核心內(nèi)容,形成有大量的土地登記檔案。

4.已初步運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段管理地籍,形成了部分具有多用途的“準(zhǔn)現(xiàn)代地籍管理檔案”。

四、思考與啟示

“觀今宜鑒古,無古不成今”。任何人都不可以撇開歷史的地基來構(gòu)建現(xiàn)在和未來的大廈。我國漫長的地籍管理檔案歷史對現(xiàn)代地籍管理檔案工作的發(fā)展提供了重要的借鑒作用。

(一)地籍管理檔案是維護(hù)階級統(tǒng)治的重要手段

地籍管理是維護(hù)土地私有制,強(qiáng)化國家對土地控制和管理的一項(xiàng)重要工作,可以說是“立國之本”。地籍管理檔案是管理地籍的重要手段。歷朝歷代都很注重利用這一手段征收賦稅,以維護(hù)階級的統(tǒng)治和國家機(jī)器的運(yùn)行。鑒古觀今,我們要充分認(rèn)識地籍管理檔案在國家管理中的重要作用,在土地行政管理部門建立健全土地檔案工作機(jī)構(gòu)和完備的內(nèi)部管理制度,形成地籍管理檔案良好的運(yùn)行機(jī)制,以全面收集在地籍管理活動中形成的文件材料,科學(xué)合理地推進(jìn)地籍管理檔案的管理工作,充分發(fā)揮其在稅收、產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能、土地管理等方面的作用。

(二)地籍管理檔案有了獨(dú)立的整理原則和管理方法

地籍最早是依附于戶籍冊中,整理是按照當(dāng)時(shí)文書檔案的管理辦法進(jìn)行的。隨著科技進(jìn)步、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷發(fā)展變化,地籍管理的內(nèi)容發(fā)生了很大變化,地籍管理檔案的內(nèi)容和種類也相應(yīng)地增多,它逐漸從從戶籍檔案中分離出來,形成獨(dú)立的專門檔案類別,也就有了自已的整理原則和管理方法,理論研究獲得了質(zhì)的飛躍。隨著現(xiàn)代地籍工作的不斷深入,新形勢對地籍管理檔案的信息提供提出了更高要求,地籍管理檔案理念也需要不斷創(chuàng)新和發(fā)展。檔案管理者應(yīng)制定現(xiàn)代地籍管理檔案的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理措施,積極推廣高新技術(shù)應(yīng)用,如計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代光學(xué)技術(shù)等,應(yīng)用于地籍管理檔案的管理。

(三)地籍管理檔案的利用面越來越廣

土地簿冊是歷代政府為收取賦稅、確定土地權(quán)屬服務(wù),利用面過于狹窄。隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展,使地籍管理檔案從單一用途中擺脫出來,遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破稅收、產(chǎn)權(quán)功能的局限,將演變成具有一種重要的多用途多目的的信息資源,將會逐步在國家建設(shè)規(guī)劃、土地管理、土地權(quán)屬糾紛調(diào)解、科學(xué)研究、土地信息儲存等領(lǐng)域中得到更為廣泛利用。這不僅是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,也是科技發(fā)展的必然。現(xiàn)代地籍管理檔案管理者應(yīng)適時(shí)地轉(zhuǎn)變利用工作觀念,由被動傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃优c被動傳遞相結(jié)合,從不定向傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄏ蚺c不定向傳遞相結(jié)合,用先進(jìn)的管理手段最大限度、最大范圍地向社會各方面有償或無償?shù)靥峁n案信息服務(wù),以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。

[1]何軍凱.淺議如何加強(qiáng)地籍管理[J].黑河學(xué)刊,2005(1).

[2]葉公強(qiáng).地籍管理[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2002.

[3]周雪恒.中國檔案事業(yè)史[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1994.

[4]莊寶杰.地籍測量[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2003.

[5]鄭天挺.中國通史參考資料(第八冊)[Z].北京:中華書局,1966.

A Brief Discussion of the History of the Cadastre Management Before Founding of China

SHI Xiao-li
(Comprehensive the archives Guangxi University of Technology,Liuzhou Guangxi 545006)

This article Systematically combed and textually researched and analyzed Cadastre archives of China in different historical periods,which could provide some useful reference for today’s management of cadastre archives by concluding on the basis of previous practical experience.

the management of cadastre;cadastre archives;history

G27

A

1673-8861(2011)02-0122-04

2011-03-22

石曉莉(1980-),女,壯族,廣西工學(xué)院助理館員。主要研究方向:檔案信息資源管理。