論新世紀的“一號文件”與農民增收

彭 騰

(湖南第一師范學院,湖南長沙 410205)

論新世紀的“一號文件”與農民增收

彭 騰

(湖南第一師范學院,湖南長沙 410205)

為促進農民增收,黨中央和國務院在新世紀連續七年出臺 “一號文件”聚焦“三農”。“一號文件”以其導向的鮮明性和權威性,產生了良好的政策效應,為農民增收創造了有利條件。然而,農民增收的艱難性要求“一號文件”尋求制度突破,實現財稅制度、農產品價格制度、戶籍制度和土地產權制度的創新。

一號文件;農民增收;政策效應;制度創新

十一屆三中全會以后,為改革傳統體制,黨中央和國務院選擇以 “三農”為突破口,從 1982年開始連續發布五個 “一號文件”,實現了我國農業的快速發展和農民收入的持續增長,為整個經濟體制改革奠定了堅實的基礎。改革在艱難中前行,“三農”在曲折中發展。進入新世紀,“三農”問題再次突顯,成為全面建設小康社會的制約瓶頸,于是黨中央和國務院再次高度關注,從 2004年起連續 7年發布 “一號文件”聚焦 “三農”,有力地促進了農業發展、農村進步和農民增收。盡管 “一號文件”對農民增收產生了良好的政策效應,但是由于歷史和現實的復雜性,農民增收問題依然嚴峻。

一、“一號文件”的根本宗旨是促進農民增收

農民增收問題,既是一個經濟問題,也是一個政治問題。這是因為,首先,農民增收關系著社會主義制度的鞏固。我國人民民主專政的政權基礎是工農聯盟。城鄉和諧發展,工農共同富裕,是鞏固政權的前提。歷史地看,是農民的鮮血和生命,成就中國革命,成就了中華人民共和國和社會主義制度;是農民的智慧與膽識,開啟了中國改革之門,夯實了現代化的基礎。如果農民收入不能隨著經濟發展而增長,在日益擴大的城鄉收入差距中,工農聯盟的政權基礎就不能得以鞏固。其次,農民增收關系著全面小康社會的建設。我國社會主義的理想,從長遠來說是最終達到共同富裕,從中期來說是要實現惠及十幾億人口的全面小康。沒有農民的小康,就不會有社會的全面小康。如果社會生產力的發展所帶來的財富和文明成果,僅僅給少數人或部分人帶來福利,而大多數人特別是為我國的改革和發展做出了巨大犧牲和貢獻的農民,收入不能增長或增長緩慢,則與“全面小康”的目標相違,實際上也會危及“建設”全面小康社會的速度和效率。再次,農民增收關系著經濟持續發展目標的實現。長期以來,我國居民的消費率明顯偏低,制約了經濟發展方式的轉變,不利于經濟的可持續發展。而我國居民消費不足的關鍵在于廣大的農村居民消費能力明顯不足。如果農民收入不能持續快速增長,要從根本上啟動消費,實現經濟發展方式的轉變是不可能的。

改革開放給經濟注入了巨大的活力,也給農民增收帶來了前所未有的契機。特別是改革開放之初,家庭聯產承包責任制的制度創新和中央 “一號文件”的政策支持,極大地激發了農村經濟的活力,農民收入快速增長。據統計,1979年至 1984年農民收入年均增長高達 15.6%,城鄉收入差距從 1978年2.36∶1縮小到 1985年 1.37∶1[1](見表 1)。遺憾的是這種良好態勢沒有得到延續,之所以如此,是因為農村經濟體制改革取得歷史性突破后,黨和政府把改革的重心轉向到城市經濟體制改革,加之城市經濟體制改革的復雜性和艱巨性需要集中精力,政策自然傾斜于城市經濟體制改革。經濟發展需要均衡推進,農村和城市的經濟體制改革需要齊頭并進,這是無可厚非的。但是,我們在這一進程中,忽略了農村改革的深化發展,甚至農民利益被邊緣化,結果出現農業增產不增收的現象。1989年我國糧食總產量比上年增長 3.4%,達到歷史最高水平,而農民實際純收入卻比上年減少 1.6%。1990年農民向社會出售的糧棉油比上年增長 15.3%、23.7%和23.5%,而農民的人均實際純收入卻只增長 1.8%。盡管后來這一狀況有所改善,但是農民收入增長仍然問題突出。一是農民收入長期增長乏力。農民收入年均實際增長,1989-1991年為 1.9%,1992-1996年為 5.8%,1997-2003年為 4%。二是純農戶增收艱難。由于一些農產品市場的供過于求,價格下跌,致使來自農業的收入減少,以糧食生產為主的純農戶的增收特別艱難。1997年,農民人均來自農業的純收入為 1268元,從 1998年到 2003年,農民來自農業的純收入連續 6年低于這一水平。三是城鄉收入差距不斷擴大。自城市經濟體制改革伊始,城鄉居民收入差距就不斷擴大,1995年是1.37∶1,1990年也只有 2.02∶1,到 2003年時卻擴大到 3.23∶1。[1]

