西班牙農業水資源管理給我國的啟示

■ 金文莉 中南財經政法大學武漢學院

一、我國農業水資源管理現狀

2010年上半年，西南五省市干旱造成了巨大損失，至少有218萬人返貧，經濟損失超350億元。2010年10月，河南、山西、河北、山東、江蘇、安徽、陜西等省降水量與常年同期相比偏少二至九成，部分冬麥區發生旱情，全國作物受旱面積6039萬畝，其中重旱898萬畝，全國有220萬人、273萬頭牲畜因旱飲水困難。

我國水資源總量達28000億m3，列世界第6位，但是人均占有量只有2200 m3，僅為世界人均水平的1/4，被聯合國列為世界13個貧水國之一。水資源在時空分布上也表現得非常不均勻，具有東南多、西北少、夏秋多、冬春少的特點。在水資源嚴重短缺和時空分配不均的前提下，我國農業用水占水資源總量的70%。從世界范圍來看，農業是最大用水戶，農業部門用水占世界總淡水量的2/3。隨著我國經濟社會的發展，城市化的推進，有限的水資源決定了必然要減少對農業用水的供給，加大向工業用水和城市生活用水的傾斜。研究人員利用水與農業政策分析模型對2020年我國九大流域水平衡分析，發現如果不提高農業用水效率，到2020年我國農業缺水將達580億m3。

雖然我國在農村水利建設上取得了令人矚目的成就，灌溉面積從新中國成立初的2億畝發展到現在的8億畝，但是灌溉工程技術及其配套、管理體系、水價政策等方面存在著諸多問題，致使農業用水效率低下，具體表現在：

第一，當前我國農村水利建設投入呈現出市場和政府“雙失靈”的局面：一方面，由于農田水利是公共產品，市場機制無法發揮其有效配置資源的作用；另一方面，本應由政府承擔的公共投入出現嚴重偏差。從數字上看，我國對于水利建設的總體投入一直在不斷上升，但實際上，大約有60%的財政支農資金主要用于大江大河的治理，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農田水利建設的費用就更加微乎其微。根據第二次全國農業普查數據顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。在實際調查中可以發現，目前農村水利建設中最大的問題是所謂“最后一公里”，即通到田間地頭的建設缺位問題。

第二，農業用水管理體制不順。政府不僅是農村水利工程的投資主體，而且建成以后運行管理、維修也完全由政府委派的下屬水管單位全面負責，而水管單位并沒有經營自主權、收益權和法人財產權，在經營管理上受政府部門的制約，同時又代行一部分政府職權，造成政企職責不分。而農業用水者只享有受益的權利，不承擔任何責任，導致灌水設施管理缺位。

第三，水權模糊導致水資源利用率低、浪費現象嚴重。我國農業用水有效利用率僅達0.4-0.5，每立方米水的糧食生產能力只有0.87kg左右，而發達國家農業用水有效利用率0.70-0.80，每立方米水的糧食生產能力2kg以上水平，除工程技術因素外，水權制度是重要原因。我國水法規定水資源國家所有，現階段沒有對水權進行分割與分配，水的產權束（所有權、使用權、收益權、處置權）歸為一體，過分強調水資源作為公共產品的一面，而忽略水作為稀缺性資源還具有私人產品的一面。水權初始界定不科學，水市場不發育，導致水權排他性、可讓渡性非常差，農業用水出現“公地悲劇”。由于水權制度安排不合理，通過節水措施獲取的剩余水量不能通過交易帶來效益，造成供需雙方都沒有節水積極性。

