我國鄉村社會秩序的變遷與重構

劉偉，呂云濤

（中國石油大學（華東）人文社會科學學院，山東東營257061）

我國鄉村社會秩序的變遷與重構

劉偉，呂云濤

（中國石油大學（華東）人文社會科學學院，山東東營257061）

建國后，我國政府在廣大鄉村地區建立起基層政權，建構起一種國家控制型的鄉村社會秩序。這種國家控制型的鄉村社會秩序在人民公社時期得到了極大地強化。改革開放后，“鄉政村治”的鄉村治理結構的確立，鄉村社會秩序開始由國家控制型向國家-社會互動型轉變，但國家控制的色彩依然比較濃重。建設社會主義新農村時期，要實現鄉村社會的善治，需要重構鄉村社會秩序，鄉村社會秩序將逐步走向多中心協同治理型。

鄉村社會秩序；國家控制型；國家-社會互動型；多中心協同治理型

鄉村社會秩序是指為治理鄉村社會或實現鄉村社會自主治理而建構或形成的一整套機構設置（治理主體安排）、權力運作與資源配置的體制、機制與方式等的總和。新中國成立后，我國政府在廣大鄉村地區建立起基層政權，形成了一種國家控制型的鄉村社會秩序。這種國家控制型的鄉村社會秩序在人民公社時期得到了極大地強化。改革開放后，“鄉政村治”的鄉村治理結構的確立，鄉村社會秩序由國家控制型開始向國家—社會互動型轉變，但國家控制的色彩依然比較濃重。建設社會主義新農村時期，要實現鄉村社會的善治，需要重新建構鄉村社會秩序，最終形成多中心協同治理型的鄉村社會秩序。

一、國家控制型鄉村社會秩序的形成與強化

建國后，中國共產黨在廣大鄉村建立了基層政權。鄉村基層政權建制方面，1950年到1953年實行鄉與行政村同為農村基層行政區劃（二者只是規模大小的區別），鄉、行政村的政權機構是人民代表大會和人民政府。縣以下一般設置區，區為政權實體或為縣的派出機構，領導鄉（行政村）政府的工作。1954年新中國第一部《憲法》，之后規定“鄉、民族鄉是農村基層行政區劃，鄉政權是農村基層政權，是國家政權的有機組成部分”。鄉政權以下的管理單位是自然村，村內公共權力由村黨支部和上級下派的工作組來行使。

在農村經濟體制方面，中國共產黨為穩固新生政權，從1950年到1952年底，開展了土地改革運動，確立了農民的土地所有制。之后，又開展了農業合作化運動，從互助組到初級社，再到高級社。與此同時，經過一系列暴風驟雨的群眾政治運動，傳統鄉村社會的族權、紳權和神權被徹底打倒，黨支部、共青團、農會、婦女會、合作社等現代組織建立起來，農民被重新組織起來了。這樣，“我國首先從改革農村土地關系入手，進而對鄉村社會權力結構進行調整和重組，逐步將國家行政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的行政支配體系，最終將農民完全整合到國家政治體系之中”。[1]因此，新中國的鄉村政權從一開始就是國家政權的基層組織，而不是自治機構。鄉村建構起“憑借終極權威，并通過一體化的上級指揮與下級服從的長長鏈條維系著自身的協調與運轉，實現著自身的分化與整合”的國家控制型的社會秩序。

人民公社時期，這種國家控制型的鄉村社會秩序得到了空前的強化。人民公社政社合一體制生成的基礎主要有三個方面，即經濟上的集體化，政治上的黨政合一和文化上的權力崇拜。[2]因此，人民公社體制具有“政社合一”、“一大二公”、黨的一元化領導三個突出特點。人民公社既是農村基層政權機關，又是農村經濟單位，還是基層軍事組織，負責管理公社內的生產建設、財政、糧食、貿易、民政、文教衛生、治安、民兵和調解民事糾紛等一切公共事務。鄉村社會以生產隊、生產大隊、公社的層級組織加以組合。生產資料實行“三級所有，隊為基礎”。統一核算，統一分配。人民公社實現了國家權力對鄉村社會的全面滲透，國家動員和整合鄉村社會的能力空前增強。