為改變這一格局,黨中央和國務院按照科學發展觀要求,從 2004年開始連續 7年發布 “一號文件”(見表 1)聚焦 “三農”。雖然每年的文件主題不同,主要內容也有差異,但其根本宗旨只有一個,就是引導農業和農村的發展,改變農民比較利益偏低的問題,最終實現農民收入持續增長。

表1 2004-2010年的 “一號文件”

二、“一號文件”對促進農民增收的政策效應

黨中央和國務院在新世紀發布 “一號文件”以來,有力地促進了我國農民增收。自 2004年開始,農村居民人均純收入實際增長率都在 6%以上,年均達到 7.73%,這一速率高于除 1979-1984年外的改革開放的任何時期。農民增收速度加快,致使城鄉居民收入增長率比逐年縮小,由 2003年 2.09∶1下降到 2009年 1.15∶1(見表 2)。近些年來,農民收入的增長得力于“一號文件”的政策支持。雖然“一號文件”本身不能直接增加農民收入,但其導向的鮮明性和權威性,必然導致惠農政策力度加大,流向“三農”的資源增加,為農民增收創造了有利的條件。

表2 2000-2009年城鄉居民收入及增長率

1、減輕了農民稅費負擔

農民負擔減輕,主要表現在兩個方面:一是賦稅負擔的減輕。2004年開始在全國降低農業稅稅率,2005年 28個省 (區、市)免征農業稅,2006年在全國范圍內取消農業稅,結束了在中國歷史上延續 2600年的 “皇糧國稅”。2000-2007年,農村稅改使農民總負擔由 145.39元下降到 78.75元,下降了 45.83%,其中農業稅及附加、鄉統籌村提留分別下降了 99.97%和 98.16% (見表 3)。據統計,全面取消農業稅后,每年為農民減輕負擔 1200多億元。二是教育負擔的減輕。從 2006年春季開始,西部地區全部免除農村義務教育階段學生學雜費、免除貧困家庭學生課本費和補貼住宿生生活費,提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平,建立農村中小學校舍維修改造長效機制。2007年這項制度在全國全面實施,使農村 1.5億中小學生受益,平均每個小學生每年減負約 140元,初中生減負約180元。[2]7

表3 農村稅改前后農民人均稅費負擔及變化情況[3]

2、增加了農業生產補貼

2004年以來,國家對農業補貼力度逐年加大。如國家對種糧農民進行直接補貼,2004年 116億元,2005年 178億元,2006年 262億元,2007年 427億元,2008年 633億元。據有關資料,2005年糧食三項補貼資金總量達到 173.2億元,早秈稻和中晚秈稻執行最低收購價使主產區農民增收 16億元,即使不考慮良種補貼、農機具購置補貼所帶來的間接增收效果,南方稻谷主產區農民平均每畝也可增收 40元以上;2006年,小麥最低收購價預案啟動使河南、山東等 6個小麥主產省農民增收近 40億元,加上三項補貼資金,小麥產區種糧農民平均每畝可增收 50元以上。[4]