第四，我國的水污染問題已經處于一個相當嚴重的局面。2008年中國環境質量公報公布的數據顯示，全國地表水污染依然嚴重。七大水系水質總體為中度污染，浙閩區河流水質為輕度污染，湖泊(水庫)富營養化問題突出。海河、遼河、淮河、巢湖、滇池、太湖污染嚴重，七大水系中，不適合作飲用水源的河段已接近40%，其中淮河流域和滇池最為嚴重。工業較發達城鎮河段污染突出，城市河段中78%的河段不適合作飲用水源；城市地下水50%受到污染，水污染加劇了我國水資源短缺的矛盾，降低了水體的使用功能，對我國可持續發展戰略的實施帶來了負面影響。

西班牙同我國相似，屬于半干旱氣候類型的國家，河流流量也不是很穩定，多年平均水資源量為1143億m3，水資源可利用量495億 m3，人均可利用量 1200m3，水資源比較緊缺，分布也不均勻，供需矛盾突出。我們可以借鑒西班牙的經驗，對解決我國農業用水管理和利用的問題提供一些啟示。

二、西班牙水資源的統一規劃和公共投資

（一）制定適宜的水法

西班牙第一部有關用水的書面法令可以追溯到公元12世紀。當時的管理者設定的一些準則到現在還不過時，例如，水不能是私有財產、水資源管理是用戶的職責等。1985年西班牙頒布的《水法》將水解釋為一種單一的、可再生的資源，宣稱所有形式的水，包括地下水都屬于公共財產，鼓勵通過有效使用水資源以達到保護的目的。西班牙《水法》保證了各用水方面的公平合理，規范了政府行使水權的行為，加強了用水的管理工作，為西班牙水資源的合理開發利用發揮了重要作用。

（二）制定水資源綜合規劃

西班牙很重視水資源的綜合規劃，并由《水法》規定具體的做法。規劃分兩個層次：國家級和流域級。國家規劃提出跨流域調水，這是對流域規劃的必要補充。西班牙《水法》規定“國家水資源規劃應該以國會法案的形式批準”。水資源規劃在西班牙有著最廣泛的公眾參與，通過流域水咨詢局保證公眾最大程度的參與。另外，水資源規劃十分關注水資源開發對于環境和生態的影響。西班牙的水資源規劃具有長期性、連續性和可操作性的特點。規劃一經批準，即具法律效力，有關部門必須嚴格遵照規劃進行水事活動。20年進行一次規劃，經國家批準后，按規劃實施，基本上不做改動。

（三）建立農民用水者協會

西班牙農民用水者協會數量眾多，覆蓋面廣，服務功能強，協會的管轄范圍一般在1000-10000公頃之間。協會對用于水資源開發使用的工程擁有所有權，并有建設和使用的權力，協會在用水者的授權下自主執行職權。協會的職能是：擁有和維護農村公共供水網絡渠道，實施農業灌溉基礎設施的現代化改造，取得集體貸款和推廣噴灌、滴灌等壓力灌溉技術等。西班牙的許多用水者協會經歷了幾個世紀，為可持續發展提供了經驗。協會擁有仲裁委員會或灌溉法庭等傳統組織形式。用戶在水資源管理中的中心作用還在西班牙著名的“瓦倫西亞水法庭”中得到了體現。這個法庭已經有1000多年歷史，水法庭的當事人由灌溉者組成，法庭的法官由特里亞河（瓦倫西亞）每條溝渠的用戶選舉產生。法官們每周四的中午在大教堂的門口處會面，共同解決地區灌溉引發的爭吵，還會宣判一些違規的行為，宣布法律和議事程序。

（四）增加水資源開發的公共投資

西班牙水資源開發程度較高是政府長期重視公共投資的結果，例如，西班牙建設的水庫大壩數量較多，水庫總數位列世界第四，僅次于中國、美國和印度；在缺水地區通過公共投資利用再生水，推行節水措施，提高水的利用效率；通過流域間的調水工程來促進地區間水量的合理分配，保證均衡發展；在水質方面上，通過公共投資改善飲用水和污水設施處理，降低水庫富營養化狀態。公共投資是促進西班牙農村地區經濟增長和社會發展的重要手段。

