保障性住房建設(shè)如何加速？

◎

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定，6月9日是各地政府公布保障房建設(shè)信息的最后期限。然而截至6月8日，大部分城市仍未公布保障房建設(shè)具體信息。按照原定計(jì)劃，今年1000萬(wàn)套保障性住房必須在10月底前全部開(kāi)工。但最新數(shù)據(jù)顯示，保障房整體開(kāi)工率不到3成。那么，保障房建設(shè)為何如此“難”？為何一邊是民眾翹首企盼的“民生工程”，一邊卻是反應(yīng)冷淡的各方參與者，矛盾的癥結(jié)究竟在哪里？保障房建設(shè)的瓶頸又該如何打破？

保障房建設(shè)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)

根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要，到2015年我國(guó)要建成保障性住房3600萬(wàn)套。2011年的任務(wù)是建設(shè)保障性住房1000萬(wàn)套。但是，目前保障房建設(shè)情況并不樂(lè)觀(guān)，主要存在著“慢、差、偏、應(yīng)付”等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著保障房這一民生之舉的效果。

首先，保障房建設(shè)進(jìn)度十分緩慢。近期多個(gè)省份公布的保障房建設(shè)進(jìn)度顯示，開(kāi)工項(xiàng)目只占今年計(jì)劃任務(wù)約30%。1000萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)無(wú)法完成，目前看來(lái)越來(lái)越像一個(gè)大概率事件。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部最近要求保障性安居工程11月末前必須全面開(kāi)工，比原定計(jì)劃推遲了一個(gè)月，預(yù)示著下半年保障房建設(shè)將出現(xiàn)加速的局面。

其次，保障房建設(shè)的質(zhì)量問(wèn)題令人詬病。2010年年底，位于北京市大興區(qū)舊宮三角地的明悅灣8棟保障房，因北京市住建委確認(rèn)其存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，決定拆除其中6棟樓重建，另兩棟樓局部加固。今年一季度，廣西住建廳督查通報(bào)稱(chēng)，全區(qū)部分保障性住房存在施工質(zhì)量不高、安全隱患較多、質(zhì)保資料缺失、管理人員缺席的現(xiàn)象。廣西上思一廉租住宅樓工程，使用違規(guī)的“瘦身鋼筋”，重量偏差達(dá)-40%。最近公布的總投資8億元的青海最大拆遷移民安置工程康川新城，保障性住房工程未畢，21棟樓就被檢查出有質(zhì)量問(wèn)題，部分甚至被要求拆除重建。

再次，保障房位置偏遠(yuǎn)，存在濫竽充數(shù)問(wèn)題。調(diào)查顯示，多數(shù)地方已規(guī)劃和開(kāi)工的項(xiàng)目存在著嚴(yán)重的位置偏、配套設(shè)施不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致住戶(hù)生活成本提高，一些城市存在廉租房配租困難、房源閑置的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)已入住家庭退房的情況。表明地方政府為完成政治任務(wù)，存在以次充好、弄虛作假等問(wèn)題。

上述種種問(wèn)題的出現(xiàn)，總體可以歸結(jié)為地方政府嚴(yán)重缺失對(duì)民生關(guān)懷的理念。由于多年城市建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，通過(guò)圈地和強(qiáng)制拆遷等手段獲得農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民手中土地，再高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商獲得巨額土地出讓金，以此作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭和干部政績(jī)。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀(guān)和政績(jī)觀(guān)是以嚴(yán)重的民生關(guān)懷缺失為特征的，直接導(dǎo)致了在中央大規(guī)模推進(jìn)保障房建設(shè)時(shí)，地方政府的應(yīng)付、拖延、濫竽充數(shù)等問(wèn)題，需要引起中央的高度重視。

保障房建設(shè)緩慢的原因

保障房建設(shè)中存在的問(wèn)題，主要在于過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府，對(duì)保障性住房建設(shè)本能上存在的抵制態(tài)度。土地出讓金是地方政府財(cái)政的重要來(lái)源，保障性住房用地大多采用劃撥或者協(xié)議的方式出讓?zhuān)荒軓谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)中獲得賣(mài)地收入。另一方面，保障性住房提高了住房供給，對(duì)商品房?jī)r(jià)格形成平抑作用，地方政府更難有動(dòng)力推動(dòng)保障性住房的項(xiàng)目建設(shè)。按照財(cái)政部規(guī)定，地方政府土地出讓凈收益中要有不低于10%的比例安排廉租住房保障，但是實(shí)際上從來(lái)沒(méi)有得到嚴(yán)格落實(shí)。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)土地出讓收入高達(dá)2.9萬(wàn)億元，2010年廉租住房保障支出463.62億元，僅占當(dāng)年土地出讓收入的1.6%。保障房項(xiàng)目規(guī)劃在位置偏的區(qū)域，因?yàn)榈胤秸獜暮玫囟潍@得土地出讓收入，而且偏遠(yuǎn)地區(qū)的保障房對(duì)城區(qū)商品房?jī)r(jià)格的平抑作用大大減弱。通過(guò)其他手段“充數(shù)”保障房項(xiàng)目，就可以減少用于保障房建設(shè)的土地，同樣是為了獲得土地收入。

