美國金融監(jiān)管改革法案對完善我國金融監(jiān)管的啟示

徐晗

美國金融監(jiān)管改革法案對完善我國金融監(jiān)管的啟示

Enlightenm ent of U.S.Financial Regulatory Reform Bill on the Perfect Financial Supervision

徐晗

2010年7月21日，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（以下簡稱“法案”）經(jīng)美國總統(tǒng)奧巴馬簽署，正式生效成為法律，該法案對美國現(xiàn)有金融體系做出了全面反思，是自上個世紀三十年代以來美國金融體系第一次大規(guī)模修正。該法案對現(xiàn)代金融體系的發(fā)展和監(jiān)管模式的影響將非常深遠。同時，鑒于美國金融市場在全球的強勢地位，該法案對于發(fā)達國家和包括中國在內的發(fā)展中國家也將產生一定的沖擊。因此，客觀分析美國金融改革的實質，充分結合我國金融市場發(fā)展階段的特點，取長補短，才能更加有效地推動我國金融市場的穩(wěn)健發(fā)展和國際競爭力的進一步提高。

一、《金融監(jiān)管改革法》的主要內容

為整頓華爾街監(jiān)管秩序、建立穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境、防止大規(guī)模金融危機再次發(fā)生，法案對美國金融體系各層面進行了規(guī)范，大致可歸納為三方面主要內容：加強市場監(jiān)管以防范系統(tǒng)性金融風險；規(guī)范銀行經(jīng)營活動以保障其健康有序發(fā)展；及加強消費者保護以避免其權益受損。

（一）加強市場監(jiān)管

1.結束“大而不能倒”機制。法案分別從金融機構正常經(jīng)營和經(jīng)營失敗兩方面提出具體監(jiān)管要求，結束“大而不能倒”機制。一是金融機構正常經(jīng)營過程中，不鼓勵其過度發(fā)展和復雜化；制定提升統(tǒng)一風險管理標準的框架；擬定聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）對有償債能力的被保險銀行提供債務擔保的限制條件。二是金融機構經(jīng)營失敗后，進入有序清算程序前須經(jīng)財政部（Treasury）、聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）和美聯(lián)儲（FED）達成一致意見；聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）對具有系統(tǒng)重要性的金融機構執(zhí)行有序清算程序。

2.完善監(jiān)管體系。首先是成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），負責識別由大型復雜金融機構、產品或活動引發(fā)的系統(tǒng)性風險，定期公布風險報告并每年向國會匯報；根據(jù)金融機構的規(guī)模和復雜程度，向美聯(lián)儲推薦相應的資本金、杠桿、流動性、風險管理及其他方面的約束性規(guī)章。其次是強化美聯(lián)儲職能，包括：增加監(jiān)管非銀行金融機構和儲貸控股公司及其分支機構的職責；按照銀行標準檢查從事銀行類活動（如抵押貸款發(fā)放）的非銀行分支機構。另外，完善多層次金融監(jiān)管體系，包括：調整美聯(lián)儲（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）和聯(lián)邦儲蓄保險公司（FDIC）監(jiān)管范圍；財政部新設聯(lián)邦保險辦公室，負責保險行業(yè)的監(jiān)管，各州同時保留制定保險和再保險活動相關監(jiān)管規(guī)則的權力。

3.嚴格市場規(guī)范。一是規(guī)范衍生產品市場，證券交易委員會（SEC，以下簡稱“證交會”）和商品期貨交易委員會（CFTC）負責監(jiān)管場外衍生品；要求將能清算的衍生品交易納入中央清算中心和交易所體系，并由監(jiān)管機構和清算中心確定應予清算的衍生品。二是規(guī)范信用評級市場，證交會（SEC）有權除名評級服務差的公司；證交會將研究建立資產支持證券發(fā)行人選擇評級公司的新機制，以防止發(fā)行人自行選擇給其高評級的信用評級公司的情況；至少每年審查一次全國認可的評級機構組織（NRSRO）并公布相關結論；證交會新設信用評級辦公室，負責監(jiān)管信用評級機構。三是規(guī)范對沖基金，對沖基金和私募股權咨詢公司須以投資咨詢公司形式在證交會注冊。

（二）規(guī)范銀行經(jīng)營活動

1.應用“沃克爾法則”。一是業(yè)務性質方面，禁止銀行及其附屬機構、控股公司從事自營交易；二是業(yè)務規(guī)模方面，限制銀行投資對沖基金、私募股權基金的規(guī)模，投資金額限制在銀行核心資本的3%以內。由美聯(lián)儲（FED）監(jiān)督的非銀行金融機構在自營交易、私募股權和對沖基金投資方面也受到相應限制。

