生態環境政策工具的發展與選擇策略

肖建華 游高端

摘 要：生態環境問題和生態環境治理已然是當今的全球性論題,如何通過生態環境治理有效地解決生態環境問題日益成為各國政府善治的標準。而生態環境政策工具的選擇關系到生態環境治理的成敗。生態環境政策工具經歷了命令—控制型工具、基于市場的激勵性工具、自愿性環境協議工具及基于公眾參與的信息公開工具的發展演變。這些工具各有利弊,適合于不同的生態環境管理情境。生態環境政策工具的選擇應從選擇單一的政策工具走向政策工具的組合、從政策工具選擇的政治非均衡走向政治均衡、從政策工具的移植走向政策工具的創新。

關鍵詞：生態環境治理；政策工具；選擇策略

中圖分類號：X32文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0037-03

生態環境政策工具是政府部門選擇并確定的用來實施環境公共政策方案，解決生態環境問題，達到環境公共政策預期目的和目標的途徑和手段。政策工具是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁，任何一項政策都是目標與工具的有機統一。戴維·奧斯本（David.Osborne）曾言：“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在于手段。”[1] 彼得斯也認為：“政策工具選擇作為提升執行績效的知識而變得更加重要。”[2] 生態環境問題和生態環境治理已然是當今的全球性論題,如何通過生態環境治理有效地解決生態環境問題日益成為各國政府善治的標準。而生態環境政策工具的選擇關系到生態環境治理的成敗。因此，探討生態環境政策工具的發展演變，各種政策工具的利弊及其選擇策略，顯得十分重要。

一、生態環境政策工具的發展演變

生態環境政策工具經歷了傳統的“命令與控制”型政府管制工具、基于市場的激勵性工具、自愿性環境協議工具以及基于公眾參與的信息公開工具的演變過程。

1.“命令—控制”型工具。在20世紀初期，所有關于環境污染的問題都是由各國憲法中的妨害和侵權條款予以規范和處理的。在這一時期，污染源基本是確定的，明晰的產權邊界使得污染責任的認定相對容易。當污染者對損害事實負有責任且損害后果能夠被準確估計時，通過法律手段能夠對環境污染源形成有效的約束作用。20世紀60年代末70年代初，世界上許多國家通過立法明確了環境保護是國家的一項基本職責。

隨著環境污染程度的加劇，通過單純的立法漸漸難以解決環境保護問題。因為在經濟發展過程中，污染沖突中污染者和受害者之間不再是一一對應的關系，經常存在多個污染源，很難辨清誰應承擔污染損害賠償責任以及賠償的具體數額。于是各國政府開始采取行政干預政策來解決環境污染沖突問題。

“命令與控制”型政府管制工具一般是政府選擇法律或者行政的方法制定環境質量標準，限制或者禁止污染，違反者將受到法律制裁。政府可選用法規與禁令，以避免或限制有害活動的措施。[3] “命令與控制”型管制是一種在污染控制方面行之有效的工具，在環境治理的最終效果上，具有很強的確定性和可操作性。它在應付復雜的生態和技術風險方面具有一定的優勢，比如,對于有毒廢棄物的管理、保護生物多樣性等。在這些方面，采用經濟手段調節不是一個很好的選擇。

“命令—控制”型的管制傾向于迫使每個廠商承擔同樣份額的污染控制負擔,而不考慮相應的成本差異問題。這是“命令—控制”型環境管制的主要缺陷。“命令—控制”型管制還有一個重大缺陷就是趨于阻礙污染控制技術的發展。此類管制政策幾乎不存在促使企業超越其控制目標的經濟激勵,并且技術標準和績效標準都妨礙企業采用新技術。一個采用新技術的企業得到的回報是更嚴格的控制標準和控制績效,而無法從投資中取得經濟利益——除非它的競爭者為達到新的標準面臨更大的困難。另外“命令—控制”型管制的規制者面對的信息問題是巨大的，它使得規制者只能在污染源之間作一粗略的區分（如，新廠商與老廠商）。在完整信息的情形下，這類問題會自動消失。然而，在信息不完整的現實世界里，要求環境規制者獲得不同污染源的信息需要花費高昂的監督成本。

近年來隨著人們環境意識的加強、生態環境問題的進一步突出以及政府功能定位的改變，“命令—控制”型管制在解決復雜的現代生態環境問題方面難以滿足生態環境保護的更高要求，已暴露出愈來愈多的局限性。這些局限性本身為生態環境政策領域引入更多的經濟手段、協議式工具或信息公開提供了良好的契機。但由于路徑依賴,傳統的“命令—控制”型環境管制工具在世界各國仍然是最主要的手段。

