工會組織參與社會管理創新的目標定位和實現路徑

張瓊

摘 要：社會結構轉型客觀上促使社會管理主體進行管理創新，也促使國家和社會對工會組織產生新的期望。依據法團主義理論，工會組織參與社會管理創新是順應“強國家－強社會”趨勢和工人多元利益訴求的必然結果，其目標應該定位在與政府良性互動和引導職工理性表達訴求兩個方面。在現有條件下，工會組織可以從工會干部社會管理理念創新、工會工作方式創新和工會組建形式創新幾個方面參與社會管理創新。

關鍵詞：法團主義；工會組織；社會管理；創新

中圖分類號：D412文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0022-03

黨的十七大提出要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。十一屆全國人大四次會議的政府工作報告，又首次專門論述“加強和創新社會管理”，提出要廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發揮社會組織的積極作用，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動，切實解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。這是在工業化、城鎮化、信息化、市場化、國際化交織的戰略機遇期和矛盾凸顯期，黨和國家對工會等社會組織提出的新的更高要求，也是工會組織在社會管理創新中主動作為的重要契機。

一、工會組織參與社會管理創新的法團主義審視

法團主義（Corporatism）是關于社會結構的學說，它的目的是要提供社會結構的若干理念類型，這些類型重心在集團行為和體制的關系，關注的是人與人之間、社會團體之間、社會團體和國家之間的制度化關系。[1]法團主義著重強調三點內容：第一，強大的國家領導力量；第二，對利益團體自主與活動的限制；第三，將利益團體整合為國家的一部分，不僅向國家機關表達成員的利益，也幫助國家管理和執行政策。法團主義描繪了社會利益團體與政府之間合作與交換關系的利益協調模式，強調通過社會不同利益如何得到有序的集中、傳輸、協調和組織，并用各方同意的方式進入體制，以便使決策過程常規性地吸收社會需求，將社會沖突降低到保持社會整合的限度。與多元主義和自由主義相比，法團主義與我國以和諧為主導價值的歷史文化高度契合，有利于當前我國社會轉型中新秩序的建構、利益群體多元訴求的回應，在理論和實踐中顯示出很強的解釋力。

以法團主義的視角來看，我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，正是在經濟轉軌和社會轉型過程中，國家在尊重社會分工這一客觀事實的情況下，充分發揮主導作用，但是也高度重視以組織化的功能團體為單元對社會力量進行重新整合，構建有序的利益表達、利益聚合、利益傳輸及利益配置的方式。從這個意義上說，工會組織作為中國共產黨領導的職工自愿結合的工人階級群眾組織，參與社會管理創新具有必然性。

1.“強國家-強社會”趨勢推動工會組織參與社會管理創新。隨著社會主義市場經濟的逐步建立健全，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，這“四個深刻”，促使改革開放以前以國家壟斷著絕大部分稀缺資源和結構性的社會活動空間以及社會各個部分高度關聯性為特征的“總體性社會”[2]的制度安排發生轉變，國家和社會關系逐漸轉型，即國家權力開始上收，社會被重新賦予一定的自主性。然而，學者普遍認為，在中國這樣一個具有革命型全能主義遺產的國度，將多元主義視為公民社會發展之道并希望最終實現“社會制約權力”的“弱國家－強社會”目標在中國很難實現。就中國的實際來說，“追趕型”的后發現代化的特質，決定了我們既需要一個強大的社會來制約轉型時期政府行為方面的諸多不盡如人意之處；同時也需要一個強大的具有現代化取向的中央權威保持社會平穩發展。在法團主義理念下，一種合理而又可行的發展模式是，國家需要運用其特色優勢，尋求與社會的相互增權（mutual empowerment），最終將“社會要有自主性”和“國家要有權威性”有機結合起來，形成“強國家-強社會”的關系格局。[3]當前，我國政府進行的社會管理創新，就是國家改變自身“保姆”角色，重視社會組織在國家與社會關系的協調作用，尋找新的國家與社會的合作模式，努力在利益團體和國家之間建立起制度化的聯系通道。這就促使國家不斷推動工會等社會組織發揮社會管理職能，進行社會管理創新。2007年8月，國家制定的《就業促進法》第九條提出：工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會及其他社會組織，協助人民政府，開展促進就業工作，依法維護勞動者的勞動權利。2009年5月，國務院發布《中國的減災行動》報告，明確指出：建立災害應急社會動員機制，注重發揮人民團體等組織在災害防御、緊急援助、救災捐贈、醫療救助、衛生防御、恢復重建、災后心理支持等方面的作用。2009年3月，中共中央國務院在《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》中指出，“鼓勵工會等社會團體開展多種形式的醫療互助活動，鼓勵和引導各類組織和個人發展社會慈善醫療救助。”由此可以看出，黨和政府這種不斷放權讓工會組織參與社會管理和公共服務的舉措，成為工會參與社會管理創新的強大推動力量。

