我國政策性銀行改革前景

陳選芳

我國的金融體系與美英相比來說，是以銀行為基礎的金融體系。我國的銀行除中央銀行，中國人民銀行外，分為國有商業銀行、股份制商業銀行、政策性銀行和城市商業銀行。其中我國的政策性銀行共有3家，分別為國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行。政策性銀行是在1994年考慮到商業銀行的贏利性，對一些投資時間長回報低，或是一些公共基礎部門的資金投入，商業銀行無力或不愿對這些項目貸款，國家為了扶持公共基礎設施的發展建立了三家政策性銀行。政策性銀行的建立為我國的政策性銀行主要是指政府創建、參股或提供擔保，不以營利為目的，專門用來貫徹、實施政府對社會經濟或政策，在特定的業務領域范圍內，主要是從事直接或間接地從事政策性融資和貸款活動，是為政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理服務的金融機構。我國具有政策性的銀行是中國進出口銀行、中國農業發展銀行。目前來看，銀監會統計口徑將國家開發銀行和政策性銀行并列統計，而將中國進出口銀行和中國農業發展銀行合稱為政策性銀行。

政策性銀行的現狀

到目前為止，我國政策性銀行創建已近二十年，由于我國的對政策性銀行的立法還不完善，因此人們對于政策性銀行改革的法律性質問題卻并不明確。我國加入世貿組織之后承諾5年之后外資銀行可以直接進入我國的金融體系。為研究和解決這個問題，我國對中國銀行和中國建設進行了注資，優化了這兩大銀行的資產結構，管理結構，這為政策性銀行的改革提供了的理論與實踐指導。對政策性銀行的改革，我國主要是以促進我國法人制度的改革和創新。2007年12月31日，中央匯金公司和國家開發銀行在北京簽署協議，向國家開發銀行注資200億美元，打破了國有獨資政策性銀行局面。2008年2月，國務院又進一步批準了國家開發銀行改革實施總體方案。2008年，國家開發銀行股份有限公司于12月16日在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉型而來的商業銀行，標志著我國政策性銀行改革取得重大進展。

在改革的過程中，我國政策性銀行主要面臨的是法律缺乏問題。目前，我國政策性銀行改革主要是參考《中國人民銀行發》和《商業銀行法》，沒有專門的關于政策性銀行的法律。隨著經濟的發展，我國政策性銀行業務涉及領域不斷擴大，與此同時出現的相關法律問題日新月異。由于沒有相關法律約束，我國政策性銀行的發展受到影響。商業銀行的改革主要是通過引進戰略投資者使銀行形成利益共同體，但政策性銀行由于其自身的獨特性，很難通過這個有效途徑來實現結構優化。雖然，我國在2003年就成立了銀監會，像證監會和保監會一樣對各自行業的監管，主要是用來對銀行實行監管。銀監會對政策性銀行的監管也是參考對商業銀行的監管，相比于商業銀行來說對政策性銀行的監管力度較小。

我國的銀行對工作人員起初采取的是行政級別制。隨著銀行的改革，我國商業銀行逐漸廢除了行政級別制，取而代之的是人才機制。由于政策性銀行的特殊性，我國政策性銀行單位人員資格的事業單位資格較大，造成人才激勵機制的缺乏，使得政策性銀行改革面臨很大壓力。政策性銀行在人才引進機制上也不夠靈活，尤其是在引進高級人才方面。由于缺乏激勵機制，人才被商業銀行和外資銀行挖走，造成人才的大量流失。

政策性銀行向開發性金融的轉變趨勢

迄今，政策性金融在我國已有3000多年的歷史了，早在西周時期，《周禮》中記載的“泉府”就指的是金融的政策性功能。建國后，我國金融政策性業務由于受到歷次政治運動的影響，一直波瀾起伏。1978年改革開放后，政策性金融主要是由中央銀行和四大國有獨資銀行來擔當。1994年，我國金融性體系改革，成立了中國開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三大政策性銀行，從此政策性金融從人民銀行和四大國有銀行中分離出來，同時也標志著我國政策性金融開始逐步完善。

1998年，我國進一步對政策性金融進行改革，起初國家開發銀行是以國家信用為基礎，使得國家信用和機構信用有機結合，對經濟運行進行滲透，主要是以市場業績為主，達到市場建設、制度建設的目的，逐步將政策性金融想開發性金融發展。開發性金融是從政策性金融過渡而來的，是政策性銀行發展的高級發展階段，政策性銀行的特殊性主要體現在兩個方面，分別是資金來源和資金運用。對資金來源來說，開發性金融不僅具有普通商業銀行所擁有的市場融資手段，比如民間融資，最主要的是還得靠政府的某些特別的資金支持，主要有補充資本、給予特殊的債務融資券，發放信用債券等。

