制度創新與新農村建設

□文/賴秀林

制度創新與新農村建設

□文/賴秀林

本文基于新制度經濟學的理論和方法，分析我國中央政府和地方政府、村級組織及農村居民在公共產品供給制度創新中的不同行為和作用，并在此基礎上分析制度創新對新農村建設的作用。

制度創新；共同產品；供給

國內學者認為我國“三農”問題的根源之一在于不合理的農村公共產品供給制度。對于怎樣改變農村公共產品供給現狀也有大量的研究。新制度經濟學把現實制度中各經濟主體的利益關系及行為選擇作為內生變量納入分析之中，不僅說明了不同制度條件下的資源配置，并且能解釋如何達到資源有效配置的行為過程。

一、制度創新的一般理論

新制度經濟學代表人物美國道格拉斯·C·諾思認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”。制度創新不是僅指制度的某種變化，而是指用一種效率更高的制度去取代原有制度，或是對某一種更為有效的制度的生產過程，是制度主體為解決制度短缺，從而擴大制度供給獲得潛在收益的行為。道格拉斯·C·諾思基于新古典思路，把制度變遷的原動力歸結于理性人對制度變遷過程中成本-收益的比較計算，認為制度供給與制度需求的約束條件是制度轉換的邊際成本等于制度轉換的邊際收益，從而推理出了制度創新的一般模型。該模型的基本假設是：制度創新的基本誘因在于主體期望獲取最大的潛在利潤。所謂“潛在利潤”也即“外部利潤”，是一種從已有的制度安排中主體無法獲得的利潤。

二、以農村公共產品供給制度為例的制度創新各主體行為分析

農村公共產品供給制度創新過程中既涉及各級政府也涉及村民和村級組織，費稅改革后，農村的公共產品供給制度發生了巨大變化。首先，“三提”的取消，改變了農村公產共品制度外籌資制度；其次，“五統”的取消，使中央政府開始承擔了那些本應承擔的公共產品供給；再次，“一事一議”方式確立了公共產品決策制度。

（一）政府在農村公共產品供給制度創新中的行為分析。“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個。”在我國，政府擁有絕對的政治力量優勢，且擁有資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等各種手段約束其他社會行為主體的行為，這就決定了政府是制度創新的主要主體。

從新制度經濟學的視角看，政府通過制度創新所要實現的目標是雙重的：一是經濟目標，即通過降低交易成本使社會總產出最大化；二是政治目標，即最大化壟斷租金從而使權力中心及由其所代表的利益集團的收益實現最大化，以換取最大化的政治支持，并抑制潛在威脅的反對勢力。制度變遷如果選擇漸進式的方式進行，則在制度變遷的早期決定制度安排的關鍵在于“居于支配地位的上層強有力決策集團的預期凈利益”，且“對于統治精英的政治經濟成本和利益，是對變化的性質及范圍作出解釋的關鍵”。由此，只要權力中心的政治凈收益大于零，中央政府則可能進行制度創新。初期的制度創新通常只是小幅改進，對其代表的利益集團的利益觸動不會太大，且成本相對較小，但這一時期的制度創新并沒有完全達到制度變遷的目標。事實上，隨著放權讓利改革和財政分權體制的實施，地方政府在向市場經濟漸進的過渡中通常扮演著主動謀取潛在制度凈收益的第一行動集團的角色，也就意味著只要制度創新對地方政府凈收益為正，地方政府就可能成為發動制度創新的角色。

（二）村級組織在農村公共產品供給制度創新中的行為分析。村級組織作為農民的自治組織，由于存在社區利益最大化的需求，必然會成為農村公共產品最積極的供給者。但由于其缺乏自主財政，村級組織必然會通過制度創新來彌補這一缺陷，如資金籌措制度創新，除了向村民分攤機制外，還會向各級政府各個部門“要”錢、或通過在外工作人員“捐”錢等手段。沿海地區農村則向村級集體企業籌資、土地出讓籌資等。但是，這些制度創新均無法在整體上改善農村公共產品供給不足的現狀。

（三）村民在農村公共產品供給制度創新中的行為分析。在農村公共產品供給嚴重不足的情況下，村民除了進行制度創新進行合作供給外，更主要的是通過“呼吁”和“退出”來推動政府的制度創新。現階段，我國農村公共產品供給困境的現狀就是農村組織績效衰減的現實反映，我國村鎮之間不存在競爭，競爭機制失去作用。當農民得到的公共產品供給與為此承擔的費用反差巨大時，那些對組織忠誠并愿意留在村中或無法退出的村民就會向各級政府“呼吁”，呼吁有被政府允許的，如“上訪”向政府反映問題；當然也有不被政府允許的，即各種“群體性事件”，其中有些成為“惡性事件”。各種形式的“呼吁”形成了各級政府的壓力，使維持現有制度的成本不斷加大，而制度創新的收益（如維持政權穩定及合法性的收益）也在增大。一直以來，我國農村就受到嚴格的退出約束，計劃經濟時期的戶籍制度將農村成員的退出限定在升學、招工等少數途徑，改革開放后，“農轉非”戶口雖然可以購買，但面對高昂的成本退出仍很艱難；20世紀九十年代后，各地開始松動對人口流動的限制，使得追求更高公共產品供給水平的村民可以有多種方式退出，如在城鎮購買住房、長期“暫住”、長期在外務工等形式。而農民的退出對農村影響又非常大，比如升學或投資是退出最常見的方式，使得人才和資金不斷地流向城市，導致農村自身的發展失去了根本動力，公共產品資金籌措由此變得越來越難。

三、公共產品供給制度創新對新農村建設的啟發

我國當前推行的新農村建設，其關鍵與瓶頸在于農村公共產品供給制度的創新，而這種供給制度創新能否朝著真正有利于農村發展的方向前進，取決于中央政府能否采取強有力的措施全面推進農村的各項改革。地方政府是我國農村公共產品供給制度創新的最大阻力，因此要實現農村發展，不但要增加其不支持改革的成本，也要加大其支持改革的收益，即必須給予地方政府足夠的激勵，必須建立“事權、財權配置對稱”的財政體制和“社會和諧發展決定政績”的政績考核制度。

村級組織最有積極性進行農村公共品供給制度創新，但必須完善村民自治的各項制度，以確保創新是有利于全體村民，而不是讓村干部中飽私囊。農民是農村公共品供給制度創新的直接受影響者，必須健全農民的利益訴求機制和民主參與機制，以使他們真正的需求得到表達，避免農民過度的“呼吁”和“退出”。當前，黨中央做出了“建設社會主義新農村”和“構建和諧社會”的偉大決策，全面推進農村及全社會各項改革，明確提出了完善民主權利保障制度、公共財政制度、社會保障制度等一系列基本制度。筆者認為，中央的決策為全社會的各項改革提供了全局性的制度環境，對于農村公共品供給制度的創新將創造極其有利的制度環境。

[1]道格拉斯著，陳郁，羅華平等譯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.

[2]諾思.制度創新的理論：概念與原因[A].科斯等.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集 [C].上海三聯書店，1991.

[3]劉銀喜.農村公共產品供給的市場化研究[J].中國行政管理，2008.3.

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（作者單位：贛南師范學院商學院）