歷史上住房保障體系之對比
——以浙江省玉環縣為例

◎ 陳 強 陳 策 張新國

玉環首個小康型移民小區干江垟嶺村

住房問題關系到千家萬戶，是人民群眾切身利益之所在，是重大的民生問題。改革開放以來，隨著市場經濟持續深入，市場機制已經開始在優化住房資源配置和提高住房資源的配置效率方面發揮著基礎性作用。但同時也面臨嚴峻的現實，廣大居民難以完全通過市場解決其基本的居住需求，這使得住房保障問題隨住房市場化進程的加快而日益突出。下面，本文結合國家住房改革背景，立足玉環實際，將以城鎮和農村兩個角度為切入口，梳理歷史沿革和分析現狀，以期對縣一級政府在住房保障體系建設上，有些許參考和促進作用。

一、城鎮住房保障體系歷史沿革及現狀

基于國情，當前國家政策指導下實施的住房保障制度，其主要思路是對城鎮中低收入家庭進行扶持和救助。因此，從保障范圍上說，具有一定的針對性，但同時也具有一定的狹隘性和片面性。然而在從計劃經濟向市場經濟過度以及市場經濟占據主導的進程中，這一保障體系又是符合國情和現實的。剖析我國城鎮住房制度改革，始于20世紀80年代初，當初城鎮住房的最大問題是全面短缺，住房保障還沒有引起社會的關注，人們的注意力集中在如何擴大住宅的建設和供給上。但是從1988年開始，國務院基本上確定了住房商品化的改革目標。直到1991年，國務院正式發布《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，其基本思路是出售公房和推行住房商品化，對不同收入的家庭實行不同的住房政策，給不同收入的家庭提供解決住房的不同途徑，保障中低收入人群住房困難問題。之后，隨著城鎮住房制度改革的推進，現行的住房保障制度在適應城鎮住房供應商品化過程中逐步建立起來。在這樣的大背景下，玉環縣根據國務院國發〔1991〕30號和省政府浙政〔1992〕12號文件，出臺了《玉環縣城鎮住房制度改革實施方案》（玉政〔1993〕33號），其主要內容是逐步提高公房租金、出售公有住房、實行新房新制度、扶持集資合作建房、推行公積金制度、統一建立住房基金，房改由此拉開大幕。經過演變，目前表現形式主要有四種：

第一種是直管公房的出售和出租。直管公房是指由政府和國有企、事業單位投資興建、銷售的房屋，主要面向本地（本企業）居民（職工）出租、銷售，可分為住宅和非住宅公房，是計劃經濟的產物。1999年取消福利分房后，大多數公房在住房貨幣化改革過程中被出售，產權即歸私人所有，即成為所謂的“房改房”。目前全縣留存的住宅公房大多建于上世紀50年代，主要分布于玉城、坎門、大麥嶼和楚門，房屋破舊，面積較小（一般為30—40平方米），主要出租給有本地戶籍的無房戶和困難戶，每三年簽訂一次協議，租金比較低廉。目前全縣共有住宅公房182戶，面積13892.92平方米，年租金14.96萬元。由于公房年代久遠，每年修繕費達30余萬元，已無法維持“以租養房”的局面。此外還有非住宅公房148戶，面積11413.41平方米，租金541.71萬元，租金收入實行收支兩條線。

第二種是住房公積金制度的建立和探索。1991年，上海市借鑒新加坡的公積金制度，率先試行住房公積金政策，在實踐上邁出了具有標志性意義的一步。1993年11月30日，第三次全國房改工作會議召開，充實和推廣上海的作法。1994年7月18日，“全面推行住房公積金制度”被正式寫進了國務院國發[1994]43號文件內，住房公積金制度的建立成為當時房改的首要任務。1995年12月13日，全國住房制度改革經驗交流會在上海召開，會議要求尚未建立住房公積金制度的城市、地區和中央各部門，都要在1996年一季度內全面建立起來。1996年國務院房改領導小組根據各地公積金管理的實際狀況制定了《關于加強住房公積金管理的意見》，規范和指導各地的住房公積金制度建設。至此，公積金制度在全國得到推廣。而玉環縣這項工作實際上開展時間相對較早，于1993年就出臺了《玉環縣公積金管理實施細則》（玉政〔1993〕33號），并于次年全面鋪開。自推行該制度以來，繳存公積金人數逐年增多，雙環、華潤雪花、艾迪西等一批非公企業也積極參與繳存職工住房公積金。據統計，截至6月底，正常繳存人數為17697人，歸集住房公積金12.27億元，累計運用住房公積金發放個人住房貸款3381戶9.7億元，支取住房公積金3.23億元，有力提升了干部職工解決自身住房問題的能力，切實轉變了傳統的由政府或集體一手包攬住房建設和管理的局面。