資金短缺是地方政府一直強(qiáng)調(diào)的保障房建設(shè)緩慢的主要原因。然而實(shí)際上，地方資金之所以緊張，在于政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，不顧投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，亂上項(xiàng)目，造成龐大的政府負(fù)債。據(jù)估計(jì)，2010年末地方政府債務(wù)總額在12.5萬(wàn)億左右。房地產(chǎn)調(diào)控政策下開(kāi)發(fā)商買(mǎi)地積極性不高，保障房建設(shè)對(duì)商品房的擠出效應(yīng)又大大減少了土地供應(yīng)，占據(jù)地方財(cái)政半壁江山的土地收入今年也會(huì)大大減少。盡管地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，在十二五規(guī)劃中，各地政府仍然致力于盲目擴(kuò)大投資規(guī)模、亂上項(xiàng)目，普遍制定了較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，地方財(cái)政短缺的主要原因不是財(cái)政收入不足，而是政府以增加GDP為終極目標(biāo)的過(guò)度投資。保障房建設(shè)資金困難的主要原因也不是政府財(cái)力不支，而是政府沒(méi)有積極性將資金配置到民生項(xiàng)目。

保障房建設(shè)緩慢的另一個(gè)重要原因是缺少社會(huì)單位和社會(huì)資本的參與。民眾集資建房是政策和法律允許的一種公民獲得住宅的行為，但是幾乎所有地方政府都嚴(yán)格限制居民個(gè)人和集體自建住房，禁止非開(kāi)發(fā)企業(yè)建房，而將房屋建設(shè)的權(quán)利賦予開(kāi)發(fā)商，人為造成了開(kāi)發(fā)商對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷。考慮到保障性住房建設(shè)對(duì)商品房?jī)r(jià)格的抑制作用，開(kāi)發(fā)商沒(méi)有積極性甚至抵制保障房，依托開(kāi)發(fā)商進(jìn)行保障房建設(shè)很容易使政策走形。在我國(guó)特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村集體土地只能成為政府土地征用的儲(chǔ)備，城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地受到嚴(yán)格限制。由農(nóng)民集體建造的“小產(chǎn)權(quán)房”，沒(méi)有合法的產(chǎn)權(quán)。在地方政府眼里，寧可將其推倒，也不能成為城鎮(zhèn)居民的住所。真正意義的保障性安居工程需要保障居民為了安居消除體制障礙的權(quán)利。地方政府抱怨保障房建設(shè)資金不足，完全可以更專(zhuān)注于負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和配套設(shè)施建設(shè)，而將部分房屋建設(shè)開(kāi)發(fā)的任務(wù)由民眾自建房和合作建房完成。社會(huì)資本對(duì)保障房建設(shè)并非不感興趣，只是沒(méi)有形成明確的盈利模式，大多數(shù)處于探索和觀(guān)望階段。政策預(yù)期不明朗是社會(huì)資本參建保障性住房的重要障礙。保障性住房建設(shè)過(guò)程中披露的質(zhì)量和配套問(wèn)題，也為社會(huì)資本參建保障房能否收回投資增加了不確定因素。

加速保障住房建設(shè)建議

只要政策執(zhí)行得力，保障房開(kāi)工建設(shè)數(shù)量指標(biāo)完成并不困難。但是保障性住房的安居目標(biāo)，絕非開(kāi)工建設(shè)就能實(shí)現(xiàn)。保障房建設(shè)是民生工程還是投資活動(dòng)、政治目標(biāo)，各級(jí)政府的觀(guān)念決定著保障性住房項(xiàng)目的走向。在民生工程和經(jīng)濟(jì)利益的抉擇中，需要政府抽身房地產(chǎn)利益鏈條，實(shí)現(xiàn)政府職能由刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向保障民生的轉(zhuǎn)變。中央政府需要轉(zhuǎn)變地方政府政績(jī)考核體系，以是否有利于改善民生、是否有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展作為考核重點(diǎn)。保障性住房關(guān)乎百姓利益，需要信息公開(kāi)接受公眾監(jiān)督。決策和監(jiān)督過(guò)程都缺乏公眾參與的情況下，如何能保證政策執(zhí)行不走樣，這才是保障性住房這一民生工程面臨的最大難題。

