我國農民養老保險轉接的現實難題與破解對策

李昌和

摘 要：目前，我國農民養老保險轉接面臨著一系列難題，其主要根源在于：不同保險制度缺乏內在統一性、管理體制條塊分割、自成體系，資金籌集渠道單一和數量不足、信息化管理系統軟件設施滯后、管理主體思想落后和業務素質不高等。應當通過建立健全農民養老保險法律法規、完善農民養老保險監管體系、構建多元化可持續籌資模式、優化農民養老保險信息化管理系統、強化干部教育培訓和崗位責任制等措施，消解農民養老保險轉移接續難點問題。

關鍵詞：農民養老保險；轉接；難題；根源；對策

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2011）07-0063-04

根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定2009年起開展新型農村社會養老保險試點。《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定：2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。國務院辦公廳轉發了人力資源社會保障部關于基本養老保險跨地區轉移的規定：個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移。同時，《社會保險法》按照黨的十七大精神確立了我國社會保險的制度框架，把城鄉各類勞動者及居民納入社會保險制度，力求做到制度上無缺失，覆蓋上無遺漏，銜接上無縫隙。這些制度創新是黨和國家落實《憲法》精神的重大舉措，也是我們改革開放成果的結晶，對于我國社會主義現代化建設有著重要意義。但從實踐來看，目前我國農民養老保險關系轉接尚存在諸多難題，本文擬就如何認識和破解這些難題，略作探討。

一、目前農民養老保險轉接面臨的主要難題

建立城鄉居民基本養老保險制度是深入貫徹落實科學發展觀、加快建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的重大決策，已由《社會保險法》制度化，該法第十九條明確規定：個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算；個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。該法第二十條規定：國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。這是覆蓋城鄉居民養老保險制度建設的重要里程碑，是對我國養老保險實踐經驗的概括和總結，但目前我們在養老保險實踐中遇到一系列難題，面臨著嚴峻挑戰。

首先，異地農民養老保險關系轉接難。隨著農村剩余勞動力向城市轉移，國家將農民工納入《城鎮基本養老保險》，但在實際操作中農民工養老保險關系跨省轉接遇到困難，其主要問題：一是各地社會養老保險信息化建設不平衡，一些地區網絡建設和硬件設施建設滯后等，致使異地農民養老保險關系轉接難以落實。二是農民工跨統籌地區就業的，社會養老保險轉接利益受損，參保積極性不高。過去，由于企業負擔不起農民工參保繳費，能逃就逃，即使辦理了參保手續，一離開參保地就取不出來，導致農民工紛紛退保。為了解決跨統籌地區就業參保問題，國家出臺了相關政策：參保人員跨省流動就業，除轉移個人賬戶儲存額外，再按本人繳費工資的一定比例轉移統籌資金。其統籌資金（單位繳費）的轉移量，確定為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12%。這樣，農民工基本養老保險轉接時，有部分社會統籌資金留在了原參保地，其社會統籌資金難以全部轉移到新參保地，新參保地往往借口推辭接收，這就導致異地農民養老保險轉接困難，嚴重影響了農民工參保積極性。如“目前的用人單位繳20％，勞動者繳8％的社會統籌與個人賬戶相結合的企業職工基本養老保險制度，相當數量的農民工參保積極性不高。在實踐中有農民工為了減少支出，不愿參加養老保險等社會保險的情況，甚至即便參加了養老保險，每年春節前農民工退保的現象也比較突出。”[1]

其次，“新農保”與“老農保”制度銜接難。新型農村社會養老保險，稱為“新農保”，是繼取消農業稅、實施、新型農村合作醫療等政策后的重大惠農政策，實行“個人繳費、集體補助和政府補貼相結合”的模式，其中中央財政對地方進行補助，并且是直接補貼到農民賬戶上。特別是“新農保”基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。過去的“老農保”“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則”，主要是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而且“老農保”由于農民收入不高，多數農民選擇了低檔標準繳費，政府沒有財政補貼，預期待遇水平很低，農民參保積極性不高。“新老農保”制度能否做到無縫銜接？現行標準能否真正解決農民的后顧之憂？社會保障如何走完最后的里程？就此，中國經濟時報記者于2009年10月底至11月中上旬，去浙江、河北一些縣市的農村調查發現，無論是發達地區，還是欠發達地區，推行農保最大的障礙是財政缺口問題。筆者認為，“新農保”與“老農保”制度銜接的關鍵是政府是否有財力解決“老農保”的補貼資金問題，如果政府的補貼資金彌補了“老農保”繳費期間的社會統籌部分，妥善解決了“老農保”的債權債務問題，“新老農保”就順利銜接。否則，兩者就難以銜接。一般來說，政府統籌資金層次越高，統籌資金越雄厚，越利于“新農保”與“老農保”制度銜接。

