城市化進(jìn)程中城緣村土地集約利用規(guī)劃研究

祁雙

我國城市規(guī)模的擴(kuò)展大多是外延式的擴(kuò)張方式，城緣村的耕地首當(dāng)其沖會被大量占用，使城市建設(shè)用地面積得以擴(kuò)大，從而直接導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量的減少。因此，作為城市擴(kuò)展的前沿陣地，城緣村的土地集約利用規(guī)劃研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 概念解析

“城緣村”指位于城市建成區(qū)邊緣，為城市遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)范圍所覆蓋的村莊。一般現(xiàn)狀發(fā)展條件較好，區(qū)位優(yōu)勢明顯。

城市土地集約利用是指在合理用地規(guī)劃、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的前提下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過土地整合、改善經(jīng)營管理模式、增加單位面積土地的投入以充分發(fā)揮土地潛力，提高土地的產(chǎn)能，并兼顧眼前利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)。

2 城緣村土地利用存在的問題

2.1 空間分布混雜

城緣村是在城市與鄉(xiāng)村二元地域基礎(chǔ)上衍生出來的過渡性區(qū)域，是城市建設(shè)用地向農(nóng)業(yè)用地過渡的地帶，具有明顯的過渡性特征。主要表現(xiàn)在兩個方面:1)土地利用的水平梯度大。城緣村是城市化的前沿陣地，是城市向外拓展的首要地帶。隨著城市化的進(jìn)程，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市用地不斷向外擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)用地會不斷被“蠶食”，導(dǎo)致耕地面積逐年減少，各種用地浪費(fèi)現(xiàn)象明顯。2)用地空間分布混雜。用地更多的呈現(xiàn)自發(fā)的趨勢，缺乏合理的規(guī)劃。城緣村大多缺乏總體規(guī)劃，而且隨著城市的拓展，城緣村的規(guī)劃必將被納入城市的總體規(guī)劃中，尤其是道路系統(tǒng)、市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該實(shí)現(xiàn)和城市的有機(jī)對接和共享。但由于規(guī)劃及管理的滯后，城緣村的用地性質(zhì)混雜，工業(yè)企業(yè)和居民點(diǎn)混雜，人畜混雜，嚴(yán)重影響了村民的居住環(huán)境，也直接導(dǎo)致用地的不經(jīng)濟(jì)。

2.2 土地利用結(jié)構(gòu)復(fù)雜

城緣村一方面受到城市的強(qiáng)烈輻射，部分用地帶有明顯的城市特征，比如商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、工業(yè)企業(yè)廣泛分布于此;而另一方面城緣村也在一定程度上保留了農(nóng)村土地利用的格局，農(nóng)田、果園、林地、魚塘等農(nóng)業(yè)特征鮮明的產(chǎn)業(yè)遍布村內(nèi)，村民的生活方式基本也是以農(nóng)業(yè)為主。并且，由于區(qū)位效應(yīng)的影響，還派生出一些較為活躍的邊緣性用地類型，如蔬菜基地、花卉基地、養(yǎng)殖基地、鄉(xiāng)村旅游地等;具有城市特征的居住區(qū)、別墅區(qū)、高等院校等也分布于此，從而使城緣村用地類型繁多，甚至難以統(tǒng)一用地性質(zhì)，使用地結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜。

此外，由于要兼顧生產(chǎn)，農(nóng)村生活有其自身的特點(diǎn)，生產(chǎn)用房和生活用房混在一起，人畜同處現(xiàn)象很普遍。改革開放以來，由于農(nóng)村個體、集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭作坊式的小加工廠往往以自家住房為主;集體企業(yè)也大多分布在居民點(diǎn)內(nèi)，使得農(nóng)村居民點(diǎn)的生產(chǎn)、生活雙重性異常突出。其中噪聲、污水、粉塵對農(nóng)村居民點(diǎn)的環(huán)境影響很嚴(yán)重，而這些都是城市化進(jìn)程中要著力解決的問題［1］。

2.3 居民點(diǎn)分布散亂且人均用地偏高

鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)占地過大且布局極為散亂，用地結(jié)構(gòu)不合理。隨著城緣村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也大幅增強(qiáng)。一方面，很多村民閑置老宅、另建新居，造成“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，帶來用地的大量浪費(fèi);同時(shí)，村民自建房標(biāo)準(zhǔn)日益提高，面積越來越大，特別是沿交通線兩邊亂搭亂建現(xiàn)象十分明顯，而且存在較多的院落式民居，占地面積大。另一方面，村莊分布不合理，且相當(dāng)一部分規(guī)模偏小，無法實(shí)現(xiàn)用地集約，“空心村”現(xiàn)象明顯。

3 原因剖析

3.1 城鄉(xiāng)二元機(jī)制的存在

改革開放后，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)村出現(xiàn)了剩余資金和剩余勞動力，但由于城鄉(xiāng)之間在戶籍制度、社會保障制度、醫(yī)療教育體制等方面存在的巨大差異，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村資本和勞動力進(jìn)城的步伐。土地是農(nóng)民最重要的生活保障，農(nóng)民不愿也不會放棄這一最后保障。進(jìn)城農(nóng)民也大多由于文化水平低、缺乏職業(yè)技能，很難找到理想的工作，大多從事高強(qiáng)度低收入的工作，而且在深層次的意識領(lǐng)域，也遭受城市居民的歧視，缺乏歸屬感和認(rèn)同感，還隨時(shí)面臨失業(yè)的危機(jī)。所以，絕大多數(shù)農(nóng)民選擇了“離土不離鄉(xiāng)”的形式。

