土地一級開發模式及策略

□文/姚 進 孫 珺

土地一級開發模式及策略

□文/姚 進1孫 珺2

對于開發企業而言，參與土地一級開發所帶來的贏利具有相當的吸引力。但為了抵御土地一級開發所面臨的資金、政策、違約等風險，又要求土地一級開發主體必須采取相應的策略。

土地一級開發；模式；風險；策略

土地一級開發，是指由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。對于開發企業，介入土地一級開發可以分享二級開發無法企及的利益，同時也面臨更大的不確定性，這就要求土地一級開發主體采取有效策略，提高抗風險能力。

一、土地一級開發模式

由于城市化進程的加快和社會經濟活動的不斷發展，以及土地的絕對稀缺性，導致了必須科學規劃和布局，以合理、高效、經濟地開發利用土地。目前，土地一級開發主要有以下幾種典型模式：

模式一：一二級聯動開發模式。由于房地產行業明顯受制于政策因素，因此大型房地產開發商往往將一級土地整理和二級開發相結合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業主導，所以在開發初期就確定進行土地一級與二級聯動開發。房地產企業通過土地一二級聯動開發，在獲得一級開發階段收益的同時，既保證了企業未來的可持續發展，也保證了可獲取土地在未來升值給企業帶來的二級開發的優厚收益。但該模式也存在一定的問題，如不利于政府控制市場地價，政府宏觀調控土地市場的能力降低等。該模式在早期比較普遍，近期可能存在機會，但長遠看，其空間越來越窄。

模式二：完全政府控制模式。完全政府控制模式是指政府通過嚴格的計劃和規劃管理，完全控制熟地開發及供應市場，形成“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”的“五統一”格局。該模式完全由政府組織實施土地一級開發，僅以招標方式確定施工企業。這種模式可以保證政府完全控制地價，土地開發為熟地后的增值收益不流失，且土地一級開發法律關系單純，便于政府實施土地一級開發的各項事務。其主要缺陷是政府的土地開發資金壓力較大，融資渠道窄。

模式三：政府和法定機構協作模式。政府和法定機構協作模式是指由政府相關部門和政府投資成立的開發企業完全壟斷土地一級開發，如同“一個渠道進水、一個水池蓄水、一個龍頭出水”，從而達到調控土地市場、配置土地資源、實現土地增值歸國家所有的目的。

模式四：由政府主導的市場化運作模式。由政府主導的市場化運作模式是指政府“抓兩頭，放中間”。“抓兩頭”即由政府控制土地儲備計劃和供應計劃，“放中間”，即充分利用社會力量實施土地一級開發。該模式是我國土地一級開發的主要發展趨勢。這種模式中，政府根據土地市場調查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬開發的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權受讓人，并由土地使用權受讓人分期支付土地受讓價款用于土地一級開發。政府通過招標等方式確定具備資格的企業，在土地出讓合同規定的期限內將出讓的土地開發為符合土地受讓人要求的條件（熟地），土地開發完成經驗收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。由政府主導的市場化運作模式在保證政府主導土地一級開發的基礎上能有效地利用市場資源，減輕政府開發資金壓力。

二、土地一級開發融資模式

土地一級開發是資金密集型行業，在一級開發過程中，征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套等都需要投入大量資金，而且資金需求量主要集中在征用土地和房屋拆遷等前期。當開發完成的土地不能馬上投入市場或者一時轉讓不出去時，土地就會產生持有成本，積壓資金，降低資金流動性。儲備機構要繼續“吸進”土地，開發企業要實現資金周轉，從而形成進一步融資需求。因此，資金是土地一級開發的瓶頸和成功的關鍵因素之一?，F行的土地一級開發融資模式有以下四種：

融資模式一：土地儲備機構直接安排融資，并承擔融資安排中的責任和義務。該模式基本流程為：土地儲備機構與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；金融機構將資金撥付給土地儲備機構；土地儲備機構通過招標方式選擇一級開發主體，再將資金撥付給一級開發主體進行一級開發；土地開發完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發企業；二級開發企業將土地出讓款一部分支付給土地儲備機構；最后由土地儲備機構將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式的主要優點是，整個融資過程與相關法規保持一致，解決了二級開發企業對一級開發主體的資金拖欠問題。但是，土地儲備機構的融資能力受到較大制約。

融資模式二：一級土地開發主體直接融資，土地儲備機構本身或委托其他擔保機構承擔擔保責任。該模式基本流程為：一級開發主體與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；由土地儲備機構或者由其委托的擔保機構提供擔保；金融機構將資金撥付給一級開發主體，由一級開發主體使用該資金進行土地一級開發；土地開發完成后，通過招掛拍方式將熟地轉讓給二級開發企業；二級開發企業將土地出讓款一部分支付給土地儲備機構；再由土地儲備機構支付給一級開發主體，用于彌補一級開發主體的開發成本及額定收益；最后，一級開發主體將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式雖然解決了二級開發企業對一級開發主體的資金拖欠問題，但并未解決金融機構承擔風險和融資能力受到較大制約的問題。