2.工人的多元利益訴求推動工會參與社會管理創新。我國生產關系和經濟體制的變革，使得工人階級內部由以前單一的國有、集體所有制下的職工，分化為與多種所有制經濟（國有、集體、“三資”、私營、鄉鎮企業）相聯系的眾多群體。工人階級內部出現了階層分化，逐漸呈現出“多元一體”的關系格局，出現了一批相對獨立而又有明顯差別的利益群體，如技術人員、管理人員、企業工人、失業群體、農民工和勞務派遣工等。這些利益群體又可分成不同層次和結構。在這種情況下，不同的工人群體根據自己的價值取向、利益偏好追尋各自的利益，導致職工隊伍在思想觀念、利益訴求等方面產生了很大差異，特別是“80后”、“90后”新生代職工的價值取向更加務實，法律意識和維權意識也日益增強，對工會組織維權的要求更加迫切、期望越來越高。工會工作對象的上述變化，以及當前由勞動就業、收入分配、社會保障、勞動安全衛生等方面引發的勞動關系矛盾復雜多樣的現實狀況，給工會組織參與社會管理和建設提出了許多新課題，迫切需要工會組織在社會管理創新方面積極主動作為。

二、工會參與社會管理創新的目標定位

對國家和社會之間的常規性互動，法團主義型構的是一種利益協調和代表體系。在這種結構中，工會組織作為一種社會團體，它的社會位置是中介性的，即連接國家和自己代表的社會成員(職工)，將后者的需求傳達到體制中去。這就決定了工會的角色不應當是利益對抗式的，而應當是利益協調式的。也就要求作為社會管理的主體之一的工會組織，在參與社會管理創新的過程中，需要體現中介性，即通過利益代表功能形成高度組織凝聚力，并通過層級秩序形成社會利益傳遞結構，影響政府決策。同時工會組織要執行社會整合功能，建立起社會管理的緩沖帶，將職工與企業或政府的直接對立沖突轉化為社會秩序，在社會管理中起到“預警器”和“安全閥”的作用。

1.與政府良性互動。自黨的十六大以來，“有效銜接和良性互動”一直是中央推進社會管理的方向，與發達國家突出政府與社會相互制約的態勢不同，中國文化注重“和而不同”，無論在政治還是社會領域內，更愿意采取協商和合作的體制。[4]首先，工會組織要和政府的社會管理職能“有效銜接”。新型社會管理格局明確了政府是社會管理的主導力量，負責整個社會管理的指導和協調。工會等社會組織是社會管理的主體資源，協同承擔提供服務、反映訴求、規范行為的職責。政府與工會這種主導與協同、全局與局部、宏觀管理與具體參與的關系，就要求工會組織根據自己接觸職工群眾及了解基層意愿、底層心聲的獨特優勢，向黨和政府多方面反映民情民意，防止黨和政府做出有違群眾意愿的決策。其次，工會組織要和政府進行“良性互動”，互相支持。在分工明確的基礎上，工會組織要根據社會群眾團體的特點，積極主動承擔政府交由社會組織管理的部分社會事務，多為黨委政府出謀劃策，幫助政府做好群眾工作。

2.引導職工理性表達訴求。近年來，以工資和薪酬待遇為核心的職工權益被侵犯事件十分頻繁，而且具有發生頻率高、持續時間長、參與人數多、社會影響大等突出特點。這些事件中，有的屬于侵害職工和群眾利益造成的“直接利益群體性事件”，有的屬于社會不滿情緒的宣泄造成的“無直接利益群體性事件”。另外，2010年，一些地方的勞動爭議仲裁機構受理的勞動爭議案件數量出現井噴趨勢，有些沿海城市的勞動爭議連續幾年都是一年翻一番。這從另外一個側面說明勞動者自身權利意識正在逐漸增強，維權方式正在由被動表達向積極主張轉變。全國總工會新生代農民工問題課題組《關于新生代農民工問題的研究報告》也證實了這一趨勢。報告指出，當權益受到侵害時，新生代農民工中因為怕被報復而不向有關部門投訴的只有6.5%，僅是傳統農民工的一半；采取投訴行為時，以集體投訴方式進行的(幾個人一起去投訴)，新生代農民工為45.5%，高出傳統農民工17.6個百分點。顯然，我國30多年來的低勞動成本策略，即相當程度上以犧牲勞動者利益作為代價的經濟發展模式，勞動者已經不再接受，他們要求分享經濟發展成果，對獲得就業權、勞動和社會保障權、教育和發展權、政治參與權、話語表達權，以及基本公共服務權等方面，都有更高的期待。面對這一趨勢，工會組織需要代表并切實維護其成員利益，更有責任將職工的利益訴求傳達到決策體制中去。但是工會組織還需要承擔社會管理的公共責任，即它應當管理并約束其成員的活動，引導職工依法、理性、有序表達利益訴求，使之提高理性化和組織化的水平。

三、工會組織參與社會管理創新的現實路徑

社會管理創新，強調在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革。對工會組織來說，參與社會管理創新，當前可以重點從以下幾個方面進行探索：