2.基于市場的激勵性工具。20 世紀 20 年代初，英國著名經濟學家庇古在《福利經濟學》中提出，可以通過對那些有負外部性的活動征稅來使外部行為內部化。傳統環境經濟政策以“庇古手段”為理論基礎，由政府給外部不經濟確定一個合理的“負價格”，通過征稅、取消補貼和押金制度等方式，使全部外部費用由制造污染的企業承擔。排污收費政策通常以污染源產生的排污量作為確定“負價格”的基礎，據以收取相應的稅費。從經濟理論的角度看，理性的污染者會使其污染控制的邊際成本等于支出的排污稅費。[4] 諾貝爾經濟學獎獲得者科斯認為，之所以出現外部性，主要是公有財產的產權不明晰。其具體表述是：假如交易成本為零，只要確立了私人產權，那么交易雙方通過討價還價的方法就能達到資源配置效率，即實現帕累托最優。科斯的產權途徑提供了一種解決外部性問題的思路和方法。在1974年的開創性論文中，Weitszman對價格型工具（即稅收和收費）①與數量型工具（即可交易排污許可或限額）的選擇作了分析，因此也可將基于市場的激勵性工具歸并為排污收費和可交易排污許可兩大類。

基于市場的激勵性工具鼓勵污染者以市場信號為導向進行決策,而不是通過政府制定明確的污染控制水平或方法來規范人們的行動。與“命令—控制”型的管制措施相比，這種機制最大的特征是能夠促進污染防治技術的創新和擴散，在整體上形成低成本高效率的污染防治體系。[5] 環境經濟學領域的大量理論和實證文獻，對基于經濟激勵的規制工具和傳統的“命令—控制” 型規制工具作了對比。Baumol和Oates（1971）對實施排污收費的結果與“命令—控制”型規制工具的結果做了對比，得出了排污收費具有明顯的減污效率和刺激減污技術進步的優勢。后來，他們又對實施可交易排污許可的結果和“命令—控制”型規制工具的結果做了對比，認為可交易排污也具有同排污收費一樣的優勢（Baumol and Oates,1988）。

理論和實踐證明，基于市場的政策工具與“命令—控制”型管制相比，能以更低的費用實現相同的環境目標。這也就是各國政府在環境管理中越來越多地引入市場工具的主要原因。不過,基于市場的政策工具也并不是十全十美的,它的效果也不乏理想色彩,實際運行效果還需要通過更多的實踐驗證。同時它在實施過程中遇到了一系列障礙，主要是因為基于經濟激勵的規制工具在一定程度上還受到污染物質的特性、空間因素以及監督能力的限制。但不管怎樣,基于市場的政策工具越來越受到重視,在許多國家正以不同的形式逐步得到實施，這是當今世界環境管制的一個潮流。

3.自愿性環境協議工具。20世紀70年代開始，命令—控制式規制方法和基于市場經濟的方法作為主流環境工具在環境保護中發揮了重要作用，但隨著時間的推移這兩種政策工具不斷凸現出其缺陷，因此，協議式環境管理措施的出現成為必然。[6] 自愿環境協議(VEAs)在各國有不同的名稱，如契約(cotenant)、自愿協議(VAs)、自愿環境協議(VEAS)或環境伙伴(EP)等，這里統稱自愿環境協議(VEAs)。自愿環境協議即企業、政府和(或)非盈利組織之間的一種非法定協議，它旨在改善環境質量或提高自然資源的有效利用(曾思育，2004)。大多數情況下，自愿協議等同于合同。目前，自愿性環境協議工具基本上歸為三類：單邊協議、公共自愿協議及談判(協商)協議。

自愿環境協議以自愿方式執行管制,建立在企業與政府相互信任基礎上,可以避免嚴厲執行的缺點,同時為企業和政府帶來許多利益。管制者可以減緩資金預算下降的困擾,以更低的成本執行他們的要求。在這種方式下,管制者并不嚴格解釋法律,懲罰企業的每一次違規。相反,他們給予企業一些管制豁免,激發企業服從管制的動力,使這些企業作出保證會努力通過自我控制環境行為和迅速報告及糾正違規來服從管制。因此,這一工具既消除了政府的監管成本,同時企業具有更大的靈活性采取更加合適自身情況的技術,因而產生更強的技術創新激勵。但是,自愿性環境協議作為一項政策措施被采用，一直存在不少爭議，其實施過程也暴露出許多問題和局限性：[7]協議的實施缺乏保障；給搭便車者留有空間；政府的責任減輕；協議談判和履行過程缺乏公眾參與；生態效益低；監測和追蹤不足夠；對競爭的潛在破壞性。因此，有批評者認為,一些宣稱“自愿途徑”成功的例子似乎都言過其實(Mazurek, 1999)。如果沒有政府的強制作為后盾,自愿環境管制很可能流于形式或成為欺騙消費者的廣告宣傳。一些人甚至認為,這些所謂“自愿環境管制”成功的例子是“漂綠”(greenwash)的形式,而沒有得到真正的證實。[8]