融資模式三：土地開發主體自行安排融資并承擔融資安排中的責任和義務。該模式基本流程為：一級開發主體以自有資產抵押或信譽擔保，與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；金融機構將資金撥付給一級開發主體，由一級開發主體使用該筆資金進行土地一級開發；土地開發完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發企業；二級開發企業將土地出讓款一部分支付給一級開發主體，用于彌補一級開發主體的開發成本及額定收益；最后，由土地一級開發主體將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式大大增加了企業融資難度，抬高了進入一級開發的門檻。但是，因為這個過程中需要由二級開發企業向一級開發主體支付開發費用，就會常常發生拖欠現象。

融資模式四：一級土地開發主體專門成立項目公司，由項目公司直接進行融資，一級開發主體提供擔保責任。該模式基本流程為：一級開發主體專門成立項目公司，項目公司與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；由項目公司投資人為項目公司融資提供擔保；金融機構將資金撥付給項目公司，由項目公司使用該筆資金進行土地一級開發；土地開發完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發企業；二級開發企業將土地出讓款一部分支付給項目公司，用于彌補一級開發主體的開發成本及額定收益。這種融資模式可以通過幾家企業聯合組建項目公司的方式投標獲得土地一級開發權，并擴大項目公司的融資平臺，但仍然沒有避免二級開發企業拖欠一級開發主體開發費用的問題。

三、土地一級開發盈利模式

在土地一級開發過程中，市場化開發主體通過與當地政府協商，創造了多種盈利模式。

盈利模式一：從土地一級開發本身獲利。土地一級開發獲利的關鍵在于嚴格控制各項成本費用。在各項成本費用中，比重與控制難度最大的是征地拆遷費用，這就要求開發商具備較強的與當地政府、居民、企事業單位進行溝通、協調的能力，在轉居安置等方面妥善解決當地政府和農民的后顧之憂，同時能夠最大限度地降低成本，實現多贏。而整體成本費用的控制在于系統周密的安排。對于大面積的土地一級開發，需要分批次批地、征地和拆遷，應嚴格控制整合各步驟的節奏。例如，先蓋轉居房，原居民再搬遷，企業再征地拆遷，再安置勞動力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業人員和資金效率達到最高，政府和農民的滿意度也達到最高。

盈利模式二：分享土地增值收益。一些城市實行了在政府、開發商和原使用者等各個主體之間按一定比例分享增值收益的機制。這樣，開發商可以通過創新性的開發活動，最大限度地提升土地價值，從而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當地政府的分享機制、一級開發中的授權范圍，以及分批出讓計劃的安排。

盈利模式三：持有部分公共建筑。在一些城市土地一級開發中，授權土地一級開發主體可以投資公共配套設施，開發商則可以通過提供公共配套設施服務而獲得長期現金流。該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級開發主體進行部分配套的二級開發建設。對開發商而言，該盈利模式的最大挑戰在于對公共配套設施的投資決策，以及后期的運營管理能力。

盈利模式四：為二級拿地鋪墊。土地一級開發主體通過與政府協商，出于主觀意愿或客觀原因，總是能夠創造一些條件讓一級開發商取得部分二級開發項目。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級開發商取得一部分二級開發權。該模式要求一級開發商具有卓越的二級開發能力，通過二級開發彌補一級開發收益的不足，實現一級開發和二級開發的聯動。

四、土地一級開發面臨的風險及對策

相比房產二級開發，土地一級開發面臨更大的不確定性和風險性。

風險一：開發投入超出專業機構評估確定的基準地價。拆遷成本可能超過專業機構評估確定的基準地價，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一級開發的增值收益，則開發上面臨虧損風險。而《物權法》的通過，進一步加大了拆遷成本。

風險二：長期占用大量資金。對于只是用于儲備的土地，經土地儲備中心驗收后，由其用自有資金償付給開發商，欠款風險加大。如果拆遷工作不順利，也會推遲整個項目的完工時間。

風險三：政府違約行為風險。在土地一級開發過程中，地方政府的強勢地位是絕對的。雖然開發企業可以通過多種法律文件進行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發生的風險。

風險四：政策風險。與土地二級市場的“招、拍、掛”及房地產開發而言，土地一級開發的政策不全面，全國性的政策規定比較原則，操作性不強。在地方政府層面，其政策風險因素主要為省、市根據地方情況而改變有關土地利用政策。

為規避風險，應當采取以下應對策略：一是優化運作流程，提升管理能力，有效控制成本。一級開發企業在土地整治和儲備過程中，涉及到征地、拆遷、基建、土地出讓等諸多環節。同時，一級開發又是一個綜合性、系統性工程，涉及眾多與政府對口以及與外部合作單位談判的環節，因此優化運作流程、提升管理能力對一級開發企業的成本控制有著重要作用；二是加強規劃能力，挖掘區域潛在的價值。土地一級開發的價值要素中最重要的是規劃。土地的特征使其一旦開發短期內不可能復原，而規劃的優劣對區域功能的實現具有決定性作用，區域功能又對區域價值有根本性的影響；三是把握行業波動周期，控制開發節奏。這就需要企業有敏銳的市場觸覺，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性，做到根據市場需求控制開發節奏，從而提升區域土地價值。

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（作者單位：1.天津市房地產開發經營集團有限公司；2.天津寶天建設開發有限公司）