湘鄂渝黔邊區公共管理存在的問題及策略探析

蒲鈺希

(吉首大學法學與公共管理學院,湖南吉首416000)

湘鄂渝黔邊區公共管理存在的問題及策略探析

蒲鈺希

(吉首大學法學與公共管理學院,湖南吉首416000)

從湘鄂渝黔四省邊區實際情況出發,運用區域公共管理知識,結合國內外最新區域公共管理動態,采用實證研究法、文獻綜合法等方法,對湘鄂渝黔四省邊區區域公共管理進行了系列探究,發現四省邊區區域公共管理存在傳統“行政區劃”觀念盛行,區域政策空白,區域管理協調及執行機制欠缺,盲目攀比現象嚴重等問題,并且重點列舉了治安及環保領域區域公共管理存在的問題。針對存在的問題,從區域執政理念的改變,區域政策綱要的達成,區域協調機制的建立以及區域合作形式的開展等方面做出了相應的對策分析,并且闡述了治安及環保領域區域公共管理的具體措施。

區域公共管理; 湘鄂渝黔四省邊區; 問題; 對策

一、湘鄂渝黔邊區概述

湘鄂渝黔四省邊區是指湘鄂渝黔四省交界的區域,俗稱武陵山區,其主體包括湖南懷化市、湘西自治州、張家界市、貴州銅仁地區、湖北恩施自治州、重慶市黔江開發區等地,共計4省(市、區),6個地(州、市),47個縣(市、區),區域總面積為11115萬平方公里,總人口近2 000萬,是連接我國中部地區和川渝地區的重要聯結帶。

在自然環境上,湘鄂渝黔邊區都屬于武陵山區,是一個不可分割的自然實體,具有相同相似的自然條件和資源;從歷史上的行政區劃來看,湘鄂渝黔邊區一直實施的是同一的行政管理模式,該地區在先秦時曾屬夜郎國,秦漢時歸入黔中郡、武陵郡等同一行政區,這種同郡(武陵郡)、同府(黔州都督府)、同道(黔中道)、同制(土司制)背景下的湘鄂渝黔邊區,直到民國時期才正式分屬于不同省份;[1]從文化的角度看,更是你中有我,我中有你,自古以來,這里就是土家族、苗族、瑤族、侗族等三十多個少數民族聚居區,在這片古老的土地上,各族人民創造了屬于自己的輝煌歷史和燦爛文化,他們山同脈、水同源、族同裔、民同俗、語同音、文同系,有著復雜的地緣、親緣、血緣交織關系;而從現實的狀況看,武陵山區是國家十八大連片貧困區之一,是我國中西部政治、經濟、文化發展相對落后的地區,典型的“老、少、邊、窮”地區,同時它也是2010年,國家新一輪西部大開發戰略確定的6個重點區域之一,國家十二五規劃即將重點扶持的地區。總之,湘鄂渝黔四省邊區是一個典型的區域整體。由于其地理位置、經濟發展水平、歷史和文化傳統、政策實施,歷史等因素的長期影響,在公共管理中存在著不少問題。開展對湘鄂渝黔四省邊區公共管理的研究,能夠豐富區域公共管理研究,特別是在少數民族地區及偏遠落后地區的區域公共管理研究。

二、湘鄂渝黔四省邊區公共管理存在的問題

(一)治安及環保領域公共管理問題

湘鄂渝黔邊區處于我國內陸邊遠山區,有52個縣級行政單位,國土面積約1217萬平方公里,人口2300萬,有漢、土家、苗、侗、白、仡佬等30多個民族,少數民族人口占總人口的60%。地處偏僻山區,地形復雜,土地面積大,人口多,經濟文化發展落后,人民受教育程度低,思想觀念相對滯后,法治觀念相對欠缺,治安問題一直是四省邊區的一個大問題。特別是地處四省交界的區域,在跨界打擊,長效合作,共同治理等領域還是存在眾多問題。