總體上看，人民公社體制生產過于集中、分配平均主義、社會整合過渡，生產力水平不高，農民人均純收入和消費水平很低。但從另一些角度上看，人民公社體制又是極度高效率的，有其歷史地位與貢獻。第一，人民公社體制保證了國家從鄉村社會提取資源，從而加速國家工業化的進程。在缺乏外部經濟援助的情況下，人民公社體制從農村為工業發展提取了寶貴的啟動資金，為中國迅速建立完整的工業化體系作出了重要貢獻。第二，人民公社發揮動員優勢組織農民興修了一大批農田水利工程，并且在農村基礎教育、基本醫療和基本社會保障制度建設等方面也取得了巨大成績，形成了新中國農村基礎設施與公共服務基本框架。直到今天中國農村正在使用的水利設施大多都是在人民公社時期修建的。但是，“人民公社只是一種國家財政負擔的，靠集體自己養活自己的，一切聽命于國家計劃的勞動組織”。[3]當時農民的實質負擔是巨大的，只不過是被特殊的生產方式與分配技術等所隱藏。

二、國家－社會互動型鄉村社會秩序的確立與發展

1978 年十一屆三中全會以后，以家庭聯產承包責任制為特征的農村經濟體制的變革，從根本上沖擊了人民公社體制的經濟基礎，同時也沖擊了政治社會體系，產生了一些新問題，“造成了農村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使許多事情無人問責，不良現象在滋長蔓延”。[4]國家控制型的鄉村社會秩序迫切需要變革。因此，國家適時做出調整,撤銷人民公社體制代之“鄉政村治”模式。改公社為鄉鎮政府,作為國家農村基層政權；鄉以下用村委會和村民小組代替原來的生產大隊和生產隊，實行村民自治。“鄉政村治”模式，堅持國家統一領導的同時，重視農民群眾的參與，體現了國家與社會的分權原則，一種國家-社會互動型的鄉村社會秩序開始逐步確立。這種鄉村社會秩序基本適應了當時農村經濟體制改革和基層民主發展的需要，中國鄉村社會也因此迎來了十年的發展黃金時期。

改革開放后的鄉村社會秩序的變革并不徹底，由于路徑依賴、壓力型行政體制、非均衡的財政制度等多種原因致使鄉村社會秩序中國家控制的色彩依然比較濃重。在現實運行中，“鄉政村治”模式有些地方再次異化為鄉村政權模式，很多地方村委會行政附屬化嚴重。國家與社會未能真正實現良性互動。在國家財政非均衡化安排的情況下，進入上個世紀90年代，“鄉政村治”模式的長期運行出現了一系列問題，比如農民負擔過重、鄉村公共服務體系癱瘓、鄉鎮機構膨脹、干群矛盾激化、村民自治陷入困境等。20世紀末，鄉村社會狀況惡化明顯，“三農問題”浮出水面。

三、多中心協同治理型的鄉村社會秩序的建構

21世紀，中國鄉村進入了一個嶄新的發展階段。2002年中共十六大提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略部署。2003年國家開始在全國農村實行稅費改革，并最終在2006年徹底取消農業稅。2003~2010年國家支農資金持續大幅度增加，“以工補農、以城帶鄉”穩定的反哺農業投入機制正在形成。2004年3月，為配合農村稅費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出了建設社會主義新農村重點任務。2007年黨的十七大報告，明確提出要“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對今后一段時間農村改革與發展做出了更為明確的部署與安排。全國各地也正在積極地進行社會主義新農村建設探索，一種多中心協同治理型的鄉村社會秩序正在形成和建構中。

多中心協同治理型鄉村社會秩序的建構，需要一個長期的過程。從總體上看，要逐步形成政府、市場與社會三駕馬車協同帶動鄉村社會發展的格局。農民、政府、非政府組織、企業、新聞媒體等都是鄉村治理的主體和參與者。當然，不同的主體有著不同的功能與角色定位，“政府主導、農民主體、全社會參與”是一種最簡練的概括。實現鄉村社會的多中心協同治理，重點要在以下幾個方面改革與創新：

（一）建設服務型政府體系，強化政府公共服務職能

多中心，并不意味著無中心，政府要在多中心協同治理中發揮主導作用。首先要明確各級政府在社會主義新農村建設中最重要的職能是向農村提供優質足量的農村公共產品與公共服務。為此，要理順各級政府關系，加強分工與協作，打造服務型政府團隊。其中最緊迫的任務是科學劃分各級政府在農村公共服務供給方面的“事權”與“財權”，保證權責對等?！笆聶唷迸c“財權”的劃分要綜合考慮各級政府的比較優勢、公共服務性質與輻射范圍、公共服務管理效率、公共政策的目標取向等因素；其次，要建立健全長期支持新農村建設的公共財政體制，保證公共財政成為農村公共產品與公共服務供給籌資的主渠道；第三，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和嚴格的行政問責機制，保證政府公共服務職能履行到位。其中，關于基層政府——鄉鎮政府的去留，當前學術界爭議很大。建設社會主義新農村，鄉鎮政府在組織農村公共服務的供給、推動基層民主建設以及搭建政府、市場、社會對話與鄉村互動平臺等方面大有可為，應該予以保留，努力建設成服務型鄉鎮政府。