第一，對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)，保證保障房建設(shè)所需的土地和資金供應(yīng)。保障房建設(shè)是政治任務(wù)，地方政府必須完成。弱化政府政績(jī)考核中的GDP指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)地方民生的考核。以嚴(yán)厲的行政問(wèn)責(zé)調(diào)整地方資金投放，首先保證保障房建設(shè)所需資金和土地供應(yīng)；限制地方政府的不合理投資項(xiàng)目，控制地方負(fù)債；地方政府轉(zhuǎn)變土地出讓金支出結(jié)構(gòu)，提高土地出讓金收益用于保障性住房建設(shè)的比例，山西、吉林等省已經(jīng)提高至20%左右，必要時(shí)可以要求土地出讓收益全部用于保障房建設(shè)；發(fā)行地方債券以及通過(guò)政府融資平臺(tái)等措施安排資金用于保障房建設(shè)等。

第二，推動(dòng)擴(kuò)大保障房覆蓋范圍。按照居民實(shí)際需要制定覆蓋范圍標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大住房保障受益面，為中低收入居民提供全方位的住房保障。另外，目前我國(guó)保障性住房申請(qǐng)資格往往限制在本地戶(hù)籍，非本地戶(hù)口居民很難被保障性住房覆蓋。城市化過(guò)程中大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，這部分人群被排除在保障性住房之外，只能依靠商品房市場(chǎng)解決居住問(wèn)題，這是不公平的。隨著保障房建設(shè)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要部分，保障性住房覆蓋范圍應(yīng)該擴(kuò)大到全體本地常住人口中的中低收入者。

第三，強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)保障房安居功能。中央政府不但對(duì)各地保障性住房項(xiàng)目的開(kāi)工數(shù)量進(jìn)行考核，還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行追蹤，防止有開(kāi)工無(wú)進(jìn)展，保證項(xiàng)目按時(shí)完成。及時(shí)糾正項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的政策扭曲，對(duì)保障房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目做好周邊配套規(guī)劃，降低居民入住的生活成本。對(duì)保障房建設(shè)全過(guò)程實(shí)施最嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督管理，并且納入地方考核。確保保障房建筑質(zhì)量，對(duì)質(zhì)量問(wèn)題實(shí)施零容忍態(tài)度，相關(guān)單位對(duì)保障房建設(shè)質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。中央政府監(jiān)督和考核體系應(yīng)該從民生角度出發(fā)進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，促使地方保障性住房建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)安居功能。

第四，推進(jìn)社會(huì)單位和社會(huì)資本參建保障房。開(kāi)發(fā)商表面上支持國(guó)家保障性住房建設(shè)，但是其利益訴求決定了開(kāi)發(fā)商不可能成為保障性住房建設(shè)的積極推動(dòng)力量。打破開(kāi)發(fā)商的強(qiáng)勢(shì)壟斷地位，核心是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，形成多元化、多層次、多渠道的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。賦予自建房和合作建房等開(kāi)發(fā)模式以合法地位，承擔(dān)保障性住房建設(shè)和管理功能。當(dāng)前應(yīng)特別推動(dòng)去除特權(quán)的單位自建經(jīng)濟(jì)適用房，禁止其套利功能。嚴(yán)格禁止以保障房名義分配福利房，每個(gè)地區(qū)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分配保障房，單位自建經(jīng)濟(jì)適用房納入城市統(tǒng)一的保障房建設(shè)計(jì)劃和申請(qǐng)的審查、公示程序。建立保障房退出機(jī)制，防止利用保障房進(jìn)行套利。政府應(yīng)改變扭曲的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)體制，支持多元化的住房建設(shè)開(kāi)發(fā)模式，對(duì)直接解決民生問(wèn)題的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)實(shí)施稅收減免、成立住宅合作社、金融貼息等扶植政策。進(jìn)一步創(chuàng)新保障性住房融資模式，對(duì)保障性住房投資者提供信貸和稅收激勵(lì)政策，形成多元化的投資渠道。通過(guò)引入房地產(chǎn)投資信托基金、住房證券化等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入保障房建設(shè)項(xiàng)目。在多元化保障房開(kāi)發(fā)模式下，社會(huì)資本參建保障房的渠道也得以拓寬，減輕保障性住房建設(shè)的財(cái)政壓力。

第五，推進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房合法化。將小產(chǎn)權(quán)房納入保障房范圍，既能夠迅速擴(kuò)大保障性住房供給，又能解決小產(chǎn)權(quán)房歷史遺留問(wèn)題。除了小產(chǎn)權(quán)別墅業(yè)主，大部分小產(chǎn)權(quán)房和保障性住房的需求者是同一個(gè)群體。政府收編小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房范圍，可以彌補(bǔ)保障性住房供給不足，而且減少政府對(duì)保障房的土地和資金投入。小產(chǎn)權(quán)房在各地屢禁不止，將其納入保障房管理體系，能夠解決小產(chǎn)權(quán)房的歷史遺留問(wèn)題。