3、加大了農村資金投入

一是財政支農支出明顯增加。國債資金安排用于農村節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電和草場圍欄等 “六小工程”,改善了農民生產生活條件。從 2003年到 2007年,中央財政用于“三農”的資金達 1.56萬億元,年均增長17.8%。2008年中央財政用于 “三農”投入達到5955.5億元,比上年實際增長 37.9%,占中央財政預算支出的 17.1%。[5]二是金融支農信貸平穩上升。國務院銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》,降低了農村金融準入門檻,改善了農村金融條件,增加了涉農信貸投入。據央行發布的《2009年金融機構貸款投向統計報告》顯示,2009年 12月末,主要金融機構及農村合作金融機構、城市信用社、村鎮銀行和財務公司農村貸款本外幣余額同比增長 33.4%,比上年末提高 15.0個百分點,比同期各項貸款增速高 0.4個百分點。

4、擴大了農村社會保障

農村社會保障體系逐步完善。一是擴大了農村新型合作醫療制度覆蓋面。2004年中央財政、地方財政和農民個人各出 10元,用于農民大病統籌。從2006年起對參加合作醫療農民的補助標準提高了一倍,中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民每人每年補助提高到 20元,地方財政提高到 20元,參合標準提高到每個農民 50元。2007年由試點階段轉入全面推進階段。二是啟動了農村居民最低生活保障制度。2006年底全國有24個省 (區、市)建立農村低保制度,2007年 6月底已推廣到全國 31個省份。2007年 7月 11日國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,要求將農村貧困居民全部納入農村最低生活保障體系。同時,中央財政對困難地區做好農村低保工作安排了專項補助資金。

5、促進了剩余勞動力轉移

為了實現農民增收,必須轉移農村剩余勞動力。為此,一方面政府實施農村勞動力轉移培訓陽光工程,提高勞動者素質和技能,并通過發展經濟和暢通勞務信息,提供盡可能多的就業崗位,促進農村剩余勞動力的轉移。另一方面加強對農民工的利益保護。為確保農民工利益,國務院在 2004年 12月下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》,又于 2006年初出臺《國務院關于解決農民工問題的若干意見》,不僅促進了農村勞動力向城市的轉移,而且加大了農民工的保護力度。2007年出臺《勞動合同法》,從法律層面賦予農民工享有與城市職工同等的權利。

三、農民增收需要“一號文件”更進一步支持

“一號文件”實施以來,盡管農民收入實現了持續快速增長,但是農民收入增長速度仍低于城鎮居民收入增長,城鄉居民收入差距不但沒有縮小,反而存在一定程度的擴大。2003年城鄉居民收入差距是 3.23∶1,絕對差是 5850元,而 2009年收入差距擴大到 3.33∶1,絕對差擴大到 12022元。自 2004年以來,“一號文件”出臺的密集性和措施力度的空前性是有目共睹的,然而,城鄉居民收入差距問題仍然突出。這說明,一方面我國農民增收的艱難性為世所罕見,縮小城鄉居民收入差距任重而道遠;另一方面“一號文件”的政策效應在弱化,“多予、少取、放活”的操作空間在窄化。盡管如此,現實仍需要黨中央和國務院的 “一號文件”的政策支持。只是,要根本改變城鄉居民收入差距問題,“一號文件”不能簡單地沿襲,必須在促進農民增收問題上有新突破。歷史地看,改革開放之初的農民收入快速增長,源于“一號文件”所確認的農村家庭聯產承包責任制實施的制度創新;2004年來農民收入再次增速加快,也得力于 “一號文件”所推動的稅制創新。鑒于農民增收的現實狀況,要縮小城鄉居民收入差距,關鍵在于制度。筆者認為,黨中央和國務院將來出臺 “一號文件”時,應尋求制度突破,實現制度創新。