2.限制衍生品交易。銀行須剝離的交易包括農產品、能源及大宗商品等掉期交易，但允許保留外匯、利率、黃金和白銀等掉期交易，以及為對沖自身風險開展的衍生品交易。同時，加強對場外衍生品交易市場的全面監(jiān)管。

3.對資產證券化、抵押貸款及銀行卡等業(yè)務的規(guī)定。資產證券化方面，將貸款打包做成資產證券化產品的發(fā)行人一般須保留其中至少5%的信用風險，同時須披露更多標的資產信息并分析標的資產質量。抵押貸款方面，要求銀行在放貸時對借款人收入、信用記錄及工作狀況等信息進行查證，以確保其具有償還能力；禁止銀行向引導借款人借入高息貸款的經(jīng)紀人支付傭金；銀行卡方面，美聯(lián)儲（FED）將制定法規(guī)確保小企業(yè)支付的銀行卡交易費用合理。

（三）加強消費者保護

1.成立消費者金融保護局（CFPB）。美聯(lián)儲（FED）機構下新設消費者金融保護局，為向消費者提供金融產品和服務的金融機構制定規(guī)范并實施監(jiān)管，集中原分散在貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄管理委員會（OTS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）等的消費者保護職責。

（1）政策文件方面：黨和國家領導人高度重視質量信用建設工作，多次在重要場合、重要會議上強調，要堅持以質量第一為價值導向、牢固樹立質量第一的強烈意識，并相繼出臺了多項政策性文件指導質量誠信體系建設，包括《征信業(yè)管理條例》《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》《質量發(fā)展綱要（2011-2020年）》《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020年）》以及《企業(yè)質量信用評價工作方案》等。

2.強化證交會（SEC）消費者權益保護職能。證交會（SEC）有權要求經(jīng)紀商承擔信托責任；接受政府問責局（GAO）對管理層的審查和外部機構的研究、進行內部監(jiān)督控制年度評估。

3.多措施并舉，維護消費者權益。一是制定法規(guī)以規(guī)范向消費者提供金融產品和服務的銀行及非銀行金融機構經(jīng)營行為。二是規(guī)范市政債券市場，確保公眾利益受到市政債券條例制定委員會（MSRB）保護；要求咨詢公司在向市政債券發(fā)行人提供建議時承擔信托責任。三是完善應對抵押貸款危機的措施，包括鄰里穩(wěn)固計劃、緊急抵押貸款償還資助、止贖法律支持等。

二、《金融監(jiān)管改革法》的作用及評價

（一）法案凸顯了美國政府加強金融監(jiān)管的明確意圖

本次金融監(jiān)管改革可視為美國金融業(yè)70年來最徹底的一次改革，其核心在于：一方面加強了對金融市場的監(jiān)管，規(guī)范了金融機構的經(jīng)營活動；另一方面強化了對消費者的保護，成立了專門的監(jiān)管機構，增強了金融產品和市場的透明度。具體表現(xiàn)為以下四點：

1.有助于建立健全事前、事中及事后風險監(jiān)控機制。在事前預防方面，成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，建立健全金融市場體系風險監(jiān)管框架，將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行與非銀行金融機構納入監(jiān)管范圍之內；在事中監(jiān)控方面，加大了美聯(lián)儲（FED）的監(jiān)管職能，明確了相關監(jiān)管機構職能劃分，構筑了多方位的監(jiān)管體系，力圖消除“監(jiān)管盲區(qū)”與“監(jiān)管重疊”的痼疾；在事后處置方面，結束“大而不能倒”機制，改變政府被大型金融機構“綁架”的局面，同時推行“葬禮計劃”，增強應變能力、規(guī)范退出機制。

2.有助于明確保護消費者權益的金融監(jiān)管導向。設立消費者金融保護局專司負責消費者保護，獨立制定監(jiān)管條例并實施，加大消費者權益保護力度；強化證交會（SEC）消費者權益保護職能，確保消費者能夠獲得清晰、準確的金融產品與市場信息，杜絕金融機構故意隱瞞關鍵信息等欺詐行為，倡導消費者權益不容侵犯的監(jiān)管理念。

3.有助于規(guī)范金融機構和信用評級機構的經(jīng)營。禁止銀行從事自營交易，限制其開展高風險衍生品交易。同時對其資產證券化、抵押貸款與銀行卡等業(yè)務提出了嚴格的監(jiān)管要求，杜絕銀行為追求高額利潤回報而從事過度投機、甚或采取惡意欺詐等行為，以防范其擾亂市場秩序、加劇金融體系整體風險的情況。另外，法案明確要求增強對評級機構與從業(yè)人員的資格認證和管理；規(guī)范信用評級的流程與方法，提高評級全過程的透明度；在證交會下增設信用評級辦公室，加強專業(yè)監(jiān)管。

