中國“十二五”節能減碳應堅持高目標

◎ 世界自然基金會全球氣候變化應對計劃主任 楊富強

“十二五（2011-2015）”發展規劃的著力點就是要轉變經濟發展方式，將調整經濟結構作為攻堅戰。能源強度目標和二氧化碳強度目標（節能減碳目標）是有法律約束力的、是十分有效的抓手。要堅持制定節能減碳高目標并強化實施，才能產生實效，實現“十二五”規劃的中心任務。

可靠的統計數據是制定節能減碳目標的基礎。長時期以來，經濟、能源以及其它重要數據的可靠性常遭詬病和批評。在1997年至2000年的能源經濟數據曾出現過經濟增長但能耗減少的統計錯誤。當時有許多專家學者為此冥思苦想，尋找答疑解困之道卻不得要領，但對數據可靠性的質疑往往斥責之，統計數據的質量問題對政策研究的有效性和可行度產生重要的影響。1990年以來中國能源數據每五年或者是每十年根據經濟普查進行一次統計數據修正。從1980年到目前的經濟、能源的數據經過修正后是可靠的，特別是2000年以來的數據，豐富了能源政策研究和制定的迫切需要。我們希望在2020年之前，通過努力，建立完整可靠的數據統計系統，為制定國內外能源和應對氣候變化政策提供有力的支持。

力爭實現2000～2020年能源翻一番保經濟發展翻兩番。從表1可以看出，1980年到1990年，能源強度下降35%，1990年到2000年能源強度下降更快，達到50%。1981年，中國政府提出能源增長翻一番保經濟翻兩番的發展戰略。實際數字是能源強度下降了68%，也就是說能源沒有增加100%，只增加了70%左右，保證了經濟增長翻了兩番。中國政府在2001年又提出2000年到2020年經濟增長翻兩番，能源只翻一番。但是，2001～2005年的“十五”期間沒有做到。如果2005到2020年這個十五年，如果每個五年規劃的節能目標都堅決貫徹20%的話，2020年能源強度可以下降49%。也就是說即使“十五”節能率負增長的情況下，2000年到2020年仍然能夠達到能耗翻一番保經濟翻兩番的目標，這將創造世界節能史上的一個奇跡。如果將能源強度目標下降到每五年16%，2005～2020年十五年期間僅僅下降41%，達不到“翻一番保兩番”的戰略目標。

“十二五”經濟結構節能空間的潛力很大。圖1中，“十一五”的結構節能和技術節能的比重變化是依據目前可以獲得的有關數據和資料進行估算的，盡管數據不全，主要的結論仍是可信的。有關研究結論指出，在2020年以前，經濟結構變化的節能量比重可以達到60%，技術節能量只占到40%。從2020年以后，技術節能量可上升至50%或更高。“十一五”結構節能量在2006年節能總量中是負18%，2010年估算是負30%。其中節能率比較高的2008年，節能結構的貢獻率最高也只達到35%。“十一五”總的結構節能在節能總量少于10%，技術節能占絕大多數。“十二五”將調整經濟結構作為重點，顯然經濟結構節能將會做出舉足輕重的貢獻。因此“十二五”的節能目標要定的高些，才能指導和狠抓結構節能。