1、創新財稅制度

本世紀初的財稅制度改革,特別是 2006年的農業稅的徹底終結,這是中國農民最大福音,它導致農民政策內負擔趨近于零,是農民負擔的一次歷史性解放。我們在充分肯定這一制度突破的同時,又必須清醒地認識到農民負擔并沒有消失,制度內負擔卻被制度外負擔替代,甚至總負擔不降反升。據統計,農民的政策外負擔 2004年為 42.07元,其中集資 15.85元、行政事業性收費 26.22元,而 2007年卻增加到 77.02元,其中集資 23.82元、行政事業性收費 53.20元,分別增加了 83.08%、50.28%和 102.90% (見表 3)。2007年 11月中央 6部門 4個檢查組對江蘇、安徽、廣西、四川農民負擔情況進行檢查發現,農民負擔曲線在取消農業稅后一直向下,但 2007年卻掉頭向上,農民人均負擔全國平均水平在 300元左右,占農民收入的 20%。[6]實事求是地分析,農民負擔反彈是一些地方政府涉農亂收費和各種攤派集資增加所致。因此,要真正減輕農民負擔,黨中央和國務院必須調整方針,把 “多予少取放活”調整為 “多予不取放活”,在取消農業稅的基礎上,對來自農民的收費,無論是不合理的還是合理的,統統停收,只有這樣,才能割斷地方政府從農民那里獲取政策外收入的臍帶,避免巧立名目亂收費,當然合理收費取消后,所需行政事業費必須納入財政預算體系予以確保。

2、創新農產品價格制度

現階段我國農村居民的收入來源已多元化,家庭經營收入雖然在總收入中所占比重逐漸下降,但仍是農村居民收入的主要來源,而家庭經營收入又主要來源于農業生產,所以,農產品價格的漲跌直接影響到農民收入。何蒲明等通過實證研究認為,糧食價格是我國農村居民收入的格蘭杰原因,在長期內糧價的沖擊對農村居民收入變動的解釋度為47%左右。[7]2007年農村居民家庭生產經營人均純收入 2194元,比 2006年增加 263元,增長 13.6%,對農民增收的貢獻率為 47.56%,比上年上升了 21個百分點,其主要原因是當年農產品價格上漲幅度較大。[8]可見,農產品價格對農民增收至關重要,要確保農民增收,必須提高農產品價格。

美國農產品的市場價格低于目標價格時,農場主可把農產品交給農產品信貸公司,政府給予差額補貼,同時為避免農產品價格下跌,政府還限制種植面積,實行休耕補貼。歐盟實施可變進口征稅、進口限制、生產配額等一套復雜的制度,把農產品內部價格維持在遠遠高于世界價格的水平上。日本參照其他產業職工的收入制定了農產品價格,力求農民收入達到社會平均水平,其價格水平約為國際市場價格 6-10倍。韓國實施了類似的財政補貼政策,使得其國內農產品價格也大大高于國際市場價格。[9]我國政府應借鑒別國經驗,在農產品價格方面應有更大作為。一是要加大力度引導農業生產結構調整。政府應通過差別化的農業補貼政策,引導農民發展優質高效綠色農業,增加產銷對路的農產品供給。二是政府應加大國內農產品的市場保護。據統計,2007年我國凈進口糧食 2245.3萬噸,占國內消費量的 4.29%。雖然糧食進口量比例不大,但對國內農產品價格帶來負面影響。因此,在不違背WTO規制的前提下,對國內農產品市場加以適度保護是必要的,也是諸多發達國家通行的做法。三是必須對糧食等主要農產品實施支持價格。長期以來,我國農產品價格嚴重偏低,與工業產品價格形成了較大的“剪刀差”,對農民利益造成了隱性侵害。為改變農產品價格偏低問題,我國政府對主要農產品實施了最低收購價格政策,而且近年逐步在提高最低收購價,為農民增收改善了條件。但是,一方面由于最低收購價仍然偏低,另一方面由于國有糧食收儲企業按保護價敞開收購農民余糧的政策沒有完全到位,存在拒收、限收和壓級壓價的現象,導致最低收購價格政策效應有限。因此,政府應解放思想,不能只強調糧價穩定對經濟發展穩定的重要性,更應看到農民增收緩慢對經濟社會穩定的重要性,不應只看到糧價上漲對城鎮居民生活產生的影響,更應看到糧價偏低對農民生活造成的影響,不應只強調支持糧價上升的財政支出,更應看到糧價上升的經濟效應和社會效應,建議政府創新農產品價格制度,對主要農產品實行真正的支持價格政策。