湘鄂渝黔地區“兩搶一盜”一直是困擾民眾的典型治安問題,各地公安機關都開展相關行動對本區域內部“兩搶一盜“現象進行相應的治理打擊,但是在這樣一個覆蓋省份廣、邊區人員流通性大的內陸山區,“兩搶一盜”不是單獨地級市的問題,而應該是湘鄂渝黔四省邊區整個區域性的一個共同治理的治安問題。從目前來看,湘鄂渝黔四省邊區地方公安機關有小眾配合行動,但是沒有四省邊區共同治理的長效合作機制出臺,更沒有常規化、政策化的聯合行動開展。邊界交界區域出現問題時,部分地級市不主動承擔責任,相互推諉,更別提共同治理了。

湘鄂渝黔四省邊區地處武陵山區,有著豐富的礦產資源,礦產資源的開采出口一直是各級地方經濟發展的主要來源,伴隨著礦產開采,相應的環境問題也出現了。四省邊區都只顧本區域利益,對于跨界環境問題,缺乏足夠的認識,更缺乏足夠的治理。

重慶市的秀山和湖南省的花垣縣,貴州省的松桃縣,都有豐富的錳礦資源。因三縣連界,處于三角位置,故有“錳三角”之稱。前幾年,在“發錳財”的吸引下,三縣都只顧“發財”,不管環境,以犧牲環境為代價“猛發財”,導致“錳三角”的清水江、梅江河等河水變黑,空氣變差,農民怨聲載道。后來是中央胡錦濤總書記做出重要批示,才引起相關政府部門的高度重視,最終逐步解決了“錳三角”的環境問題,但是沒有總書記批示之前,地方政府對環境治理的不作為,地方政府對跨界區域環境共同治理的認識不夠,這些都凸顯出邊區政府對環境問題的共同治理不力。邊區各級政府需要自身形成環境問題專項協調機制,做好環境問題的應對處理,而不是上級重視了就來治理。

總之,邊區治安問題及環境問題存在著互相推諉、協調欠缺,缺乏共同治理。

(二)爭資源、搶利益,盲目比較,缺乏有效溝通

湘鄂渝黔四省邊區是有著豐富自然資源的生態地區,是我國典型的少數民族聚居地區,也是國家重點扶持的落后地區。在資源的開發利用上,在國家優惠政策的支持上,在相關經濟發展上,存在著爭資源、搶利益、盲目比較等現象,總體來看缺乏有效溝通,不利于區域整體發展,也不利于各自行政區域的發展。湘鄂渝黔四省邊區有著豐富的旅游資源,由于地理環境相似性,各區域的旅游資源存在部分相同性,張家界、吉首、龍山、鳳凰、通道、芷江等地都在開發以苗家文化、土家文化、侗文化為主要內涵的旅游產品,而且相互之間缺乏協調。這種重復建設造成經濟損失和資源浪費,有時候甚至還開展針鋒相對,拼個你死我活,相關部門缺乏整體布局和有效協調。

國家扶貧辦和中國發展銀行計劃簽訂200億元的扶貧貸款協議,作為全國六大集中連片重點扶持地區—武陵山區貧困片區的湘鄂渝黔四省邊區相關行政單位,都在爭這筆扶貧貸款,各地方政府都是想方設法為本區域爭取最大的利益,甚至不惜造假,不顧整體利益,導致國家的扶持資金沒有得到最大限度的利用,從而沒有真正惠及整個區域的人民;湘西吉鳳經濟開發區、銅仁大龍經濟開發區,張家界經濟開發區等湘鄂渝黔四省邊區典型經濟開發區,在招商引資方面存在的一定程度的盲目競爭,特別是吉鳳經濟開發區和大龍經濟開發區,在招商優惠政策上,有很大的互相競爭性,這種盲目競爭,只會導致兩敗俱傷,不利于整個區域的健康發展。

