論民主集中制的演進軌跡及改進路徑

2011-09-27 01:03:30劉濤

理論導刊 2011年7期

劉濤

摘要：馬克思、恩格斯提出了民主制思想。在后來的實踐中，由于種種原因，民主制逐漸演進為以集中為主要特征的民主集中制。改進民主集中制，必須把民主制的原則與現實國情相結合，完善黨的領導權與執政權的制度化結構配置，構建和完善國家權力的分權和制衡機制，深化選舉制度的綜治性改革，健全并強化權力監督和依法問責體制，以此推進社會主義民主制的不斷發展和完善。

關鍵詞：民主制；集中制；民主集中制；改進完善

中圖分類號：D262文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0058-03

一、本原：民主制的原初設想與實踐

1.社會主義國家必然是工人階級民主制的國家。馬克思、恩格斯認為，作為國家制度，民主制是一個歷史范疇，必將隨著國家的消亡而最終消亡。民主制的消亡必須具備共產主義社會的前提條件，當條件不具備時，民主必定成為工人階級奪取政權并進行統治的必然選擇。首先，工人階級要爭得民主并賦予其人民主權的內涵。在反抗資產階級統治的過程中，“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”[1]當工人階級取得統治權后，就要廢除資產階級民主的形式和內容，代之以工人階級的真正民主。其次，工人階級政權的生命力在于民主制的堅持與完善。1889年，恩格斯在致格·特里爾的信中表明：“工人運動的基礎是最尖銳地批評現存社會，批評是工人運動生命的要素，工人運動本身怎么能逃避批評，禁止爭論呢？難道我們要求別人給自己以言論自由，僅僅是為了在我們自己隊伍中又消滅言論自由嗎？”[2]687-688恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中預言:“管理上的民主，社會中的博愛，權利的平等，普及的教育，將揭開社會的下一個更高的階段，經驗、理智和科學正在不斷向這個階段努力。這將是古代氏族的自由、平等和博愛的復活，但卻是在更高級形式上的復活。”[2]179后來，列寧更加簡明扼要地指出:“沒有民主，就不可能有社會主義，這包括兩個意思:(1)無產階級如果不通過爭取民主的斗爭為社會主義革命作好準備，它就不能實現這個革命；(2)勝利了的社會主義如果不實行充分的民主，就不能保持它所取得的勝利，并且引導人類走向國家的消亡。”[3]民主是社會主義國家的本質特征，是區別于剝削制度的根本所在。

2.馬克思、恩格斯在建黨和領導工人運動中對民主制的踐行。馬克思、恩格斯認為，工人階級的選舉、決策、議事、罷免、監督等都必須具有民主的形式和內容。這一思想在其建黨活動和指導國際工人運動中得以充分體現。1847年，馬克思、恩格斯受邀改組正義者同盟，取消了密謀的形式，確立了民主制的組織原則，定名為共產主義者同盟。同盟由支部、區部、總區部、中央委員會以及代表大會構成，黨的各級組織定期開會民主討論黨的事務，允許不同意見和觀點存在。經民主討論、集體議決通過的提案，任何人都要遵守和服從。黨的各級領導由民主選舉產生，不稱職者隨時撤換。共產主義者同盟開創了工人階級民主制的典范。1885年，恩格斯在總結共產主義者同盟歷史時指出：“組織本身是完全民主的，它的各委員會由選舉產生并隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路……現在一切都按這樣的民主制度進行。”[2]200共產主義者同盟之后，馬克思、恩格斯在參加和指導國際工人運動中繼續堅守民主制的原則，選舉、決策、執行、監督等都有嚴格而規范的民主程序。馬克思本人以實際行動捍衛民主制的原則。如，第一國際洛桑代表大會上，蒲魯東主義者以多數優勢使大會通過了反映蒲魯東觀點的關于信貸和人民銀行的決議。對此，馬克思作為第一國際的實際領袖并沒有試圖推翻它，而是經過耐心細致的工作，在布魯塞爾代表大會以民主的方式克服了洛桑代表大會的錯誤。為了革命活動的實際需要，馬克思、恩格斯也強調集中的重要性，但集中不能侵害民主的實質。正如英國學者麥克萊倫所說，對于工人階級政黨，馬克思“他的確堅持，這種政黨必須有一個完全民主的內部組織。”[4]