玉環首個小康型移民小區干江垟嶺村

第三種是經濟適用房和廉租房制度的實施與推廣。1994年，國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，借鑒美國的住房供應經驗，確定了“建立以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質的經濟適用房供應體系”的住房制度改革新任務。同年，建設部、財政部等部門聯合頒布《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，將經濟適用房定義為：“由相關部門向中低收入家庭的住房困難戶提供按照國家住房建設標準而建設的價金低于市場價的普通住房”，該項措施后來被稱為“經濟適用房制度”。而廉租房制度最早發端于深圳，早在20世紀90年代初期，深圳市為解決轄區內流動人口日趨增多、居住困難的問題，建成了全國第一個為城市低收入家庭和打工者居住的廉租房住宅小區。受其啟發，其他大城市相繼效仿。我國正式提出建立廉租房供應體系，則是在1998年國務院出臺的《關于進一步深化城鎮職工住房制度改革，加快住房建設的通知》中，明確提出向最低收入家庭出租政府或單位提供的廉價房的意見。此后先后頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《城鎮廉租住房租金管理辦法》等，進一步規范了廉租房制度?？梢哉f，這兩項制度是目前推行最廣、影響最大、實踐最多的住房保障制度，也是政府主導下住房保障體系的核心內容。近十多年來，玉環縣雖然在這兩個方面有所實踐，但總體評價，與全國其他縣市相類似，步伐不是很大。就經濟適用房建設而言，第一階段是1997年開始，以《玉環縣經濟適用住房實施細則》（玉政〔1997〕22號）出臺為標志。本著“政府扶持、單位支持、個人負擔”的原則，分別于2002、2005年，主要面向政府部門、企事業單位在職干部職工，提供經濟適用房。第二階段是2007年開始，以《玉環縣經濟適用住房管理實施細則》（玉政發〔2008〕34號）出臺為標志。一方面禁止任何單位搞集資合作建房，另一方面將經濟適用房的保障對象重點轉向家庭人均收入低于本縣城鎮居民人均可支配收入60%以下、家庭房產建筑面積低于48平方米的低收入群體。目前在建的主要是環西小區，套型建筑面積60平方米，共計324套。2008年以來，累計受理經濟適用房申請登記446戶，通過公示并最終確定名單262戶。就廉租房建設而言，玉環縣2006年發布了《玉環縣城鎮廉租房保障實施細則》（玉環縣人民政府令第37號），于當年11月正式實施。此后四年，幾經調整，將廉租住房制度保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴大到城市低收入住房困難家庭，結合海島縣漁民轉產轉業實際，又率先在臺州調整政策，將“漁轉非”住房困難家庭納入廉租房保障對象。據統計全縣累計受理廉租住房保障申請216戶，通過公示并最終確定名單累計數為151戶。截至2010年底，累計籌集廉租住房75套，新建環西小區廉租房30套，支付實物配租租金10.94萬元，發放貨幣補貼93萬元。通過貨幣補貼和實物配租相結合的方式，實現廉租住房對象“應保盡?！?。