“十二五”在貫徹節能減碳的目標時處于比“十一五”更有利的條件。圖2是“十一五”能源強度下降20%目標的年進度表（2006-2010）。中央政府在2006年3月的全國人大代表大會上提出能源強度在“十一五”規劃中下降20%左右的目標，實際上直到2006年下半年開始全面貫徹實施這一目標。如果將20%的目標按年度目標分配，能源強度的年下降率應為4.4%。由于政策的滯后效應，2006年度節能目標只達到了2.74%，假定年初就實施貫徹這個政策目標，年度節能率可能上升到3.5%。2007和2008年是正常經濟發展，年度節能率分別達到5.0%和5.2%，比預期的4.4%要高許多。2008年底爆發的幾十年不遇的全球金融危機對經濟增長和節能目標的實施沖擊非常大。2009年度節能率只達到3.61%。假定2008年底沒有發生金融危機，2009年節能率可能上升到5.0。由于尚未有正式公布的2010年節能率，我們假設2010年度達到3%。在中央政府四萬億的刺激經濟的投資帶動下，地方在拉動經濟增長的十幾萬億投資中，相當多的投資投到高耗能部門。如果沒有高耗能的過度投資所引起的能源過度消費，2010年達到4.5%的年度節能目標是可能的。 “十一五”能源強度下降估計在18%以上（如藍色線所示），而假定正常的情況下，能源強度下降21%（如黃色線所示）。如果“十二五”經濟正常發展的話（因為全球金融危機不可能每幾年出現一次，否則世界經濟會陷入一個大調整和大動蕩的階段），“十一五”期間出臺的各種節能減排措施進一步完善落實，并在“十二五”期間陸續推出更有力的市場機制和激勵措施（價格、稅收、碳市場、獎勵、碳稅等），“十二五”達到能源強度下降20%左右的節能目標是有保證的。

節能減碳的高目標才有實際的政策指導意義。如圖3所示，1980年到1985年“六五”節能率達到23%，1986年～1990年“七五”節能率11.9%，1990～1995“八五”節能率上升到25.5%，1995～2000“九五”節能率達到26.7%，“十五”節能率是負的1.8%，“十一五”估計達到18%以上。因此，“十二五”節能率定在20%是有歷史依據的，是可行的。認真總結從“六五”到“十一五”各個五年規劃中節能目標完成的情況。采用算數平均的方法，從1980至2010年的每五年規劃的節能率為18%。重化工等高耗能部門在過去十幾年飛速發展，如鋼產量占全世界總產量的44%，水泥占50%以上。據有關部門研究，重化工和高耗能產業的增長速度在“十二五”期間將會放緩。加上政府對房地產的調控和對高耗能產業的調整，能耗增長速度將會降低。如果在“十二五”采用低于18%的節能目標，即靠經濟發展的“慣性”就可達到，就會失去了政策目標的指導意義，不利于應對中國面臨的各種嚴峻挑戰。

新的考核方法中要包括五年的能源消費總量和碳排放總量。在“十一五”的節能目標考核中，政府基本上采用到最后一年算總帳的方法。我們認為目前這種方法需要改進。新的五年算總賬的方法中，應增加節能總量或碳排放總量，如圖4左圖所示，單位GDP節能總量是第一年與第五年年間直線連接下的三角形面積。如果在第五年前各年節能率低，如圖10右圖的陰影面積所示，五年算總賬時，盡管能源強度（碳強度）下降的指示達到了，但會多消費能源和多排放CO2。2010年第四季度許多地方拉閘限電，其目的不是僅為了2010年的年度節能率，更是企圖通過這個方法，把2010年的整個能源消耗量降下來，與第一年的基準數據比可以達到較高的能源強度下降率，這是很嚴重的弄虛作假的方法。五年計算下來，實際上多耗用了能源和多排放了CO2。我們認為在考核節能目標(碳強度指標)的同時，要考核節能或碳排放總量的目標。年度目標也應制定，引導企業在靈活制定自己年進度目標的時候有參照物，做到總量控制。這在碳市場的交易中尤為突出和重要。企業在碳交易中慣常是把前一年節碳量進行交易，核實時，如無參照的年節能率，是很難進行的。參與碳市場交易的各方，如果沒有遵循節能（式碳排放）總量計量的話，不確定因素將使碳市場交易很難建立和運行。

節能目標（能源強度）在中國發展戰略中是應對多重挑戰的重要手段。中央政府承諾2020年在2005年的基礎上碳強度下降40%～45%。40%目標對應的在三個五年規劃中每五年下降16%，45%對應的是每五年下降18%。把節能的目標與減碳的目標合二為一是不妥的。將節能目標降低至16%更失去了政策目標的指導意義。節能是中國能源發展的核心。節能不僅僅是為了應對氣候變化，節能還應對能源供應安全。2010年中國石油進口已經達到55%，到“十二五”中國石油依存度很可能達到60%，快要趕上美國63%的石油依存度了。節能目標同時也是實施資源節約、環境保護的有利抓手。即使是我國最豐富的煤炭資源也面臨可開采資源儲備不足、優質煤炭資源枯竭和開采難度越來越大的困擾。中國的環境污染和生態退化已怵目驚心。尤其在城市，能源利用引起的空氣污染嚴重危害著公眾健康。