二、演進：從民主制到以集中為主要特征的民主集中制

1.民主制到集中制的轉變。馬克思、恩格斯民主制思想在西歐社會環境中的實踐并不意味著其他國家不顧國情而照搬其具體做法。民主制只有與具體國情相結合才具有實際的意義。對此，列寧有著清醒的認識。他指出，包含“完全的公開性”和“一切職務經過選舉”兩個必要條件的“廣泛民主原則。”在沙皇專制制度下是無法做到的。民主制只有在條件具備時才具有實施的可行性。1905年，在爭得一定程度的集會、結社、出版的自由時，列寧明確提出：“在新的條件下，在向政治自由過渡的情況下，必須轉而采用選舉原則。”[5] 1907年9月重申，“一旦有了公開活動的條件就立即向工人政黨的民主組織過渡。”[6]條件不具備，就不能教條式地實行民主制。否則，會帶來不可估量的損失。

在嚴酷的革命和建設環境中適宜采用集中制。列寧認為，黨內崩得分子聯邦制、孟什維克派黨內自治的主張不符合當時俄國革命的實際，俄國是“專制制度”的國家，不是政治自由的“民主制度”國家，俄國社會民主工黨只能采取“密謀”組織開展活動。因此，列寧堅決主張建立一個以少數職業革命家為核心的無產階級政黨，實行由鐵的紀律來維護的集中制。1899年，列寧在《我們的當前任務》一文中強調：“必須成立統一的因而也是集中制的黨。”[7]他還指出：“我們應當以一個統一的、集中的戰斗組織出現……不應當建立一些各行其是的組織，不應當分散成為許多獨立的政黨而削弱自己進攻的力量，不應當造成隔閡和隔絕，過后再拿聲名狼藉的‘聯邦制這種膏藥來醫治人為的病痛。”[8]這種集中制在蘇俄國內戰爭時期發展為“戰斗命令制”的極端形式，布爾什維克黨組織“軍事化”，內部“組織上的極端集中制”，全國成為“軍營”。高度集中的有效性并不符合民主制的內涵。

2.從集中制到民主集中制的轉變。民主制的價值訴求內在決定了集中制向民主集中制的轉變。為了體現民主的要求，并應對盧森堡等人的指責和反對，列寧提出了“民主的集中制”的思想。列寧指出，他所主張的集中制不是“官僚的”集中制，而是“民主的”集中制。1906年4月召開的俄國社會民主工黨第四次代表大會，首次把民主集中制原則載入黨章。雖然在黨內采取了一些民主的措施，但高度集中仍是民主集中制的根本特征，并且由此滋生了官僚主義和脫離群眾的傾向，集中制逐漸演變成“官僚主義的集中制”。1920年國內戰爭基本結束后，蘇俄共產黨黨內一些人士和派別根據形勢和任務的變化提出廢除戰時“集中制”和“戰斗命令制”，實行“工人民主制”。此時，限制集中、擴大民主已成為國家建設的重要任務。1921年3月召開的俄共（布）十大通過了《關于黨的建設問題》的決議，強調必須要貫徹“工人民主”，從下到上的一切機關都實行普遍的選舉制、報告工作制和監督制等。同時，為了防范在民主旗號下黨內派別的危害，俄共（布）十大也通過了《關于黨的統一》的決議，作出了開除中央委員的第7條規定，違反“保護少數原則”。對此，列寧滿懷擔憂地說：“讓代表大會選出的中央委員會有權開除中央委員，這是任何民主制和任何集中制都不容許的。”[9]這也說明，當時蘇聯的民主集中制仍是集中為主。

3.民主集中制向個人集權的轉變。這一轉變肇始于斯大林。1922年春，俄共（布）十一大后舉行的中央全會上斯大林首次被選入書記處，擔任總書記。此時，在沒有黨主席等更高職位的情況下，斯大林身兼政治局委員、組織局委員、書記處總書記三職，分管政治、組織和日常黨務等工作，是政治局委員中唯一身兼三職的人，位高權重。擔任總書記后，斯大林立即集中全力抓組織人事大權，并使書記處從日常黨務工作、技術性工作向政治性工作方向發展。沒多久，總書記還控制了黨代表大會和代表會議代表的選舉工作。原本是為政治局服務的書記處，變成了決定干部任命的中心，以至列寧突然發現斯大林“掌握了無限的權力”，并對他能否正確行使這些權力表示出極大的擔憂。列寧逝世后，斯大林以《關于黨的統一》決議的第7條為依據排擠、打擊、清除反對派，逐漸將黨的集體領導制轉變為個人集權制，將黨代表大會制變成政治局中心制，將獨立監察委員會制變成監察委員會隸屬制，將選舉制變成任命制。這樣，斯大林獨掌黨和國家的最高權力，民主的集中制異化為“官僚主義的集中制”。斯大林之后的蘇聯領導人并沒有改變集權的狀況，官僚集中制遏制了民主的發展，剝蝕著社會主義制度的生命。