隨著部分進(jìn)城農(nóng)民收入的增加和積累，再加上農(nóng)民對寬房大屋的傳統(tǒng)偏好和攀比心理，先富起來的農(nóng)民工回鄉(xiāng)的第一件事就是對房屋進(jìn)行擴(kuò)建增建，這樣農(nóng)村居民點(diǎn)的用地必然會大幅增加。

3.2 農(nóng)村思想觀念的制約

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制造成的城鄉(xiāng)利益分配的不合理影響至深，農(nóng)業(yè)為工業(yè)長期提供廉價(jià)的原材料和低廉的勞動力，造成農(nóng)民生活水平長期低下。“農(nóng)業(yè)真難、農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦”真實(shí)的反映了這一現(xiàn)狀。近年來，國家大力采取一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，極大的改善了農(nóng)村的面貌，但村民長期以來形成的私有觀念極其濃厚，尤其是“宅基地私有”的思想根深蒂固，總認(rèn)為宅基地早占早擁有、多占多得便宜;再加上舊村配套設(shè)施缺失，致使農(nóng)民紛紛去村外建房，也在客觀上造成“一戶多宅”現(xiàn)象，使得農(nóng)村居民點(diǎn)面積不斷擴(kuò)大，土地集約利用水平較低。

4 對策與建議

4.1 科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃

科學(xué)合理編制土地利用規(guī)劃是土地集約利用的基礎(chǔ)。科學(xué)合理的規(guī)劃不僅可以節(jié)約用地，還能增加建設(shè)用地，協(xié)調(diào)各類建設(shè)用地與社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。在編制規(guī)劃的過程中須統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各業(yè)、各區(qū)域用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，盡可能減少耕地占用量。

重視城緣村土地開發(fā)整理規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用實(shí)際情況，并遵守國家相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定耕地與山體保護(hù)界限，確定村莊整理和村莊合并的詳細(xì)規(guī)劃方案，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地。同時(shí)要統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的共享，提高其利用率，增強(qiáng)土地的集約利用水平。

4.2 撤村并點(diǎn)，整理集體建設(shè)用地

1 )根據(jù)村莊現(xiàn)狀規(guī)模和位置確定“撤并村、限建村、擴(kuò)展村”。對人口少、規(guī)模小、占地多的自然村進(jìn)行裁撤，對騰出來的土地進(jìn)行復(fù)墾。2)按照相對集中的原則建設(shè)集中的、配套設(shè)施齊全的新型“農(nóng)村社區(qū)”。根據(jù)規(guī)劃，嚴(yán)格限定“農(nóng)村社區(qū)”的建設(shè)用地范圍。適當(dāng)提高“農(nóng)村社區(qū)”的容積率，改變過去單一的“單家獨(dú)院”的平房格局，規(guī)劃建設(shè)多層住宅，使“農(nóng)村社區(qū)”的建設(shè)用地適度向立體空間發(fā)展，以利于集約節(jié)約用地。規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，禁止建設(shè)活動。3)加大對廢棄廠房、廢棄公共設(shè)施、空閑地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理。嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)宅基地的審批管理，實(shí)行“一戶一宅”。鼓勵將整理出來的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這樣既能控制農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的規(guī)模，也能控制建設(shè)用地占用耕地的比例［2］。

4.3 實(shí)現(xiàn)城緣村土地的可持續(xù)利用

自從1987年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念至今，“可持續(xù)發(fā)展”已逐漸被人們所熟識和接受，并成為世人的共識和時(shí)代的主旋律。當(dāng)前我們既要實(shí)現(xiàn)社會的良性循環(huán)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，又應(yīng)大力保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;既滿足當(dāng)代人發(fā)展需求，又不對未來的發(fā)展帶來危害，即必須走經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展之路［3］。

城緣村的土地作為重要的國土資源，其開發(fā)利用具有巨大的潛力和空間，因此必須走可持續(xù)發(fā)展的道路，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展具有重要的意義。

5 結(jié)語

隨著城市的擴(kuò)展，城緣村的土地被占用已經(jīng)不可避免，整理和集約利用城緣村土地迫在眉睫。應(yīng)通過規(guī)劃手段改變當(dāng)前利用混亂、人均用地多的局面，此外尚需加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，從根本上破除城鄉(xiāng)二元的對立機(jī)制，才能更有效的達(dá)到集約節(jié)約用地的目的。

［1］ 陳美球，吳次芳.論鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理［J］.經(jīng)濟(jì)地理，1996(6)：97-98.

［2］ 周 江，黃錦東.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中集約利用土地的若干建議［J］.中華建設(shè)，2005(2)：24-28.

［3］ 朱 翔.我國城市邊緣地區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究［J］.城市規(guī)劃匯刊，1998(6)：16-20.

［4］ 浦敏越.積極探索資源節(jié)約型建筑之路［J］.山西建筑，2009，35(5)：14-15.