4.基于公眾參與的信息公開工具。近年來,西方發達國家尤為注重環境治理中經濟目標與環境目標技術目標、政府引導與企業和公眾主動參與等的協調,許多溝通性、規勸性、志愿性的新途徑、方式和手段不斷涌現。[9] 依據公共事務治理新模式的市場化運作、主體多元化、治理網絡化和層級化以及注重溝通與協調等特點,國外學者將環境治理的新工具分為三大類，[10]即基于市場的工具(market-based instruments, MBIs,如生態稅和可交易的污染配額)、自愿性協議以及基于信息的手段(如生態標志、環境管理系統等)。

隨著信息技術的發達，經濟行為的透明度不斷提高，環境信息手段的威懾力不斷凸顯。自愿協議性環境管理手段的產生正是建立在環境信息公開的基礎上，可以說沒有環境信息手段也不會有自愿協議性環境管理手段的產生。信息在環境管理中的作用對人們來說并不是一個新概念，因為無論強制手段還是經濟手段的使用都離不開信息，政府依賴各種各樣的信息來制定和實施環保政策。在過去若干年的環境管理實踐中，人們認識到信息可以獨立于政府、法規政策而通過社區和市場對環境保護起到激勵作用。托馬斯·思德納指出,環境信息已經獨立于其它的環境管理方法而成為一種新的環境管理手段,這是繼環境管理的法律規制和基于市場的工具之后被稱作環境政策制定的“第三波”。[11]190-193 基于信息的手段主要是通過信息披露( information disclosure)的方式進行環境管理,包括自愿性信息披露②和強制性信息披露。前者如生態標志(eco-labels)、環境管理體系③等；后者主要是政府強迫企業建立的公共環境信息披露制度,如環境會計信息披露制度等。

二、生態環境政策工具的選擇策略

1.從選擇單一的政策工具走向政策工具的組合。上述幾種環境政策工具各有利弊。環境政策的制定并不是在命令—控制式工具和市場化工具之間進行簡單的選擇。由于現實生活狀況的復雜性，因此總要在許多可取的特征和標準（如效率、分配效應、行政成本和政治上的可行性等）之間進行權衡。經濟學家通常贊同稅收和其他市場化工具，而律師和工程師則贊同規制，這樣的爭論很明顯是不會有結果的。一個更有建設性的政策選擇的方法是意識到有許多可用的工具，而且來自各種不同學科的理論可以幫助確定工具的選擇和設計。[11]208-209 有學者指出，公共事務的新治理模式是在對舊模式進行批判的基礎上發展起來的,但新模式不是對舊模式的完全替代,傳統的科層式治理結構以及與之相適應的命令與控制型管理手段仍會繼續存在,并將繼續起著主導作用。環境領域也不例外。[9] 從環境治理新工具在歐盟及其成員國的應用實踐來看,新工具的使用還沒有出現一種明顯的由規制型工具向治理新工具轉變的趨勢,也沒有出現一種明顯的放松規制的跡象。[12] 事實上,傳統的規制型管理方式通常被用來作為推動新治理工具的手段。新工具并非一定要取代傳統規制。從某種意義上講,新工具的作用似乎是填補既有規制的缺陷,或者用來解決一些新的問題。可見，選擇環境和自然資源保護方面的政策工具是一項復雜的任務，在許多情況下，需要同時追求幾個目標，為了實現最佳效果，就需要把一系列政策工具結合起來使用。