中國共產黨一成立時就接受了民主集中制的原則，并體現出集中的特性。毛澤東指出：“共產黨不但要民主，尤其要集中。”[10] 1945年黨的七大通過的黨章第二十二條規定，“黨的各級領導機關遵照黨內民主原則進行工作時，不能妨害黨內的集中原則。”[11]革命勝利之后，民主集中制由黨的制度演進到國家制度，仍然延續著集中的特征，而且隨著毛澤東個人威望的不斷上升而最終形成個人崇拜。鑒于如此深刻的教訓，改革開放之后，我們黨就一直將擴大民主作為改革的重要任務之一，著力改變集中過度、民主不足的現實困境。

三、改革：完善民主集中制的必由之路

過度集中不符合民主制的要求，改進完善民主集中制勢在必行。但必須將馬克思主義民主制的原則與國情相結合，走出一條符合我國社會發展規律的民主之路。

1.完善黨的領導權與執政權的制度化結構配置。完善黨的領導權與執政權的制度化結構配置，旨在凸顯人民權利的主旨。黨是最廣大人民群眾根本利益的代表者，黨的領導與執政必須以人民主權為出發點和落腳點，但又不能替代人民主權。如何領導、如何執政，是改革民主集中制的首要問題。這就需要完善黨的領導權與執政權制度化的結構配置。列寧曾提出：“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權的職責；提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神；黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導。”[12]這一思想在實踐中步履維艱。無論是前蘇聯還是我國，黨政不分、以黨代政成了政治生活、社會治理的常態。從法理上講，黨的領導權與執政權并不屬于同一范疇，黨的領導權是指黨享有的政治權利，而執政權則是指國家權力。“只有國家機關才能擁有(公共)權力，社會團體及其他非國家機構只享有權利，這是法治社會通行的規則。”[13]規范領導權與執政權之間的權力結構，符合民主政治發展的要求。在我國議行合一制下，黨要加強對人大的工作，黨組織不再作為行政權力的直接掌握者，恢復作為政治組織的本來面目，充當人民控制政權、監督政權的工具，充當人民與公共權力聯系的橋梁。黨通過人大至高無上的地位和作用控制和監督政府權力，從具體的行政事務中解脫出來，更能深入群眾、聯系群眾、服務群眾，密切黨群關系，在利益群體分化的社會中夯實黨的執政基礎，將黨權與民權統一于民主的實質中。

2.構建和完善國家權力的分權和制衡機制。構建和完善國家權力的分權和制衡機制，旨在確立國家立法權、行政權和司法權的運行邊界及制衡關系，防范國家權力的隨意擴張和濫用。馬克思、恩格斯認為，在國家存在的歷史階段中，分權是民主制的必要內容，必須“把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者。”[14]13被選舉出來掌握國家權力的代表，必須受到“選民給予他的限權委托書（正式指令）的約束”，[14]56確立國家立法權、行政權和司法權的運行邊界及制衡關系，需從縱向和橫向兩個層面來構建。縱向上，即是中央、地方、基層的相對分置。在社會結構多元、利益群體分化的現代社會，社會發展的安定、有序、和諧，要求各級政府分執國家權力，改變現存的層級之間權屬不清、職責交錯、事務混亂等弊病。這要首先明確中央、地方、基層各自的事務以及管人、管事、管財的權責，以此為基礎設置相應的職能機構，并使之法定化、制度化。在我國，縱向上的分權，要以確立中央權威為條件，否則，超越國情的分權可能會在民主的名義下走向失序。亨廷頓認為，處于現代化之中的國家，首要的問題“是建立一個合法的公共秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威。”[15]橫向上，即是立法權、行政權、司法權的相對分置。實化人大權力，逐步擴大普選的范圍，讓民眾選出真正信任的代表行使人民代表大會的權力；限制行政權力，嚴格規范行政權力的運行范圍和程序；強化司法權力，保證司法體系及其權力行使的獨立性。與此同時，逐步推進社會基層自治，提高自治水平，培育社會基層的自治意識和民主能力，逐漸形成一種國家政權機關、社會組織、社會群體、公民構成的治理結構。通過分權和制衡機制的建立和完善，發揮我國基本政治制度的優勢，融選舉民主與協商民主于一體，凸顯權力的人民向度。