再次，農民與城鎮居民養老保險對接難。《社會保險法》規定，“新農保”制度和城鎮居民社會養老保險制度納入法律框架，納入基本養老保險的調整范圍，并且還預留了“新農保”制度與城鎮居民社會養老保險制度合并實施的發展空間。但各省市的經濟發展不平衡，農民人口基數大，兩種養老保險制度合并實施的空間大小、時間快慢，還依賴于不同省情和農村實際。《社會保險法》規定：省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，將“新農保”和城鎮居民社會養老保險合并實施。而“我國養老保險制度由于采取的是部分積累制。若養老保險基金收支發生赤字時由當地政府財政‘兜底，而我國的財稅制度是市（縣）級的‘分灶財政，這樣造成許多職工跨地區流動時社會保險逼迫中斷現象”。[2]農民跨統籌地區就業難以參加城鎮基本養老保險。我國農民主要涵蓋進城自主創業和務工農民、失地農民及農村生產經營性農民。農村生產經營性農民，有些參加了“新老農保”，有些沒有參保，這些農民參加城鎮居民社會養老保險，就會增加當地政府的財政壓力。因為農民與城鎮居民不同：農民有承包地、宅基地、果樹、山林等潛在資源，也難以預測其經濟收入，政府在“新農保”制度建設時也考慮到這些因素，對農民補貼少。農民與城鎮居民社會養老保險對接之后，市（縣）財稅體制層次沒有改變，就意味著政府要投入更多的補貼，對于省內經濟欠發達的縣難以承受。因此，農民與城鎮居民養老保險對接的關鍵是社會保險的統籌層次和統籌資金，如果是全省統籌城鄉養老保險資金，省內農民與城鎮居民養老保險對接順利。否則，兩者對接就難以落到實處。

二、農民養老保險轉接難題形成的根源

1.不同保險制度缺乏內在統一性是制約農民養老保險轉接的制度缺陷。我國《憲法》、《勞動法》和《社會保險法》都明確規定了公民享有社會養老保障權利，國務院及其部門分別制定了行政法規和行政規章，如國務院頒布的《農村五保供養工作條例》、《社會保險征繳暫行條例》、《勞動保障監察條例》等，勞動和社會保障部發布的《關于當前做好農村社會養老保險工作的通知》、《關于進一步防范農村社會養老保險基金風險的緊急通知》、《社會保險經辦機構內部控制暫行辦法》等，這些法律法規和行政規章適用于全國，在各地具有普遍指導意義。但由于全國各地的實際差異和發展的不平衡性，一些省、直轄市和較大的市的人民政府也頒布和實施了關于農民社會養老保險的行政規章，如《上海市農村社會養老保險辦法》、《北京市農村社會養老保險制度建設指導意見》、《天津市農村社會基本養老保障暫行辦法》、《成都市農民養老保險辦法》等。一些地方政府還頒布了農民工、失地農民社會養老的地方規章，如《重慶市農民工養老保險試行辦法》、《廈門市被征地人員基本養老保險暫行辦法》、《長春市新征地農民基本養老試行辦法》等。這樣，不同省市農民養老保險制度差別較大，各地企業給其職工繳費比例不統一，導致各地社會統籌資金積累不一樣，制約和影響農民養老保險轉接。

2.管理體制條塊分割自成體系是制約農民養老保險轉接的體制障礙。新中國成立后，中央人民政府政務院的勞動部和內務部管理社會保障工作，勞動部曾將企業勞動保險事務管理移交中華總工會負責，各級工會統一管理。“文革”期間社會保障工作停止，1978年依據新憲法設立民政部，指導農村五保戶供養、舉辦敬老院，負責農村貧困戶扶持、城鎮困難戶救濟及社會福利工作。1988年國家重建人事部和勞動部，分別管理機關事業和企業的社會保險事業。1991年將民政部納入社會保障管理體系，負責農村農民及鄉鎮企業的社會保障工作。這就形成了勞動部門管理企業社會保險，民政部門管理社會救濟、社會福利、優撫安置和農村社會保障的管理體制。同時，中國人民保險公司管理集體企業的養老保險，中華全國總工會負責管理職工互助保障，國家十一個行業分別管理本行業的養老保險行業統籌事務。1998年建立勞動和社會保障部，各級政府亦相應建立社會保障管理部門。由于各地區、各行業開展社會養老保險起步不一、制度政策不同、管理模式差異等，而且體制改革后各市（縣）負責本地的社會統籌資金管理，各行業負責本行業的社會統籌資金管理，遂形成各市（縣）、行業條塊分割的管理體制，特別是市（縣）級實行“分灶財政”的財稅體制改革等，制約了社會養老保險統籌層次提升和統籌資金積累，也制約了社會養老保險的轉接。

