風險社會背景下政府發展衡量指標探析

摘 要：現代社會，各種風險威脅日益凸顯，人們更加向往安全，這對政府發展提出了新的衡量標準。從保障公共安全和維護社會和諧出發，對風險社會中政府發展的衡量標準可構想為：四項總體衡量標準，即政府的合法性、有效性、回應性和適應性；三項基本指標，即政府能否促進經濟和社會的安全發展、能否遏止發展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求；政府發展的具體指標是能否提升政府的相應能力，即增強合法性、回應公眾安全需求、適應新挑戰、促進安全發展、進行安全決策、實行安全監管、防范風險和處理危機、公正分配價值和風險、維持社會和諧及善于合作治理等方面的能力。

關鍵詞：風險社會； 政府發展； 基本指標； 能力指標； 公共安全

中圖分類號：D63 文獻標志碼：文章編號：1002-7408（2011）07-0007-04

工業化、全球化和自反性現代化的發展，使人類進入了風險積累和危機頻發的風險社會，公共安全受到嚴峻挑戰，這對政府發展提出了新要求。從風險社會背景和保障公眾安全出發，研究政府發展的衡量標準，對于探求政府理論創新和推動政府發展，促進整個社會的安全，具有重要的意義。

一、 風險社會與政府發展的衡量標準問題

人類社會已經從古典工業社會發展到“后工業社會”，傳統現代化已經演變為自反性現代化（reflexive modernization）。在自反性現代化階段，“工業化社會道路上所產生的威脅開始占主導地位” [1]10，高速的工業活力、生產力的過度發展，導致越來越多的破壞力量被釋放出來，不確定性四處擴散，使人們“生活在副作用的時代”（age of side effects）。這使現代國家“所要面臨的首要問題已經不是物質匱乏，而是風險前所未有的多樣性以及風險所造成結果的嚴重性”；再加上科技進步，使民族國家不可避免地由工業社會、階級社會向風險社會轉型。[2] 在全球化背景下，西方工業文明模式和現代化道路深深影響了其他國家現代化進程，包括發展中國家和社會主義國家的工業化、現代化帶來的許多進步和發展成果也逐漸轉化為自我對立、自我危害，這些國家也已顯露出風險社會的景象。現代風險社會的“風險性”是前所未有的，其后果影響深遠且難以預料和控制，這使整個社會存在深度不安全感，各種風險威脅是對健康、生命、合法性和利益的威脅。而現有的政府模式和行政能力還難以應對風險社會和保障公眾安全。

處在現代化進程和社會轉型期的中國同樣面臨傳統風險和現代風險的雙重威脅，風險積累和危機爆發愈益突出，公共安全已受到嚴重威脅。我國每年有數千萬人發生意外傷害，每年意外死亡數十萬人，每年有上百萬個家庭因安全事故遭受不幸。我國每年發生各類突發事件數百萬起，經濟損失達6000多億元，每年因公共安全問題造成GDP損失5-6%。在一些地區尤其是農村，非正常死亡人數仍在增加。我國社會公眾的安全需求日益迫切。實際表明，中國已進入發展中的風險社會。

政府的變遷、發展是受社會環境狀況制約的，當然，政府對社會環境也有能動的改造作用。風險社會時代的來臨，使社會環境發生了重大變化，必定要求政府有新的變化和發展。行政生態的變化，也使政府發展的衡量標準成為動態的、可變的，在不同的社會發展階段，不同的社會背景下對政府發展的指標要求也會有區別的。[3]關于政府發展的內涵和衡量標準問題，北京大學謝慶奎先生指出：政府發展是政府體系自我完善的過程；政府發展意味著政府體系功能的增強，政府結構的分化和職能的完善；政府發展是政府能力的提高。[4] 在風險社會背景下，政府發展還應體現出四個結果屬性，或者說四項總體衡量標準，這就是：政府的合法性，即政府在多大程度上得到多數公民的認可、支持和擁護，公眾的利益尤其是安全利益得到充分實現應是政府獲得合法性的首要條件；政府的有效性，即政府在多大程度上履行其職責、能否制定和貫徹正確的政策以及實現政策目標，決策的安全性有無保證，政策的執行能否為社會提供更多更好的安全公共產品和安全公共服務；政府的回應性，即政府在多大程度上回應公眾需求尤其是安全需求，回應性高就表明風險社會達到良好的治理狀態，社會公眾獲得充分的安全保障；政府的適應性，即政府在多大程度上適應和改變風險社會環境，政府能否將主要職能轉變到安全保障上來，在風險和危機面前政府能否應付自如。