節能目標和碳強度目標應同時制定和實施。中國各省市的經濟發展水平、技術力量、投資能力都相差很多，中央政府的強制性和激勵性措施也要根據不同地區標準而進行差別化管理。在“十一五”規劃中，20%節能目標的地區分解的合理性和科學性也受到質疑。節能目標和碳強度目標的差別和共同性能夠克服上述問題，提供更好的選擇。例如，不同燃料的替代雖然也能為提高能效做貢獻，但其最大的功效還在于減少碳排放，這對于同一地域（例如西部地區）不同能源資源的輸出，可以在碳強度指標的分配上制定不同的方案。一般來說，節能指標的完成，也同時促進減排指標的完成。但反之則不然。在政府的激勵措施中應當有差別化的對待，如雙指標完成的獎勵，單指標完成的鼓勵和雙指標不達標的懲戒等。在地區和部門的雙指標的分解和實施上，具有地區差異化的特點。例如電力部門，減碳指標與節能指標的結合能更好地反映了電力部門的特點和優勢，例如多發展非碳低碳電源，就能較快和較低成本地達到減碳指標的實現。

節能和減碳指標可以約束地方的單純追求GDP高增長的沖動。在各省(市、區)的《政府工作報告》中，紛紛提出了2011年經濟社會發展的主要預期目標。在各地的2011年GDP的增速目標中，大部分省區的GDP增幅都很高，GDP增幅明顯地呈現出東部低，中部高，西部更高的特征，如圖5所示。而另一個耐人尋味的現象是，一些地方的2011年的萬元產值能耗下降為3.5%（五年節能目標為16%左右），個別省市為4%（五年節能目標為18%）。中央有關部門要求地方克服單純追求GDP增長的想法，重新設定GDP增速。我們認為各地區根據本地的特點和經濟發展的需要制定出經濟發展目標，但必須在滿足有法律約束力的高目標（例如20%）的基礎上做出的。換句話說，在貫徹執行并且確定完成約束性的高目標（例如20%）的條件上，而不是無目標或根據低目標（例如小于18%），制定GDP經濟增長速度。在高目標的約束下，GDP增長速度能高則高，不能高則低，這才是可持續發展規劃之要。

中央與地方在制定節能減碳的約束目標中能否雙贏是關鍵所在。2000～2010年的經濟高速增長，使中國的實力全面得到提升。中央政府在2006年的人大代表會議上提出有法律約束力的20%節能目標，是個好抓手，好政策，扭轉了能源強度上升的局面，使經濟發展步上健康的、可持續發展的道路。在“十二五”的節能減碳目標上，中央與地方的博弈受人關注，如果節能減碳目標過低的話，例如16%，不僅會大大地削弱了中央政府的權威、加劇了政令不出中南海的尷尬局面，也會進一步促使地方在重大國計民生的問題上討價還價。在地區目標的分解上，我們認為節能減碳目標應遵循東部高，中部次之，西部適中的辦法。西部地區經濟落后，需要有較高的經濟增長是合理的要求。但必須是滿足高目標約束條件下的經濟增長。在“十一五”中缺失的部門的指標分解應在“十二五”中得以實現。在長效機制的建立上，通過公眾的參與和推動，逐步將中央的強制性要求轉變成地方政府自身的要求。約束性的地方指標不能低于中央的指導性指標。

總之，根據國內外歷史的發展軌跡和中國面臨的挑戰，“十二五”的節能減碳的高目標的制定是有依據的、可行的，是可以完成的。具體地說，“十二五”應繼續貫徹實施20%左右的能源強度下降目標和18%的碳強度下降目標。如果不堅持高目標，“十二五”規劃中轉變經濟增長方式和轉變經濟結構的重頭戲就會落空。