雖然開發性銀行自身有很大的優勢，但仍離不開政府的大力支持，只不過支持的方式主要是獲得國家的信用支持，而不是資金補貼。同時開發性金融不是被動地提出政策來適應經濟發展對它的要求，而是積極、主動地通過金融手段來實現有效供給。從我國政策性金融發展的歷史來看，目前我國經濟正處在轉軌時期，開發性金融以及與其相關的其他合適的方法和路徑，才能實現建設市場和塑造信用的具有中國特色國民經濟產業規模和高級的發展道路。從某種意義上來說，開發性金融的先導因素和推動力主要是社會經濟高速發展和結構升級，為我國構建和諧社會發揮了積極作用。

開發性金融與公共財政的關系

一、開發性金融與公共財政的聯系與差異。財政和金融分別處于社會化大生產中的不同環節，各自具體的分工不同，卻都對社會經濟發展具有巨大的推動力。政策性金融通過制度創新逐漸演變為開發性金融，那次它與公共財政一樣在某種意義上依然保持政策性金融與國家之間的傳統關系。隨著近年來我國社會經濟的高速發展，處理好開發性金融與公共財政之間的關系顯得尤為重要，使得社會經濟資源在更廣闊的范圍和更恰當的方式實現優化配置。二者的關系體現在以下方面：

一是政策導向性。二者都是服務和滿足國家層面的發展戰略和政策實施，但具體的運行機制不同。對公共財政來說，收支的平衡與否主要是靠財政撥款來實現，是其除國債部分之外的基本特征和整體而言的重要特征，主要體現了國家發展戰略與產業政策的職能，其收支的無償性體現在公共財政活動中。實質上，開發性金融為政府和市場提供中介服務，通過這條途徑政府可以有效地作用于市場。

二是資金方面。總所周知，開發性金融的發展離不開政府財政的支持，開發性金融與政策性金融相比在獲得政府財政支持方面有很大差異，開發性金融主要是通過政府財政的信用支持來增強其金融運作的信用能力。運作所需資金一般是通過財政出資、貨款融資和信用融資等多渠道來籌集。但開發性金融在市場上難以籌到所有必需資金，這時就要依靠政府為其籌集，承擔自己供給者的責任。

三是資源配置領域。作為政府配置社會經濟資源的重要方式，公共財政與開發性金融在準公共品方面側重方向不同。財政則主要是提供純公共產品，而開發性金融提供為公共大眾服務的私人產品的準公共產品，運用商業化模式管理。二者之間既有一定的聯系又有區別。

二、開發性金融與公共財政的國內外經驗對比。國際上，由于市場缺損和制度落后，開發性金融是作為解決這些問題的一種金融形式而產生的，開發性金融最早是法國產生的，法國1816成立了國家儲蓄基金，其具有開發性金融特色的金融機構。開發性金融真正的建立和成熟是在第二次時間大戰期之后。從國外開發性金融發展歷程中可以看出，開發性金融的優勢主要體現在以下幾個方面：消除壟斷性市場結構、彌補具有外在經濟的企業資金需求、為信息獲取不完善的中小企業提供資金和培育長期資金市場等，在不同時期針對不同問題發揮了積極的作用。

國際經驗表明，開發性金融機構各種職能的有效發揮利用離不開與公共財政的和諧互動。德國、日本和韓國的開發性金融領域的成長經歷表明，開發性金融與公共財政之間存在著密不可分得關系，差異不容忽視，這就要求通過市場化的方式來解決這個問題。只有在公共財政基礎之上，開發性金融的運行機制才能高效運作，拋開公共政策的純公共性而獨立地運行。尤其是在一些需要加快發展力度但依靠市場的力量不能滿足其資金需求，這時開發性金融機構可以發揮重要的支持和引導社會資金作用。

與國外開發性金融相比，我國國家開發銀行的創建和改革是我國對開展開發性金融的嘗試。國家開發銀行正在從政策性銀行向開發性金融的不斷轉型與改革。國家開發銀行的宗旨是以市場建設為出發點，積極開展與政府合作，配合和支持財政資金，培育合作各方的信用，為區域經濟的發展發揮了重要作用。國家開發銀行從政策性銀行向開發性金融轉變的過程中，它與公共財政的關系也發生了很大變化。這體現在資金籌措和貸款角度方面。開發性金融在資金籌措方面變現為，建立了穩定的長期融資渠道。在市場融資不能獲得足夠的資金時，開發性金融可以從國家信用為基礎，通過發行金融債券來滿足其資金需求。

（作者單位：廣西師范大學經濟管理學院）