(三)傳統“行政區劃”觀念盛行,各自為政

中國的地方行政是一種以行政區劃為法定邊界的“行政區行政”,湘鄂渝黔邊區按照行政區域可以分為湖南湘西自治州、懷化市、張家界市、湖北恩施自治州、貴州銅仁地區、渝東南地區(黔江、石柱、彭水、酉陽、秀山),有6個地級城市,48個縣級行政單位,956個鄉鎮。[2](P19)在湘鄂渝黔四省邊區傳統“行政區劃”觀念盛行,各自為政,具體體現在,湘鄂渝黔四省邊區各行政單位領導者都有一種“地方行政”觀念,他們的執政理念始終跳不出“行政區劃”的限制,執政理念局部迷失,直接導致執政行為上出現各自為政,存在一定的地方保護主義。政府之間的協調存在一定的障礙,然而又缺乏一個遵循市場規則,具有影響力及決策力的協調機構,這一共識目前尚未達到理想效果。

(四)區域整體性行政規劃欠缺且執行滯后

湘鄂渝黔四省邊區各地州市,均遠離本省的經濟文化中心,屬于本省邊遠落后地區,在政治、經濟、文化等領域都發展滯后。

四省邊區面臨滯后現狀,部分政府依舊各自行政,缺乏一種全局性觀念。通過對湘西自治州、懷化市、張家界市、恩施自治州,貴州銅仁地區等地2008—2010年政府工作報告的研究,可以看出各行政單位依舊只關注本區域的GDP發展,只關注本區域的創稅,區域整體發展規劃在各行政單位政府工作報告中乏見,大多數行政單位尚未上升到提高整體區域發展來帶動自身提高的境界。部分區域行政單位之間達成了部分一致的規劃,但是沒有上升到一個四省邊區整體政策層面,也導致著執行滯后。

目前的現狀就是部分區域沒有整體行政規劃觀念,部分區域有該觀念但是缺乏一種協調,區域達成部分共識尚未上升到政策層面從而導致執行滯后,總體體現出來就是區域整體性行政規劃欠缺且執行滯后。

三、湘鄂渝黔四省邊區區域公共管理解決策略

(一)針對邊區治安、環保問題,提出具體解決對策

1.湘鄂渝黔四省邊區相關政府領導,打破行政區域理念,加強邊區公共治安、環保問題的共同治理意識。

2.湘鄂渝黔四省邊區可以出臺邊區公共治安、環保問題應對條例,把相關共同治理架構制度化,用制度去約束,形成一種長效機制。

3.湘鄂渝黔四省邊區應該成立邊區公共治安、環保問題聯合領導小組,由各地政府相關職能部門負責人牽頭組成,方便溝通協作。

4.湘鄂渝黔四省邊區應該加強治安、環保問題的打擊力度,把聯合行動常規化。

5.湘鄂渝黔四省邊區也應該在交界區域協同開展治安及環保教育,引導正確的價值導向,從教育層面去做好預防工作。

(二)完善區域政府合作形式,建立區域特色合作組織。

針對湘鄂渝黔地區現存的爭資源、搶利益,盲目比較的情況,主要原因在于政府間缺乏有效溝通及合作,所以重點是要加強互相之間的了解,建立和完善公共合作機制。

按照奧斯特羅姆夫婦的多中心理論:“大城市地區的人追求的各種公益物品利益的多樣性,能夠在許多不同層次的背景下得以調控。多中心體制面臨著這一問題,在更為廣袤的大城市地區內跨越每一個正式實體的職能上的或者地域上的約束,實現更為廣泛的社群利益或者公共利益……多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估。……如果多中心政治體制能夠解決沖突,并在適當的約束之內維持競爭,那么它就能夠以富有活力的安排來解決大城市地區的各種各樣的公共問題”。[3]這給我們以啟發,如果建立一種多中心的公共合作機制,將能開拓對湘鄂渝黔邊區問題及對策分析的視野。