結合上述見解的啟發，可以認為，政府發展的衡量指標與特定社會發展階段的主要目標、政府職能存在緊密的內在聯系。一般來說，一定社會階段的主要目標和政府職能就規定了政府發展指標的基本內容和方向，而政府發展指標體系的實現程度也決定了社會主要目標和政府職能的實現程度。特定社會階段的主要目標就是其時社會居于主導地位的價值追求或公眾的最突出需求。政府職能是指在特定社會階段中政府的基本職責和重要行為方向，即強調政府最需要干什么、應干什么的問題。社會發展階段是經常變化的，其決定了社會的主要目標和政府職能也需要適時轉變，進而決定了依托于上述二者的政府發展指標也要發生相應改變。傳統農業社會的主要目標在于確立和穩固專制統治秩序，其政府職能重心在政治統治，政府發展的基本指標就是在多大程度上實現了政治統治，政府能力則主要表現為鞏固統治的政治能力，而政府類型就是統治型或政治型政府；近現代工業社會的主要目標是實現工業文明，政府的主要職能是發展經濟和實現現代化，政府發展的首要指標就是在多大程度上適應并推動現代化和市場經濟的發展，這決定了政府必須具備經濟調控能力和實施市場規則的能力以及推動科技發展和現代化進程的能力等，政府類型屬于經濟建設型或發展型政府；而現代風險社會的主要目標是實現安全，政府的根本職能是積極防范風險和能動地抵御危機、保障公共安全，政府發展的主要指標則是在多大程度上實現了全社會的安全并提高公眾生活質量，政府能力也主要體現在安全保障和維護社會安定與和諧方面，此時的政府類型則為安全保障型政府。

二、風險社會政府發展的基本指標

風險社會背景根本不同于傳統農業社會和以往的工業社會。因此，風險社會政府發展的基本指標和具體指標都要與時俱進，作出新的思考，提出新的設計。適應風險社會的政府發展基本指標有三項重要內容，即能否促進經濟安全發展、能否遏止經濟和社會發展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求。三項基本指標角度不同，其目的都是為了保障公眾安全，創造安全生存環境。這些職能性指標反映了風險社會時代政府的實質和活動內容。政府發展基本指標的實現，表明政府履行了其主要責任。

1.能否促進經濟安全發展。風險社會中仍需要發展經濟，這是解決其他問題的重要條件和基礎。但發展經濟已不是政府的主要任務，政府的主要職能是謀求全社會的安全和防范風險。而且在資源已近枯竭、副作用嚴重威脅人們安全生存的情況下，經濟發展并非越快越好、經濟總量也并非越大越好。這就要強調經濟的安全發展，反對盲目發展和過分發展，就是追求有限發展、合理發展，即實現“在保障人們的健康、生命和財產安全及環境安全的前提下謀求發展”。[5]發展決不能以犧牲安全為代價，畢竟人的生命價值和健康生存價值高于GDP的價值和物質收獲的價值。所以說，保障安全，發展才有意義，缺乏安全保障的發展或安全代價太大的發展不是真正的發展，安全發展才符合科學的發展、真正的發展。能否做到以人為本的安全發展，在經濟發展中確保每個公民的安全，這應是風險社會中政府是否得到發展的首要基本指標。圍繞這一首要指標，還可提出若干具體指標，如國家政府或地方政府能否將現代化速度或經濟發展速度控制在適當的限度內，能否建設“負責任的現代化”；政府能否“將生產和消費限制在滿足人們為健康生存需要的限度內” ，[6]限制在人與人、人與自然及現在與未來和諧共生的限度內；政府能否對社會各行各業和所有企業進行有效的安全監管；政府能否促進社會的均衡發展，等等。