3. 深化選舉制度的綜治性改革。深化選舉制度的綜治性改革，旨在解決權力行使者的權責定位。無論是受托行使人民權力的人大代表，還是行使國家權力的公務人員，必須經民主選舉產生。這是馬克思主義民主制的基本要素。馬克思強調，要建立和發展人民主權的社會，就要革除資產階級少數人當權的現象，以真正的屬于人民的競爭選舉的制度和方式選舉出隨時可以罷免的勤務員來履行公職。針對目前我國選舉制度的缺陷，深化選舉制的綜治性改革一定要符合中國國情。一是人大代表的競爭性選舉與代表的專業化、專職化的綜治性改革。在現代民主政治下，人民代表大會是我國人民行使權力的權力機關，是將黨的路線、方針、政策上升為國家意志的關鍵所在，是貫徹人民群眾意志、監督行政和司法機關正確履職盡責的關鍵所在。目前，人大代表中的黨政機關領導干部比例偏高，部分人大代表缺乏履行代表職責應有的文化素質和議政能力。今后，要根據黨的領導權與執政權制度化結構配置、國家權力分權制衡的思路，改革人大代表的比例構成，逐步推行人大代表的競爭性選舉，逐步實現人大代表的專業化、專職化，彰顯人大代表的代表性職能。近年來，一些地方出現了自薦候選人參加人大代表競選、有些代表開設代表工作室等現象，這是對民主改革的發展。二是干部競爭性選舉與干部任用制的綜治性改革。黨管干部是黨的原則之一。人民勤務員和人民公仆的性質決定著黨管干部即是人民管干部，人民群眾應以權力最終所有者的地位決定選擇什么樣的干部為自己服務，并應最終決定干部的任用和去留。目前，統一領導、分級管理、民主程序構成了干部任用的具體制度，但黨管干部與人民群眾選擇、決定之間還缺乏一個科學且具操作性的系統性安排，上級意志、權力意志往往成為干部任用的主導力量。今后，要推廣鄉鎮領導干部公推直選工作的成功經驗，并由下至上不斷推進；健全干部進出的機制，在法治的框架內打破干部身份的終身制，將黨管干部原則與民選、民用、民管有機統一起來，使干部的權力和責任都轄治在人民的范疇內。

4.健全并強化權力監督和依法問責機制。健全并強化權力監督和依法問責機制，旨在建立權為民所用的督促、保障和校正機制。馬克思非常贊賞巴黎公社的權力制約與監督機制，公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的。”[14]96“公社可不像一切舊政府那樣自詡決不會犯錯誤。它把自己的所言所行一律公布出來，把自己的一切缺點都讓公眾知道。”[14]65列寧深刻認識到共產黨人向官僚主義者蛻化的危害，特別強調監督工作，并通過設立監察委員會、建立工農監督機制等措施加強對權力行使者的監督。當前，我國監督體制還不健全，同體監督軟、異體監督虛，權力失位、失職、失責的現象得不到及時、有效且有力的制止與校正。一是構建符合現代民主政治發展要求的監督體系。既要構建起黨與人大之間的監督機制，又要完善黨內和國家機關內部的監督體系，還要強化和完善社會監督、輿論監督等。二是實現監督權力的獨立性。沒有獨立就沒有真正的監督。無論是黨內監督主體還是國家政權機關系統內的監督主體都必須保證監督權的獨立行使。

監督之效需要通過問責體現出來。國際上，問責制是一種追究公職人員責任的最基本、最常用的制度。自黨的十六大提出“實行黨政領導干部職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任追究制”以來，在國家治理的各個層面都對此進行了諸多有益而深入的嘗試。《黨政領導干部辭職暫行規定》第二十九條提出：“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。”《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》規定：“對被責令辭職的干部，可以分配適當工作。”“適當安排”、“適當工作”中的“適當”缺乏明晰的內容。《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》對因問責調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職處理、降職處理的官員的復出做了更為明確的時間限制，但部分問責官員仍在處分期間任職使用。可見，我國的問責制更多只停留在政策層面或行政法規方面，缺乏統一的基本法律層面的制度設計，政策層面或行政法規方面的問責還存在各地差異的現實，以及執行上的隨意性。顯然，人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權并沒有得到足夠的尊重和保障。這樣，“向誰問責”、“誰來問責”、“問什么責”、“如何問責”、“問哪些責”等問責制的構成要件就無法充分體現人民主權的內涵。今后，要將問責制上升到基本法律層面，問責的抽象性規定具體化為可操作性，問責主體要由同體問責為主轉為異體問責為主等。同時，還要建立問責救濟機制。這樣，作為民主制構成要件的民主監督才能起到應有的效能。

四、結語

馬克思、恩格斯提出并踐行的民主制思想，受國情等因素的制約，在前蘇聯和我國曾演進為以集中為主要特征的民主集中制。民主集中制運行存在的集中過度、民主不足的弊端成為社會主義民主政治發展的體制障礙。必須按照馬克思主義民主制的原則，立足我國國情，將人民的權利與黨的權力、國家的權力進行系統性的制度構建，彰顯民主的本質，發揮集中的效用，走出一條符合我國社會發展規律的民主之路。

參考文獻：

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