目前，西班牙國家水資源綜合規劃（SNIP）已經改變了傳統粗放的擴張型發展政策，逐漸減少新建大型灌溉工程投資，將政策優先權轉移到老化破損骨干工程和田間配套工程的技術改造。因此，公共投資主要投向水源保護，取水工程和輸水配水管網系統的改善、田間灌水系統的技術改造和渠道防滲節水技術的推廣。以阿拉貢地區為例，西班牙國家水資源綜合規劃提出，阿拉貢灌溉總面積的80%要完成混凝土襯砌溝渠灌溉的改造。到2007年為止，已經完成190000公頃灌溉面積的混凝土襯砌改造。水資源綜合規劃還提出將阿拉貢地區67000公頃耕地的地面灌溉改造為加壓灌溉（噴灌和滴灌），根據規劃，阿拉貢地區要達到上述目標需要資金7.2億歐元，其中，公共和私人投資分別4.6億歐元和2.6億歐元。在總投資中，3.3億歐元用于農村水資源灌溉系統的技術改造，3.9億歐元用于農村水資源的綜合開發。除了國家水資源綜合規劃外，阿拉貢地方政府也制定了埃布羅流域戰略計劃（PEBEA），該計劃在埃布羅河沿岸地區投資7百萬歐元開發新的灌溉耕地。

三、西班牙農業灌溉節水技術和控制水污染的發展

西班牙是世界上節水灌溉面積最大的國家之一，節水灌溉面積僅次于美國排在世界第二位。

（一）推廣農業灌溉和節水新技術

上世紀八十年代，為了振興農業，解決水資源供需矛盾，控制農村人口向城市流動，西班牙政府啟動了一系列提高農業生產效率，發展節水灌溉工程的灌區改造計劃，由政府投資對原老灌區進行節水改造，將地面灌溉技術改造為高新灌溉技術，對大田作物，全部采用噴灌技術，利用時針式、平移式噴灌機組或固定式噴灌進行改造，對于蔬菜、果樹等經濟作物，全部采用滴灌技術，通過二十多年的改造，全國大部分灌區已普及高標準節水灌溉技術，管道輸水代替了傳統的渠道輸水，使灌溉水利用效率大大提高。目前，全國總灌溉面積中90%以上已采用噴滴灌等高標準節水灌溉技術。高標準節水灌溉技術的采用，實現了灌溉自動化，提高了水資源利用效率，增加了農產品產量，據莫爾西亞（Murcia）大區Mula鎮農民用水者協會介紹，灌區改造后，灌溉水的利用效率由改造前的0.55提高至0.9，柑桔產量提高了40%。同時，西班牙各大區均根據自身農業發展的特點，建立有相應的農業灌溉技術研究機構，機構由政府或民間投資機構出資，主要針對本區節水灌溉技術開展研究與推廣工作。

（二）控制農業水資源的污染

西班牙與歐盟其他國家一樣，十分重視環境和水資源污染的控制，實現可持續性發展。目前西班牙全國污水集中處理率達70%，一般由政府公共投資興建生活污水處理設施，向被服務的居民收取一定的費用。西班牙的水文地理委員會不僅有氣象、水文自動監測系統，還在歐盟支持下建立了水質自動監測系統。現已建成六個子站，每個子站投資23萬美元。與80年代的水質自動監測系統相比，增加了較為復雜的有機項目NH3-N、COD的監測，使監測系統更為實用、完善。當局制定了流域水污染防治規劃，分別按工業區、居民生活區和農業區分區域進行治理，建設污水處理工程，包括對造成水體富營養化的氮、磷的治理。經過多年的努力，西班牙河流流域水體水質得到很大的改善。