3、創新戶籍制度

在特定歷史條件下所形成的戶籍制度,造成了城鄉隔離和差別待遇,主要表現為教育和社會保障制度的不公平性。一是教育發展的不均衡性。據資料顯示,我國農民基礎教育的投入遠不及城市的三分之一,大部分貧困地區農村兒童的失學和輟學嚴重,在義務教育階段平均每個農村學生使用預算內公共經費的情況是,農村小學是城市小學的 29%,農村初中是城市初中的 31%。農村教育資源占有的不足直接導致農村教育硬件和師資力量的缺失,影響到農村的教育質量,最終造成農民知識能力的低下,農民增收的艱難。二是社會保障的不公平性。由于我國現行農村社會保障制度受到城鄉二元結構體制、農村社會經濟發展水平及其他條件的制約,除養老保險和醫療保險在小范圍內進行改革試點以外,其他社會保障項目基本沒有,農民最低生活保障覆蓋率也很低。據統計,2007年末全國參加農村養老保險人數為 5171萬人,全年共有 392萬農民領取了養老金,僅占全體參保人口的 7.6%,全年共支付養老金僅 40億元。

城鄉有別的戶籍制度是一種歧視性制度,把農村居民置于事實上的二等公民地位,不僅生產和生活在農村的居民長期被邊緣化,就是已進入城鎮就業和生活的農民工,仍要背著農村戶口這個沉重的十字架,干著城市人不愿干的 “臟、累、差、危”的工作,而收獲的不僅是微薄的收入,甚至是與戶籍有關的政策歧視。多數農民工在城里難以扎根,不愿放棄農村的土地,不得不成為候鳥式的 “遷徙人”,結果不僅阻礙了城鎮化進程,而且導致稀少的土地要承載過多的農村或農業人口,不利于農業勞動生產率提高,從而制約了農民收入增長。這種戶籍制度的弊端日益顯現,廢止這一制度,不僅是廣大農村戶口人的期盼,而且也得到城市人的認同。黨和政府也認識到改革傳統戶籍必要性,于是從 20世紀 80年代中期開始,戶籍制度的改革從幕后走向前臺。目前,我國的戶籍制度改革取得了一定進展,但進程緩慢。

國家應按照國際慣例,盡快廢除城鄉隔離的戶籍制度,剔除粘附在戶籍關系上的差別待遇,取消各種違反憲法賦予公民權利的歧視性政策,建立城鄉統一的戶口登記與管理制度,真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等,給農民以國民待遇。一是大力發展農村教育。農民文化科技素質是決定農民增收的關鍵。據有關資料,農民受教育時間每增加 1%,農民人均純收入將增加 2.526%-2.807%。建設社會主義新農村,需要新型農民,為此必須加快發展農村義務教育、職業技術教育和成人教育,從而使農民轉變觀念、提高素質和增強技能。二是完善農村和對農民工的社會保障體系。國家應按照城鄉統籌發展的要求,加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入,在農村構建包括養老保險、醫療保險、災害救助和最低生活保障在內的社會保障體系,讓農民也能老有所養和病有所醫,消除農民的“后顧之憂”;同時在城鎮社會保障體系的構建和完善中,應把農民工也納入其制度體系,享有城鎮職工同等的國民待遇。

4、創新土地產權制度

現行農村土地制度最主要缺陷是產權主體模糊不清。盡管有關文件中明確規定,農村的土地歸農民集體所有,但 “集體”是鄉、村、村民小組三級中的哪一級并沒有明確界定。產權主體的模糊性和不確定性,導致農民土地權益難以確保。一是農民對土地投入缺乏積極性。一些鄉村集體組織和鄉村干部,隨意對農民的承包土地進行調整,致使農民的土地使用權不穩定,農民對土地的長期投入缺乏積極性,甚至掠奪式生產導致土地肥力遞減,影響了農業的長期發展和農民增收。二是造成了土地征用過程中農民利益的大量流失。農民賴以生存的土地在模糊產權下和暗箱操作中被強行征用,應得的補償被大量克扣和截留。有資料顯示,土地用途轉變增值的權益分配中,地方政府大約得 60%-70%,村集體組織得 25%-30%,失地農民只得到5%-10%,甚至更少。據農業部專家測算,改革開放以來,為了推進工業化和城市化,各級政府低價征用農民土地,然后高價出售,使農民至少蒙受 2萬億元的損失。[10]