2.從政策工具選擇的政治非均衡走向政治均衡。D·J·卡安（Dirk Jan Kraan）在《政策工具選擇的公共選擇途徑》（A Public Choice Approach to the Selection of Policy Instruments）中運用公共選擇理論對政策工具的選擇展開了實證分析。公共選擇途徑認為，在政策執行市場上，在選擇工具時，執行機構和執行人員也會考慮這些工具的實施對自身利益的影響，對某些工具給予重視，而對其它工具給予歧視。需求偏好的多元化使得沒有人可以保證執行機構和執行人員會有激勵去選擇那些能增進利益供給的政策工具，以達到作為整體的社會福利最大化。過度的理性可能趨向非理性。事實上，政策工具的選擇并非純粹的“目的—工具”理性選擇，更多的是多元有限理性選擇。[13]在政策執行中，政策工具的有效選擇不是執行機構一廂情愿的事情，它必須努力爭取目標群體的認可和支持。這是建立合法性的基礎。環境規制選擇中一個更有吸引力的模型是,相互競爭的利益代表通過政治過程來確定環境政策的內容和形式。這種利益代表之間政治影響的競爭具有一些重要的提高效率的特征,并能導致有經濟效率的政治均衡,使有害的外部性內部化。[14]政策網絡（Policy Networks Approach）途徑也認為，政策工具的選擇是政策網絡中利益相關者之間互動、反復博弈和平衡的結果。工具的選擇經常要在政策網絡中不同的目標群體中分配利益和價值。不同的政策工具會對目標群體產生不同甚至相反的影響，主要的工具選擇一般反映了社會中不同利益群體所持有的相互沖突的價值觀。

要實現政策工具選擇的政治均衡，政策工具選擇的民主過程必不可少。達爾認為，民主的政治過程應該是使所有要受某決策所影響的人能夠具有有效的機會來參與政治過程，并且有平等的權利選擇議題和控制議程；民主程序同時要求一種“開明的了解”(enlightened understanding)：須讓公民有充分的信息和良好理性，對有爭議的利益或共同的事務，做出清晰的理解。[15] 可見，只有確立公民的平等參與權，各種利益集團才能夠充分表達其不同的利益訴求，建立各種利益平衡、尋求利益共存或利益妥協的方式和途徑。

3.從政策工具的移植走向政策工具的創新。發展中國家在選擇生態環境政策工具時要注重“本土化”和政策工具創新。近些年，中國國家環保總局采取區域限批等“殺手锏”將行政手段運用到極限。但持續不斷的環境事件和疲于奔命的環保風暴都表明，即使將行政性手段發揮到極致也難以有效治理積累已久的環境問題。在2007年夏天推出“區域限批”時，環保總局副局長潘岳就已經明確表態：“傳統的依賴行政手段的環境管理方式已經不能夠解決問題，中國的環境問題需要新的思路，就是融合行政手段、市場力量和公民參與的綜合手段。”[16]隨著人們環境意識的增強、市場機制的逐步完善、生態環境問題的進一步突出以及政府功能定位的改變，“命令—控制”型管制在解決我國復雜的現代生態環境問題方面難以滿足生態環境保護的更高要求，已暴露出愈來愈多的局限性。這些局限性本身為生態環境政策領域引入更多的經濟手段、協議式工具或信息公開提供了契機。

目前許多發展中國家的環境保護部門對以經濟激勵為基礎的規制工具表現出了濃厚的興趣。但是，我們必須認識到，如果沒有經濟、法律和技術上的制度能力，以及一個合適的社會環境的支持，無論基于經濟激勵的規制工具或其他規制工具都將難有作為。而這些能力在發展中國家通常是十分有限的。因此，為了達到保護環境的目的，基于經濟激勵的規制工具和其他規制工具，都必須與現有的社會情況和制度相匹配，而且在應用它們的同時也必須進行制度能力建設。[17] 在發展中國家，進行監督、獲取技術和信貸是非常困難的，政策制定過程中關鍵還是要避免對抗，鼓勵合作和參與。發展中國家的經歷也表明，當政府給企業提供了相關的建議，并給予它們足夠的時間來進行靈活調整時，這些溫和的經濟或信息政策可能是比較有效的。采用大量的收費或禁止政策將會導致對抗和欺詐行為。相反，少量的收費加上政府的幫助和信息公布，將會促使人們自覺地進行減污方面的努力。

注釋：

①“排污稅”和“排污費”在一般文獻中是不加區分地交叉使用的。本文采用這一通常做法。

②自愿性信息披露同時也屬于自愿性環境協議工具。

③環境管理體系主要包括歐洲的環境管理和審計系統(Environmental management systems, EMAS)以及國際組織的ISO14000系列兩大類。雖然這兩大體系有一定區別,但它們都要求企業提供有關它們生產活動環境影響的審計報告,并建立內部管理系統以便監測,同時需要說明在哪些地方降低了環境影響。此外,還要求利益相關者陳述其環境行為。作為補償,這些企業被一些國際上有資格和權威的機構來認證,認證的資格信息可以使用在他們的報告或產品上,雖然兩種環境管理體系都是自愿的,但在一些環境意識比較高的國家,企業往往也被迫參加這些計劃。

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[責任編緝：孫 巍]