例如，對埃布羅河流域農業用水水質進行監控，是西班牙實現歐盟《水框架指令》提出“良好水狀態”目標的重要手段。由于農業用水增加較快，2007年阿拉貢用于農業的水資源量接近2600立方百米，灌溉回流量接近900立方百米，從而增加污染負荷導致水質惡化，主要污染物是硝酸鹽和其他鹽類，每年從65000噸氮肥中產生硝酸鹽污染估計約為19000噸，而鹽度污染約100萬噸。為了控制埃布羅河流域的污染，西班牙采取了限制氮肥量、對灌溉工程進行技術改造、對使用氮肥征稅等有效措施。限制氮肥量會減少硝酸鹽污染，但不會降低鹽度負荷。對灌溉工程進行技術改造是一項非常有效的措施，它達到了以較低成本實現最大污染減排的目標。對灌溉工程的技術改造也大大降低了水和肥料的投入，減少硝酸鹽排放量達到7000噸，削減鹽度排放量達到50萬噸。對農民最不利的措施是提高水價或限制用水量，這種措施將減少1.3億歐元的準租金。

西班牙還不斷通過比較每項水資源污染控制措施對減少污染和對提高農民準租金和社會福利的影響，以調整控制水資源污染的政策和措施，詳見表1。從表1可以看到，對灌溉工程進行技術改造是一項有效的控制水資源污染的措施，而征收水稅收、提高水價或限制用水量的效果不是很理想。根據目前阿拉貢的情況，在38萬公頃灌溉面積上種植的農作物產生的準租金接近4.6億歐元，用水2400立方百米，滲流量接近900立方百米；氮肥量為6.5萬噸，氮排放量約1.9萬噸，鹽度負荷估計為100萬噸。

四、西班牙農業水資源管理經驗對我國的啟示

表1 減少污染措施的比較

通過上述分析，我們認為西班牙在水資源管理和利用方面的經驗對于加強我國農業水資源的管理有以下一些啟示：

（一）制定統一規劃和加強水資源保護

通過統一的水資源綜合規劃進行優化配置，為國家建立初始水權制度和以經濟手段為主的長效節水機制奠定規劃基礎。通過分析經濟社會發展對水資源的需求和主要江河水資源可利用量，制定國家主要江河水量分配規劃方案，針對不同的流域和地區，確定水資源的宏觀控制指標和微觀定額指標，建立國家水權制度，推進節水型社會建設。長期以來我國水利建設側重的是大江大河的建設和治理，這是必要的，但在水資源的保護上沒有過硬的措施。一方面，我國水資源分布極不平衡，另一方面，污染、破壞和浪費水資源的現象比比皆是。因此，加強水資源特別是農用水資源保護和管理刻不容緩。在農業生產中要堅決杜絕污染、破壞和浪費水資源的現象，切實做到依法管水、依法用水、綜合用水、創新管水用水新機制，實現可持續性發展。

（二）加大對水資源開發利用的公共財政投入

與西班牙等發達國家的農村水利相比較，我國主干設施的建設水平是比較高的，主要差距是在配套設施、田間工程以及管理上。我國發展農業灌溉的重點歷來是工程建設，注重擴大再生產，注重量的擴張。但是，灌溉工程的建設標準低、質量差。再加上沒有有效的維護投入機制，工程老化失修、效能減退，灌溉水的利用率僅為30%-40%。根據有關部門預測，我國灌溉面積只能發展到9億畝，因此，我國不能再沿襲簡單追求數量增長的農業灌溉發展模式，必須注重質量和效益，走內涵、集約、精益式的發展道路，以解決農業基礎設施脆弱，旱澇保收高標準農田比例不高的問題。

（三）積極推廣現代化的灌溉節水技術和控制水污染方法

走內涵、集約、精益式的灌溉發展道路，提高農業用水效率，要求大部分農田采用噴灌和滴灌等現代灌溉技術和自動控制。要將公共資金投入到節水技術和科學灌溉方法中去。同時制定流域水污染防治規劃，按工業區、居民生活區和農業區分區域進行治理，建設污水處理工程，包括對造成水體富營養化的氮、磷的治理。▲

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