公共合作機制主體應該是多元的,至少應包括政府、非政府組織、企業、公民等,從而形成多中心治理系統。而政府之間的合作,其形式又可以通過企業或市場、非政府組織來實現。

在公共合作方式上,跨區域政府合作形式可以通過項目、市場、非政府組織三個層面來實現合作。一是項目形式合作,主要指的是具有區域共同利益的項目合作,如旅游、高速公路、資源、環境、生態、教育等項目合作。二是市場形式合作,對于公共產品和公共設施、公共安全等,區域政府所支付的成本和承擔的責任,既可通過政府間的服務合同、政府間服務轉移形式來運作,也可通過政府向市場、向非政府組織購買的方式來實現政府間的合作。三是非政府組織形式合作。政府間的合作并不一定需要政府組織體系的框架內來完成,非政府組織更適用跨區域政府合作。[4]特別需要指出的是,非政府組織之間的合作旨在實現組織成員利益的最大化,具有政府區域協調功能的延伸和拓展的功能。非政府組織一旦擺脫了對于政府的行政依附,將能夠超越行政分割帶來的限制和樊籬,通過市場或契約、合同、規劃來推動跨行政區域的合作進程。

項目合作上,湘鄂渝黔四省邊區在高速公路、區域鐵路等基礎設施建設,高等教育、職業教育、義務教育等教育領域,旅游資源、礦產資源開放利用領域,以及生態環保問題應對方面,應該廣泛采取項目合作形式,打造一批四省邊區精品合作項目,比如說四省邊區旅游合作平臺、四省邊區教育交流平臺等等。

市場形式合作上,湘鄂渝黔四省邊區也可以把市場形式引進到四省邊區的合作中來,鼓勵有實力市場企業參與到四省邊區合作項目中來,同時也可以四省邊區各地政府出資,且吸納民營資本,組建相關領域的四省邊區開發公司,有效整合,做到區域合作市場最大化。

非政府組織上,湘鄂渝黔四省邊區也可以通過建立非政府組織來加強區域間合作,比如說成立四省邊區環境保護聯盟、四省邊區區域發展咨詢委員會、四省邊區民族文化傳承聯盟等等,通過靈活的非政府組織,彌補政府在加強區域合作溝通的缺陷。通過行業協會突破行政區劃的障礙,組成跨地區的行政聯盟,共同制定區域市場游戲規則,推進區域市場秩序的建立,整體發揮區域市場資源最大效應和最優效應。

總體來說,湘鄂渝黔四省邊區可以采取項目合作形式、市場合作形式以及非政府組織合作形式,加強區域合作組織建設,打造一批特色區域特色合作組織,更好地為湘鄂渝黔四省邊區區域發展做出貢獻。

(三)打破“行政區劃”觀念,樹立“區域治理,合作共贏”新理念

在湘鄂渝黔四省邊區整體社會發展水平落后,急需尋求區域公共發展以促進自身發展的現狀之下,同時伴隨著湘鄂渝黔四省邊區政治、經濟、文化交流日益頻繁,湘鄂渝黔四省邊區各級政府需打破“行政區劃”觀念,樹立區域公共管理新理念。具體而言,湘鄂渝黔四省邊區各級政府領導,在執政理念上一定要樹立這樣一個基本的前提:湘鄂渝黔四省邊區是一個整體,是一個有著緊密聯系,發展相互關聯的區域治理領域,也是一個急需抱團發展、實現共同進步的一個合作共贏區域。各級領導在執政思想層面上樹立這樣一個“區域治理,合作共贏”的理念,將會有益于湘鄂渝黔四省邊區的發展。而這種“揚長避短,優勢互補,互惠互利,共同發展”的原則,是正確處理湘桂黔省際邊區民族經濟和縣域經濟發展的重要原則。在這一原則的指導下,相互之間積極開展多層次、寬領域、全方位、重實效的聯合與協作,在實施項目合作、邊境交通建設、旅游資源整合、邊界糾紛調處要突破行政區劃的局限,協調發展。[5]