（二）不確定性猶存

法案在部分領域缺乏具體可實施方案設計。從多方妥協(xié)形成的法案的最終版本看，它并未完全實現(xiàn)改革者的初衷。法案在部分領域更多地體現(xiàn)為立法者對未來愿景描繪的藍圖，缺乏具體可實施的方案設計，遺留了一些未解難題。

相比于最初版本，法案仍可能出現(xiàn)部分松動。從現(xiàn)有法案最終版本看，經(jīng)過多方博弈，在諸如征收銀行稅、“沃克爾規(guī)則”對于自營交易的禁止性要求、“林肯修正案”對金融衍生品交易限制等方面，與立法者最初設想相去甚遠。從未來發(fā)展看，法案過于嚴厲的監(jiān)管舉措可能會對其金融業(yè)發(fā)展造成一定限制，美國不會坐視關乎其經(jīng)濟發(fā)展命脈的金融產業(yè)競爭優(yōu)勢弱化。為此，奧巴馬政府近期接連在G20峰會等公開場合，多次敦促其他國家跟進美國步伐，加強金融監(jiān)管；但各國基于自身利益考慮，未見得與其完全保持一致，這就有可能使得美國政府在法案實施過程中進行適當調整。

法案的具體實施細則與監(jiān)管實施過程尚存較多不確定性。從實施細則的制定看，雖然法案已獲得通過，但最終落實還有賴于美聯(lián)儲（FED）、證交會（SEC）及美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）等機構制定大量監(jiān)管細則予以明確；而這一過程中，華爾街等各方利益集團定將繼續(xù)游說各政府機構，影響具體法規(guī)的制定過程。從監(jiān)管的實施過程看，也存在較多不確定性，美聯(lián)儲（FED）等監(jiān)管機構是否有能力駕馭其被授予的權力有待實踐檢驗。

三、《金融監(jiān)管改革法》對我國金融監(jiān)管的啟示

法案通過為全球金融監(jiān)管新時代拉開了帷幕，國際金融市場醞釀著全新的變革，將會給各國政府施行嚴格監(jiān)管措施提供重要的借鑒與示范，同時也給我國商業(yè)銀行經(jīng)營及金融市場發(fā)展帶來一些有益的啟示。

（一）建立監(jiān)管協(xié)調機制，從分業(yè)監(jiān)管逐步過渡到統(tǒng)一監(jiān)管

目前，我國金融監(jiān)管體系主要由“一行三會”（即人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會）構成了金融監(jiān)管的基本框架。雖然，在本輪全球金融危機中，我國金融監(jiān)管體系充分發(fā)揮了各自的監(jiān)管職能，確保了我國金融體系的整體穩(wěn)定。然而，在“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的實施中，各監(jiān)管部門自成體系，缺乏一套監(jiān)管聯(lián)動協(xié)調機制；金融監(jiān)管支持系統(tǒng)薄弱，使被監(jiān)管對象有可乘之機，產生分業(yè)監(jiān)管與跨行業(yè)違規(guī)經(jīng)營的矛盾，出現(xiàn)業(yè)務交叉中的監(jiān)管真空。同時，面對金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司組織形式的出現(xiàn)，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管顯然已經(jīng)很難適應需要。尤其是對金融控股公司總部的監(jiān)管和對其下屬分業(yè)公司的監(jiān)管，缺乏明確的法律定位，存在監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管責任不明等問題。

我國“一行三會”監(jiān)管框架和美國以美聯(lián)儲為中心的“傘形”監(jiān)管框架相類似，共同的問題就是缺乏監(jiān)管部門的有效協(xié)調。目前，我國金融監(jiān)管部門在監(jiān)管協(xié)調方面雖然建立了“聯(lián)席會議”制度，但尚未建立起長期有效的跨部門監(jiān)管協(xié)調機制，監(jiān)管的效果還不盡如人意。因此，建立一個更為超脫、全面、有效的金融監(jiān)管協(xié)調機制已勢在必行，應著手建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會，賦予其類似美聯(lián)儲監(jiān)管權利，代表國務院對金融業(yè)實施統(tǒng)一管理，該機構成員來自各個金融市場監(jiān)管部門如“一行三會”、財政部、審計署等，從而彌補交叉監(jiān)管的疏漏，促進監(jiān)管政策協(xié)調。

（二）轉變監(jiān)管模式，有效防范系統(tǒng)性風險

在建立全面有效的跨部門監(jiān)管協(xié)調機制的基礎上，我國應大力吸收美國金融監(jiān)管改革的思路，推進金融監(jiān)管體制改革，把防范系統(tǒng)性風險提到議事日程上來；監(jiān)管重心從監(jiān)管局部性風險向監(jiān)管金融市場系統(tǒng)性風險轉變，并改分散監(jiān)管為統(tǒng)一集中監(jiān)管。