2.能否遏制和消弭發展中的副作用。隨著現代化進程的不斷推進以及經濟、科技的不受限制的發展，再加上社會治理失效，發展中的副作用和負效應愈益暴露，使公眾面臨重重風險，人們感到生活得愈來愈不踏實。誠如社會學家所言：“工業發展所創造出來的‘好處被一系列‘壞處玷污了清譽。” [1]236 “各種后果都是現代化、技術化和經濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果。” [7]各種副作用、負效應主要表現為：過度實踐、發展病、資本統治、過度競爭、物質崇拜、生產和消費發生異化、利潤私有化和風險社會化、貧富分化、利益沖突、社會矛盾加劇、失業率和犯罪率上升、信任危機頻發；過度城市化和工業化，城鄉公共安全存在許多盲點；生產事故接連發生、生態環境遭到嚴重破壞，人們的吃、喝、呼吸及出行均不安全；科技應用的負面效應日益突出，核技術、化學工業、基因技術、電磁輻射、濫用藥物、沒有論證結果和安全評估的實驗、高科技武器等，都對人的安全形成威脅；新型傳染病、各種心理疾病、毒品泛濫、邪教活動、恐怖主義事件、群體沖突、政治腐敗、官民對立、軍事沖突；金融危機、能源危機、氣候變化、自然災害加重，等等。經濟社會發展中的負面因素已嚴重威脅到人的安全和社會穩定，人們寄希望于政府，改變政策、加強治理。很顯然，現代社會的政府僅僅能夠促進經濟發展是遠遠不夠的，更為重要的是要遏制發展中的一系列“副作用”，戰勝種種“負效應”，克服人類創造出的種種壞處，最大限度地降低各種不確定性，確保人們生活在安全的環境中。能否做到這一點，形成衡量政府是否發展的另一項基本指標。

3.能否最大限度地滿足公眾的安全需求。生活在風險社會中的人們，面臨傳統風險和現代風險的雙重威脅和持續性傷害，人的安全嚴重缺乏保障。隨著人造風險的愈益加劇，人們的安全需求日益突出，在整個需求格局中的地位得以放大和提升，安全需求已經超過了其他需求，成為人們的最基本需求，安全成為人們生存和發展的前提和保障。但是人們的安全需求遠不能達到滿足，人們的恐懼感和風險憂慮與日俱增，幸福感卻愈益減弱。很多人在災難面前往往顯得無助、無奈。如此，人們日益增長的安全需求同安全保障不足之間的矛盾就構成風險社會的首要矛盾。要解決這一矛盾，人們自然寄希望于政府，因為現代政府是公共利益的代表者、公共權力的行使者和公共產品的主要提供者，理應無條件地回應社會訴求，竭盡全力地為公眾安全提供保障。而且在現代民主政治下，政府也應當根據民眾需求的變化來定位自己的角色和調整自己的職能，有效滿足公眾的最突出需求。因此，能否盡力滿足公眾的安全需求，最大限度地實現公共安全利益，是衡量政府是否發展的又一基本指標。風險社會中公眾需要一個把公共安全和人的安全看得高于一切、有效回應公眾安全需求的政府。

三、風險社會政府發展的能力指標

政府能力是指政府適應一定行政環境，正確地解決政府能干什么、會干什么的問題，亦即政府履行其職責的本領和程度，反映了政府以最小的社會代價實現公共管理的目標。政府能力的發展則意味著政府能力的提升和能力結構的優化，政府能力的具體內容應與時俱進、保持更新。根據風險社會的主要目標和政府職能的變化以及政府發展基本指標的規定，衡量風險社會政府能力的發展指標需要有如下設計，即政府應對風險社會、保障公共安全必須具備或提升的多項能力，而每項能力下又包含了一系列更為具體的能力，構成相應能力群的發展。這些能力的強化，會促使政府能力結構的優化和整體能力的提高，并逐步發展成為現代風險社會中政府能力結構中的核心部分。