圖為該縣于2009年設立的住房中心窗口

圖為該縣于2009年設立的住房中心窗口

第四種是住房分配貨幣化的跟進和完善。中央提出貨幣化分房始于1998年，由時任總理朱基宣布“停止福利分房，全面實行住房分配貨幣化”，然而此后數年全國基本未動。一方面，住房分配貨幣化政策難以落實，另一方面，“福利分房”的舊戲一直重演。中央、省市尚且如此，基層更無法實施。直到2006年8月，建設部聯合監察部、國土資源部發布《制止違規集資合作建房的通知》，黨政機關集資建房基本宣告停止。此后，各地的貨幣化分房陸續推進。在此背景下，玉環縣于2007年出臺了《玉環縣住房分配貨幣化工作實施意見》（玉政辦發〔2007〕55號），明確以貨幣補貼形式代替住房實物分配，將住房補貼分為住房公積金補貼、一次性住房補貼、工齡住房補貼3種，按照先離休后退休再在職干部職工的順序實施住房分配貨幣補貼。其中對1999年1月1日后參加工作的行政事業單位干部職工，給予住房公積金補貼；對1998年12月31日前參加工作的行政事業單位無房和優惠購房面積未達到規定標準的干部職工，給予一次性住房補貼。對1994年12月31日前參加工作的行政事業單位無房和優惠購房面積未達到規定標準的干部職工、離退休人員，在給予一次性住房補貼的同時，還給予工齡住房補貼。為此，縣財政每年安排1000萬元專項資金用于此項補貼，當年首批238位離休干部領到1241萬元住房補貼。截至7月，補貼兌現總人數946人，共發放補貼資金4950萬元。

二、農村住房保障體系建設歷史沿革及現狀

圖為玉環縣清港垟心村集中居住點建設現場

長期以來，社會普遍認為農村居民有宅基地作為保障，那么住房保障的對象就應該是住房困難的城市低收入人群。假設這種說法成立或者在現實財政資金無法惠及農村居民的前提下，作為城鄉一體發展的客觀需要和保障人人有房住的基本要求，仍然要對農村居民的住房保障予以政策和財政上的傾斜。尤其是作為縣級基層政府，盡管難以突破戶籍管理帶來的城鄉二元體制，但是其住房保障體系建設仍無法排除農村居民這一重大群體，同時受經濟發達程度、人口結構、城鄉發展水平等綜合因素影響，注定在保障農村居民住房需求上，必須立足實際，突破“一刀切”的政策約束，創新性地出臺地方性農村建房政策，以解決不同層次農民的住房需求。就玉環而言，農村住房保障體系建設主要有三種表現形式。

第一類是山區移民形式。山區移民政策并不是一項農村住房保障政策，其出發點是為了推進城鄉一體化建設，幫助山區群眾脫貧致富，但客觀上改善了移民的住房條件。以1999年出臺《關于加快山區移民的若干意見》（玉政發〔1999〕186號）為依據，玉環按照“群眾自愿、政策扶持、統一規劃、分期分批”的原則，有計劃有步驟地組織楚門鎮應家村、干江鎮嶺村、龍溪鄉龍攻門村、玉城街道楓水村和大坑等山區移民村通過土地置換、集資建房完成了整村遷移，結束了高山村民多年無地建房、住著低矮石屋、出門爬坡抬頭建山的歷史。

第二類是安居工程形式。玉環海島性質決定了住房建設不僅是居住需求，同時也是防災抗災需要。而安居工程的目的就是為了減災，但因其濃厚的救濟和扶助色彩，完全可以稱得上是一項農村住房保障工程。以2006年出臺的《玉環縣減災安居工程實施方案》為起點，縣財政按照每年平均300萬元的預算，按1.2萬元/戶的標準對重建戶予以撥款救助，鄉鎮補助、重建戶自籌資金按三三制予以分配，用5年時間推進危房重建、陋房改造，使1770戶困難群眾有了一個可靠安全的家，使全縣的危舊房改造率達到95%以上。

第三類是農房改造建設形式。以2009年出臺的《玉環縣推進農村土地綜合整治加快農民住房改造建設試點政策意見》為依據，直指農民建房難題，從根本上解決了制約群眾建房的年齡限制、戶口管理、跨村建設等現實節點問題，并輔之以農民建房行政審批權下放鄉鎮（街道）、為農民建房開辟“綠色通道”、下調農房建設貸款利率等手段，農房改造建設規模之大、收益群眾之多均超以往，不到三年完成農房改造建設6197戶，其中完成危舊房改造建設529戶。