隨著大型金融機構實力的增強以及大型金融控股集團的形成，我國已經(jīng)呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營的基本格局，這就有可能出現(xiàn)類似美國的分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)經(jīng)營的制度性矛盾。所以，加強對大型金融機構的風險管理就顯得更加重要和緊迫。要強化大型金融機構的資產負債管理，嚴防其杠桿率過度上升，確保大型金融機構的安全性。當前，我國金融體系中最重要和最突出的系統(tǒng)性風險表現(xiàn)為大型商業(yè)銀行在金融體系中占比過高，使得大量金融風險集中于大型商業(yè)銀行；同時，資產價格泡沫風險、地方融資平臺風險、銀行不良資產風險等其他金融風險也都有可能在一定條件下快速累積，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險爆發(fā)。因而，我們應該高度重視系統(tǒng)性風險的監(jiān)測、預警、防范與監(jiān)管，要建立相應的信息收集、風險評估和預警系統(tǒng)，完善系統(tǒng)性風險的分析方法，定期或不定期地對大型金融機構進行風險評估，防范系統(tǒng)性風險。

（三）嚴格市場規(guī)范，強化金融衍生產品監(jiān)管

1.未雨綢繆，加強金融衍生品市場的監(jiān)管。雖然，目前我國的證券化產品和金融衍生品市場的發(fā)展還處于起步的階段，但按照金融市場發(fā)展規(guī)律，金融衍生產品將隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展日新月異、層出不窮。因此，我們應未雨綢繆、防患于未然，借鑒《金融監(jiān)管改革法》的相關措施，以這場金融危機為案例結合我國實際，將衍生產品場外與場內市場交易統(tǒng)一納入證券監(jiān)管部門的監(jiān)管范疇；實行嚴格的市場準入監(jiān)管，把資質低下的交易主體排除在衍生品市場之外；規(guī)定額度以上的衍生品交易通過中央清算機構進行清算，并逐漸轉移到交易所場內交易。要求所有的衍生品交易必須向證券監(jiān)管機構報告，加強對上市交易金融衍生產品合約的審批，從總體上把握交易風險和交易總規(guī)模，以便及時掌控市場風險。

2.彌補缺陷，將私募基金市場納入資本市場監(jiān)管體系。近年來，我國私募證券投資基金以及股權投資基金（包括VC和PE）都獲得了長足發(fā)展，市場規(guī)模和影響力迅速提高，已經(jīng)成為我國資本市場不可或缺的組成部分。目前，我國尚無針對私募基金的專門監(jiān)管機構和專項監(jiān)管法規(guī)，應當參照美國《華爾街改革法》，明確私募基金及其管理機構屬于金融企業(yè)，接受證券監(jiān)管部門的行業(yè)管理，并通過修改《證券投資基金法》及相關法律法規(guī)，確立證券監(jiān)管部門對私募基金行業(yè)監(jiān)管的法律地位；現(xiàn)階段可借鑒歐美監(jiān)管經(jīng)驗，將超過一定規(guī)模的私募基金納入監(jiān)管范疇，避免重蹈美國金融危機的覆轍。

（四）促進金融機構的自律和約束，加強投資者及消費者利益的保護

現(xiàn)代金融產品的復雜性特征，使得市場微觀主體經(jīng)常難以正確理解產品的特征，對產品蘊含的金融風險做出正確評估，從而無法基于審慎的判斷做出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。也正因為如此，借鑒美國金融監(jiān)管的經(jīng)驗，將加強對重要金融機構、復雜金融產品及衍生產品的信息披露，將加強對投資者與消費者利益的保護，作為金融監(jiān)管改革的重要內容；使金融監(jiān)管貼近市場和產品，并保持相應的前瞻性和有效性，在增加金融衍生工具透明度的前提下，合理約束金融機構的銷售行為，促進金融機構的自律和約束，切實保護投資者的利益。同時，借鑒美國金融改革法案的規(guī)定，設置金融消費者保護機構，遏制金融機構銷售金融產品過程中的不誠信行為，全面保護金融消費者應享有的權利。

鏈接：

1.鄰里穩(wěn)固計劃，指建立10億美元的基金以購買遭拍賣的房子，再轉手賣出的計劃。

2.緊急抵押貸款償還資助，指建立10億美元基金用于代那些暫時失業(yè)的房產所有人償付抵押貸款直至他們重獲工作的計劃。

3.止贖法律支持，指授權住房和城市發(fā)展部負責預防住房拍賣情況的發(fā)生、向房屋被拍賣人員提供出租房、向中低收入的房產所有人和有房產的租房人提供拍賣法律支持的計劃。

欄目主持：張 奕 王夢琪