（二）創新政府與鄉村社會互動平臺，優化公共決策過程

國家控制型的鄉村社會秩序的維持依靠的是強有力的垂直控制和命令，而多中心協同治理型的鄉村社會秩序的運作依靠的是政府與鄉村社會之間的相互信任與積極合作的態度，意味著政府與鄉村社會的良性互動，政府與農民對公共生活進行合作管理。要不斷創新政府與鄉村社會互動平臺，暢通二者對話渠道，優化公共決策過程。社會主義新農村建設離不開基層政府的領導和規劃，但是基層政府絕對不能憑借權威代行決策。要民主協商，不要強迫命令。浙江溫嶺的民主懇談會就是鄉村治道變革實踐中出現的一種很好的互動平臺形式。公共決策過程中協商民主機制的引入，不僅有助于增強公共決策的科學性、彌補選舉民主的局限性、為政府贏取更高的合法性，甚至有可能徹底激活村民自治的發展。協商民主有多種實現途徑，政府與農民互動平臺則更多，要不斷探索與創新。

（三）培育成熟的公民社會，提高鄉村自主治理能力

農民是社會主義新農村建設的主體，這個主體不是松散無力、政治冷漠的個體，而應是公民社會的有力組成部分。沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治。而公民社會是以各種非國家或非政府所屬的公民組織為載體的，因此要積極發展各種公民社會組織，提高農民組織化水平。把農民組織起來，使之成為鄉村治理的一個個中心，有助于實現鄉村社會與政府之間的互動，也有利于鄉村自主治理能力的提高。一要完善村民自治，重點解決糾正村委會“行政化”傾向問題，使其成為名副其實的群眾自治性組織；二要積極發展各類新型農民合作經濟組織，提高農民參與市場的能力；三要鼓勵、支持與引導農村慈善組織、志愿者組織、農民維權組織等非政府組織的健康發展。此外，要在鄉村積極營造治理參與文化，不斷提高農民公民意識與自主治理能力。

（四）改革農村公共服務供給體制，引導市場與社會支持鄉村建設

政府是農村公共服務最重要的提供者，但并非唯一的提供者。要改革農村公共服務供給體制，創新供給方式，引導市場與社會力量支持和參與鄉村建設與發展，實現農村公共服務的多元化供給?！坝捎诠矄栴}的復雜性，使得單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題，應考慮綜合選擇不同的治理工具?！盵5]經濟學家薩瓦斯（Savas，E.S）結合公共服務提供與生產的不同情況，列出了政府服務、政府間協議、政府出售、合同承包、特許經營、補助、自由市場、志愿服務、自我服務、憑單制等10種制度安排。[6]這些形式還可以有不同的組合，比如多樣化的安排（即一種服務用以上的多種方式提供）、混合式安排（即同一服務的供給在同一個主體上同時采取多個方式，如特許加補貼）和局部安排（即某一服務的某些環節實施一種特定的安排，如部分承包、部分憑單）等。農村公共服務同樣應該采取多樣化的供給方式，要在實踐中不斷推廣有效的供給方式。一方面，要在明晰產權關系的條件下,給予一定稅收或信貸優惠，積極引進民間投資,通過公共服務市場化，由市場主體供給部分農村公共物品與公共服務。另一方面，加強輿論引導，動員全社會力量支持社會主義新農村建設，通過公共服務社會化，由社會供給部分農村公共物品與公共服務。

[1]紀程．“國家政權建設”與中國鄉村政治變遷[J]．深圳大學學報,2006,(1)．

[2]于建嶸．人民公社的權力結構和鄉村秩序[J]．衡陽師范學院學報,2001,(5)．

[3]張云倫．中國機構的沿革[M]．中國經濟出版社,1998.4．

[4]張新光．20世紀以來我國鄉鎮行政體制改革的回顧與展望[J]．蘭州學刊,2007,(1)．

[5]張成福.論政府治理工具及其選擇[J].中國機構,2003,(1)．

[6][美]E·S·薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社,2002.69-70．