(四)制定區域發展政策綱要,建立公共政策協調機制

如前文所述,湘鄂渝黔邊區公共治理合作主體是多元的,應包括企業、政府、非政府組織。而其中政府是地區整體利益的代表,在區域合作中是最有效的協調主體。

湘鄂渝黔四省邊區各級政府在樹立了“區域治理,合作共贏”新理念之后,就要把這種理念,用區域發展的政策綱要去規范化、制度化。湘鄂渝黔四省邊區各級政府可以共同起草一個有關政治、經濟、文化發展的區域綱領性文件,報上級有關部門批準,在四省邊區形成區域政策法規,指導各級政府共謀區域發展,同時也為各級政府在政績考核評估上樹立參考依據。

四省邊區政府在形成了區域發展政策綱要以后,還要建立公共政策協調機制,公共政策是政府治理的基本手段,湘鄂渝黔地區政府合作機制的建立必須結合湘鄂渝黔四省實際情況,而這又以公共政策的基本統一為前提,應該通過政府間的合作制定一個在湘鄂渝黔邊區具有約束力的區域公共政策協調機制,約束和限制地方政府的過度的自利行為。

該機制應該著重從以下幾方面打造:a1區域財政稅收及相關補貼政策的協調,四省邊區各級地方政府為了保護本地商戶,出臺了一些地方保護主義財政稅收條款,這在一定程度上是不利于本區域發展的,在現階段,要逐步調整和減少以優惠政策和特殊待遇為主要內容的地方保護主義,制定和實施科學合理的區域發展規劃和政策,引導生產力合理布局,避免惡性競爭。b1建立突發事件應急合作公共政策,如安全生產事件、交通事故事件、社會治安事件、恐怖事件、環境污染事件、公共衛生、動植物疫情、自然災害、示威游行事件、大規模群體事件、邪教組織事件等,應通過公共政策來加強合作,在信息、資源上互通、互助、互利。C1建立社會服務合作公共政策,如實現醫療服務、交通服務、政務信息的一體化,從而促進資源共享、優勢互補、加強和改善公共責任機制,使政府在管理公共事務和改善區域公眾生活質量等方面具有競爭力。

[1]尹少華,冷志明.基于共生理論的“行政區邊緣經濟”協同發展——以武陵山區為例[J].經濟地理,2008,28(2):243.

[2]冷志明.區域經濟協同發展研究:對湘鄂渝黔邊區的實證分析[M].長沙:中南大學出版社,2006.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[C].上海三聯書店,2000,(57):7-8.

[4]臧乃康.多中心理論與長三角區域公共治理合作機制[J].中國行政管理,2006,(5):86.

[5]曾夢宇.湘桂黔省際邊區民族經濟與縣域經濟發展[J].懷化學院學報,2006,(1):86.

Research on Public Management Problems and Strategies in Bordering Areas of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou Provinces

PU Yu-xi
(School of Law and Public Administration,Jishou University,Jishou,Hunan 416000)

Based on the actual situation of bordering area of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces,the thesis uses regional public management knowledge,combined with the regional public administration dynamic,take empirical research,literature review andother methods for discovering the existing public administration problems on this region,like the traditional“administrative division”concept prevalent,lack of regional policy,regional management coordination and deficient in enforcement mechanisms,blind comparisons of serious problems.The author also lists some problems of regional public security and environmental area.T o deal with those problems,we should change our concept of regional administration,regional policyframework and establish regional coordination mechanism.It is of great significance to take appropriate countermeasures and other specific measures to improve regional public security and environmental protection management.

regional public administration; border of Hunan,Hubei,Chongqing and Guizhou provinces; problems;strategies

C93

A

1671-9743(2011)10-0022-03

2011-09-06

蒲鈺希(1984-),女,湖南懷化人,吉首大學法學與公共管理學院教師,碩士,從事文化產業管理,公共事業管理方面的研究。