1.增強合法性的能力。這是指政府能夠使國民對政權持有一種好的感覺和態度的能力，亦即政府能夠獲得大多數公民一定程度上對政府認可、服從和支持的能力。政府合法性需要經常予以提升，政府才有權威，才能保持統治合理性，社會才能得到良好治理。增強合法性需要政府具備多種具體能力：如政府保持其政令通暢并有成效的能力，政府維持其誠信、公正、廉潔和守法的能力，政府的自我改造和自我更新能力，推動經濟和社會安全發展的能力，代表人民和回應人民需求的能力，應對風險和維護公共秩序的能力，正確引導和教化國民的能力等。

2.回應公眾需求的能力。此能力就是政府及時了解和回應社會訴求并有效解決問題的能力。現代政府是以回應國民需求為導向的服務型政府，回應性是政府公共屬性的內在要求，是政府堅持以人為本價值觀的根本體現。在風險社會公眾最突出的需求就是安全需求，及時回應公眾安全需求，積極防范風險和應對危機，為社會提供充足的安全服務，保障公眾安全利益，這是現代政府的首要使命和能力體現以及政府合法性的最基本來源。

3.適應新挑戰的能力。即政府能夠應對不斷出現的新問題的能力。[8] 現代風險社會的來臨使政府面對全新的風險環境和諸多危機局面的挑戰，從而要求政府要具有靈活應對、高效反應和動態治理的能力。這種對環境挑戰的適應能力具有前瞻性、發展性和創新性的特征。提升政府的這種適應能力，又要求政府應具有自我變革、自我更新的能力，及時轉變職能并采取相應的組織形式、活動方式和管理方法。提高政府適應和應對風險社會的能力，就是要使政府更好地為全社會提供有效的安全保障和安全服務，塑造以人為本的安全服務型政府。

4.促進安全發展的能力。在風險社會環境下，立足安全發展，首先要求政府具有促進安全發展的能力，即政府在保障每個公民的生命、生活和財產安全及環境安全的前提下促進經濟發展的能力。風險社會中發展經濟主要是企業和社會的任務，但政府仍負有從宏觀上指引、促進或控制經濟安全發展的責任，為此，政府就必須具備實現這種宏觀責任的能力。這主要體現在：政府能夠適時提出指導國家或地區經濟安全發展的思路、原則和戰略規劃，確立經濟安全發展方式，制定安全發展政策和目標，進行安全設施建設和培養安全管理人才，能夠正確引導企業走安全發展之路，建立安全考核和安全責任制度等。

5.進行安全決策的能力。風險源于失誤的決策。公共行政決策影響面大、后果嚴重。決策正確（安全）與否，關系到公共利益和公眾安全，也影響到政府的存在和發展。因此，掌握決策權力的政府必須具備科學決策、安全決策的能力以及有效執行政策的能力。這就要求政府進行決策和執行時必須從保障公共安全出發，在常態和非常態情況下政府都能作出維護公共利益的安全性決策并執行到位，確保政策目標的實現和政策的預期效果。政府的安全決策要及時順應公眾的安全需求，遵循客觀規律，不人為制造風險，不引發危機或擴散危機，而應有助于最大限度地實現公共安全利益。為此，就要建立和完善安全決策與執行機制，切實增強決策的科學性、民主性和前瞻性。

6.實施安全監管的能力。這是政府對社會各領域、對市場和企業及各類風險源進行安全監督和管理的能力。這包括政府對市場監管、確保產品安全和消費安全的能力，政府監督企業安全執法、安全制度建設和風險管理狀況的能力，政府對整個社會的安全建設、安全管理狀況進行推動和監督的能力，政府提升現代城市安全管理水平和加強農村公共安全監管的能力等。提升政府安全監管能力，還需要建立職責明晰、運轉有效、機制完善、工作有力的安全監管體制，從制度上保證監管權力的有效行使。

7.防范風險和處理危機的能力。在風險社會中，各種復雜因素相互作用，使風險威脅和危機發生成為常態，政府必須具備過硬的防范風險和抵御危機的能力，才能保障公共安全和社會正常運轉。政府的這種“抗逆力”是應對風險社會必備的能力，因而成為政府發展的重要標志。這首先要求政府的著力點從注重應對危機轉變為風險管理，切實增強對風險的識別和排查能力、分析和評估能力、監控和規避能力等，要建立起科學、有效的風險管理機制，將風險管理融入日常的公共管理活動中，從源頭抓起，標本兼治。同時要求政府具備應對危機挑戰的能力，包括危機準備能力、預測預警能力、快速決策能力、科學處置能力、社會動員能力、組織協調能力和整體聯動能力、公關溝通能力以及善后處理能力等。增強危機管理能力，還必須構建起完善的危機管理體系。