1.工會干部社會管理理念創新。面對建立社會管理新格局的具體要求，工會干部需要確立三種新理念：一是促進經濟、政治、文化與社會“四個建設”協調發展的理念，盡快擺脫“GDP崇拜”慣性思維，在分析處理經濟與社會發展關系的問題上，不能再重經濟發展、輕社會發展和社會管理問題。二是經濟關系和社會關系互為作用的理念。經濟社會的發展使經濟結構、社會形態、利益格局、公共需求等發生了深刻的變化，但同時也帶來一系列社會矛盾和社會問題，而解決這些矛盾和問題，既需要更好更快地發展經濟，更需要加強和創新社會管理。三是履行工會社會責任的理念。工會履行好社會責任，就是要在參與社會管理中發揮提供服務、反映訴求、規范行為等作用，提高社會共識，形成政府、社會、公眾共同管理和服務社會的合力。

2.工會工作方式創新。隨著經濟技術的發展，互聯網已成為各階層利益表達、情感宣泄、思想碰撞的輿論主渠道。這就要求工會組織充分運用網絡、手機、微博等各種新技術新手段，充分運用新興媒體平臺，維護職工隊伍穩定。由于網絡輿情的開放性、直接性、多元性、突發性、破壞性、隱匿性、擴散性、虛假性等特點，要實現對網絡輿情的及時、有效監測并據此設計、實施有針對性的開展干預和引導工作，就需要工會組織積極開展網絡輿情工作，快速反映職工訴求，研判職工思想動態，始終把職工群眾尤其是改制企業職工群眾的行動性信息、思想動態（包括牢騷性、情緒性信息）和利益訴求，作為重點監測收集的內容，并從中辨別職工群眾關心的熱點、難點、焦點及敏感問題，預測可能出現的情況，提高網絡輿情監測的針對性和實效性，增強網上職工群眾工作的主動權，最大限度地減少不和諧因素，努力維護職工隊伍和社會穩定。

3.基層工會組建形式創新。我國經濟形式多樣化、勞動關系復雜化的現狀要求工會組織必須創新工會組建形式。其一，當前我國勞動關系領域形成了不同的用工制度，一是政府控制部門(主要是國有企事業單位)，這里主要維持單位工會形態，但實際作用的發揮卻不盡如人意。一是市場主導部門(主要是非公有制經濟)，這里勞動者的基本權益一般很難得到保障，而工會組織力量太弱是主要原因之一，資方或者是對建立工會積極性不高，或者是直接或間接控制了組建好的工會。其二，改革的深入推進，體制變遷和體制分化使得經濟體制的差異和階層的差異交織在一起，具體到中國產業工人內部，因原有的身份制還存在，就出現眾多不同的身份群體。甚至在同一企業里面，由于投資多元化和勞務公司的大量出現，也存在著幾種不同身份的工人。不同身份工人的待遇相差懸殊，工人階級內部出現不平等問題。對工會組織來說，傳統的單位工會只吸納正規就業的職工，而不關注其他身份的工人。即使現在的情況有了很大改善，農民工已經可以加入工會，但是，單一的單位工會組織形式顯然難以代表不同身份工人群體的利益，不能反映不同產業工人階層的不同要求。

面對不同經濟形式中利益高度分化的勞動者，基層工會組織必須適應多種經濟形式的發展要求，積極探索調整組織界別設置，做到橫向到邊。特別要針對傳統工會組織的許多空白點和薄弱地帶，使一些本來應該屬于工會組織但是因種種變動而未能進入工會的產業工人，如外來務工者、外省市在當地的企業及中介組織職工等，可以被工會組織覆蓋到。這樣工會組織才能具有更加廣泛的成員，并能代表和反映不同類型的職工群眾的利益訴求，充分反映基層群眾的意愿和呼聲。現實中，很多地方已經對創新工會組織、擴大工會組織覆蓋面進行了有益的探索，也在一定程度上得到了全國總工會的認可和推廣。例如，園區工會、社區工會等形式的出現，把轄區內的各種經濟組織、社會團體、中介組織、社會服務組織、非正規就業勞動組織、個體勞動者、私營企業等職工均納入其范疇，大大擴展了工會組織的覆蓋面。另外，還有項目工程工會、鎮鄉工會、村聯合工會或村工會聯合會、農民工租住地工會等多種模式。[5]當然，也要看到，在這些探索和實踐中，工會組織也面臨職能發揮、活動開展、會籍管理、經費收繳、體制交叉、隊伍穩定等諸多現實問題，需要工會組織各個層面不斷加強研究和探索，以更好地完善組織形式，充分發揮工會組織在社會管理創新中的作用。

參考文獻：

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[3]顧昕,王旭.從國家主義到法團主義[J].社會學研究，2005，（2）.

[4]顧駿.提升社會管理的關鍵[N].東方早報，2011-03-08.

[5]徐建麗，樓偉民.關于轉型期工會組織新模式的實證研究[J].工會理論研究（上海工會管理職業學院學報），

2010，(1).

[6]胡悅晗.利益代表與社會整合——法團主義視角下的武漢工會(1945-1949)[J].社會學研究，2010，（1）.

[責任編輯：閆生金]