土地是農民賴以生存的基礎,也是其最主要的財產,因此,必須賦予并保障農民的土地產權,并創造條件讓更多農民獲得財產性收入。2008年中央“一號文件”提出:“進一步明確農民家庭財產的法律地位,保障農民對集體財產的收益權,創造條件讓更多農民獲得財產性收入”。為此,必須深化農村土地所有權和使用權制度改革。一是明晰農村土地產權。國家應制訂《土地產權法》,在明確村委會的土地產權主體地位的同時,賦予并強化農民承包土地使用權是一種財產權。二是規范農村土地征用。要遵循市場規律,取消以政府定價劃撥為特征的土地征用制度,建立公開、公平、公正的土地市場交易制度。要探索貨幣補償、就業安置、社會保險、企業股份等多種補償安置方式,確定補償安置最低標準,給被征地農民合理的補償。三是掃除農民住房租售的障礙。政府應完善農村住房產權登記制度,保障農民擁有宅基地的使用權和完整的住宅產權。在確保耕地、生態不受侵蝕危害的前提下,應允許城市居民回鄉購建自用住宅和創業,以利開發荒蕪的宅基地和更新閑置的老屋舊房,為農村居民房屋租售提供買方。[11]四是優化農村土地流轉。既可通過租賃、轉包等形式,實現農戶之間土地使用權的自愿有償轉讓,又允許農戶以土地使用權入股方式取得土地產權收益,從而實現土地的流轉和優化配置,促進土地經營向規模化方向發展,提高農地利用水平和農業勞動生產率,促進農業生產結構調整和農村非農產業發展,提高農民收入。

(編輯:芝山;校對:朱恒)

[1]陳池波,張朝華 .公共政策視野下的一號文件歷史評析與現實思考 [J].云南師范大學學報 (哲學社會科學版),2009,(5):85-90.

[2]陳至立.國家將分步免除農村義務教育學雜費[EB/OL].http://news.sohu.com/20051227/n241157030.shtml,2010 -12-17..

[3]馬 巖,劉明興,陶 然 .農戶的稅費和教育費負擔的地區差異及其變動趨勢 [EB/OL].北京大學中國教育財政科學研究所簡報,http://ciefr.pku.edu.cn/html/2009-12/1211.html,2009-12-10.

[4]張照新,陳金強 .我國糧食補貼政策的框架、問題及政策建議 [J].農業經濟問題,2007,(7):11-16.

[5]韓 俊 .30年農村改革:農業大國的復興之路 [N].光明日報,2008-12-29(5).

[6]領導決策信息 .農民負擔大幅反彈人均 300元占農民收入20% [J].領導決策信息,2008,(29):22.

[7]何蒲明,黎東升 .糧食價格對農民收入增長影響的實證研究[J].鄉鎮經濟,2009,(4):72-76.

[8]張曉山 .中國農村改革 30年:回顧與思考 [J].學習與探索,2008,(6):1-19.

[9]朱定貴 .提高糧食安全水平促進農民增收的國際經驗借鑒[J].特區經濟,2009,(7):102-104.

[10]陳麗麗 .城市化進程中失地農民利益受損的原因、影響及保護對策 [J].福建論壇,2007,(8):78-82.

[11]胡培兆.新農村的城市化建設 [J].中國經濟問題,2009,

(4):3-7.

No.1 Document and the Increasing of Farmers’Income

PE NG Teng
(Hunan First Normal University,Changsha Hunan 410205)

To increase farmers’income,the Party Central Committee and the Sate Council have enacted No 1 document focusing on the three dimensional rural issues for the consecutive seven years.With its guidance and authority,No.1 document has produced favorable policy effects and created conditions to increase farmers’income.However,the difficulties to increase farmers’income require the breakthrough of system,creation of fiscal taxation system,system of agricultural products price and land property right system.

No.1 document;the increasing of far mers’income;policy effect;system creation

F323.8

A

2095-1361(2011)01-0029-06

2010-12-11

湖南省教育廳研究項目“金融危機背景下湖南農民增收的對策研究”(編號:09C247)、湖南省社科基金項目“農業大省縮小城鄉居民收入差距的途徑和政策研究”(編號:2010YBB085)的階段性研究成果

彭 騰 (1964- ),男,湖南岳陽人,湖南第一師范學院經濟管理系教授,研究方向:社會主義經濟理論與實踐