8.對社會價值和風險的公正分配能力。在風險社會，雖然分配邏輯發生變化，但對于人們希望得到的價值（財富、職位、服務等）和人們不希望得到的東西（比如風險）都應當公平合理地分配，因為分配正義的實現關系到公共安全利益、社會穩定和政府合法性來源。可見，政府的公正分配能力至關重要，理應成為衡量政府發展的一項具體標準。風險社會的來臨，亟需大幅提升政府的分配能力，以使社會達到一個相對均衡和公正的利益分享和風險承擔狀態，以利于社會和諧和安全發展。為此，政府必須建立權利與責任相聯系的風險分配機制，各社會主體共同分擔風險；政府要加大對弱勢群體的扶助力度和落實風險補償，切實增強社會弱勢者的物質承受力和抗風險能力。

9.維護社會和諧的能力。社會和諧、社會公正是社會發展和政府發展的重要目標，也是實現社會安全的保證。能否維持社會的持續和諧與發展，首先要看政府的能力如何，風險社會中尤其需要政府維持和諧的能力，以降低社會風險性和脆弱性。提升政府維持社會和諧的能力，要求政府統籌協調各方面利益關系，及時化解利益沖突，搞好社會利益聚合和表達；政府要推進包容性增長和實施基本社會保障均等化，滿足社會的基本生存需要，政府主導形成社會安全網，為低收入人群和弱勢群體提供必要幫助；政府要善于化解矛盾、緩和沖突和凝聚人心，增進社會團結和社會公正，完善社會風險管理體系，有效控制社會，維持社會秩序，實現社會善治。

10.與多種主體的合作治理能力。合作治理能力是指政府與多元主體合作，以提高治理風險社會成效的能力。風險的擴散和影響往往是超越邊界限制的，而特定政府的能力和作用是很有限的。因此，要有效應對風險，更好地謀求公共安全利益，政府必須具有善于合作的意識和能力。在崇尚“治理”的現代民主社會，政府有多種途徑提升合作能力。首先，政府與政治體系內的執政黨合作或與其他政府之間合作以及政府部門之間合作，以提高整體治理功能；其次，政府與公民社會合作，包括與企業、社會組織、公民團體及社區等的合作，以形成公共治理功能；再次，政府與國際社會合作，形成全球治理功能，共同抵御世界性風險，謀求人類安全和共同發展。

四、結語

綜上，風險社會的政府發展體現了開放性、動態性、適應性、前瞻性及創新性等特點。當然，風險社會背景主要是針對西方現代化國家而言，但對已經解決溫飽問題、正在實現工業化、現代化和社會轉型的國家也基本適合。因為后者在發展進程中也已顯露出嚴重的“副作用”和風險性，公眾的安全需求更加迫切。可見，文中提出的有關政府發展的指標體系適用于上述不同國家。面對風險社會背景，我們必須明確：衡量政府發展的要義在于，政府在多大程度上保障公民的生命、生活和財產安全，政府能不能高度回應公眾的安全需求，社會公眾是否越來越有安全感。政府發展的指標體系中的內容也是相輔相成、相互促進的，基本指標決定具體指標，具體指標體現和實現基本指標；而上述發展指標的實現也都反映了政府的合法性、有效性、回應性和適應性。同時，職責轉變和相應能力提升也有利于政府創新和政府轉型。

應當看到，政府發展不是輕而易舉的，它要受到諸多因素的制約，因而風險社會中政府發展是一個長期而漸進的過程。當然，各國、各地具體情況不同，政府發展、政府創新會有差異，衡量指標也不是“一刀切”。但無論怎樣，不發展的政府、過時的職能結構和行政能力、僵化的政府模式和管理方式無法適應風險社會的變化和挑戰，不能最大限度地為社會公眾提供安全保障，不可能建成真正的和諧社會、安全社會。

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[責任編輯：張亞茹]