3.資金籌集渠道單一和數量不足是制約農民養老保險轉接的經濟因素。農民社會保障資金是農村社會保障制度運行的基礎和根本保證，必須多渠道可持續籌集農民養老保險資金。由于我國人口多、底子薄，加之國家財力有限，農民社會養老保障長期被排斥在制度設計之外。1992年起國家探索推行農村養老保險制度，但在欠發達地區和貧困地區，因為集體經濟空白，縣、鄉政府財力有限，實際上“老農保”交費全由農民個人承擔。“新農保”實施比較好的發達地區，市（縣）、鄉鎮、村三級補貼補助的資金約占一半左右，個人繳費的比例一般不超過50%。[3]但這仍然存在資金的可持續籌集問題。目前，農民社會養老已納入《社會保險法》調整的范圍，“新農保”資金來源于個人繳費、集體補助和政府補貼。農民工養老保險資金由企業、個人的繳費和國家的財政補貼構成。被征地農民的社會保險費應當從征地補償費、安置費及土地出讓金中安排。農民養老保險能否落到實處，關鍵是養老保險資金籌集問題，而我國養老保險籌資渠道單一，主要依賴于政府財政預算安排，政府不但要承擔機關事業單位干部職工的社會保險費，而且要承擔部分下崗企業職工和城鎮居民的社會保險費，還要承擔農民的社會保險費。特別是地方財政普遍偏緊，承擔的社會事務越來越多，加之地方政府籌資還受本地經濟發展狀況的制約，在養老基金籌集和支付上是有許多風險的。加之我國養老保險資金積累少，所需社會養老資金缺口大，直接制約和影響農民養老保險順利轉接。

4.信息化管理系統軟件設施滯后是制約農民養老保險轉接的外在條件。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2006年3月19日印發的《2006－2020年國家信息化發展戰略》，標志著我國信息化發展戰略正式進入全面實施階段。大力推進社會保障信息化管理系統建設，是國家實施信息化發展戰略的重大戰略部署，各地正在按照國家統一部署積極推進其實施。然而，由于過去缺失系統建設理念，整體規劃安排滯后，不是至上而下分層分級系統建設，更多地采用自下而上的分散建設、投資型建設、采購型建設，就不可避免地出現建設水平高而應用水平低，網絡建設和硬件設施建設滯后，導致各部門信息資源應用系統彼此之間相互隔絕，形成大量分散異構的信息孤島。“信息孤島”是指政府各部門之間的系統難以兼容，信息資源難以實現有效交換和共容的一種狀態。[4]這就導致全國居民社會保障信息難以形成資源共享。“新農保”系統建設由“省—市—縣—鄉鎮”四級網絡組成，各部門的末端管理資源、農村信息化程度等很低。特別是試點階段“新農保”基金暫時實行縣級管理，因各地實際情況差別很大，在系統構建上面臨著地區差異與統一的調和難題，制約著社會保險數據的集中發展。在“新農保”實踐中，由于各地信息化建設發展不平衡，使用的數據庫平臺不一樣，數據庫建設不完善，導致兩地數據不能互換，使養老保險關系無法順利轉移接續。

5.管理主體思想落后和業務素質不高也是制約農民養老保險轉接的重要因素。建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是黨的十七大和十七屆三中全會的精神要義，是深入貫徹科學發展觀、全面建設小康社會的重大戰略決策，也是推進基本公共服務均等化的重要基礎工程，是實現農村居民老有所養、促進家庭和諧、增加農民收入的重大惠民政策。然而，一些地方領導缺乏整體觀念和系統思想，不能從全局高度考慮社會保障建設，重視經濟建設，輕視社會建設，對農民養老保障重視不夠。有的領導干部對黨和國家政策缺乏深入學習和研究，不能很好地貫徹黨的方針政策，對國情認識不清楚，思想認識不到位，甚至受片面政績觀的影響，追求經濟發展指標，忽視社會保障建設。有些領導干部地方保護主義嚴重，本位主義盛行，為了局部利益，不顧整體利益。同時，一些管理主體缺乏管理業務知識，綜合素質不高，加之管理工作任務繁重，難以對用人單位的財務及繳費情況進行審查，難以對弄虛作假、偷逃繳費者給予及時應有的處罰。一些業務經辦人員服務意識差，工作責任心不強，對待工作敷衍了事，工作效率低下。這些消極行為均給社會養老保險轉移接續工作帶來不利影響。

三、破解農民養老保險轉接難題的路徑選擇

第一，建立健全農民養老保險法律法規，保持不同制度政策的統一性。如上分析，我國農民跨統籌地區養老保險關系轉接存在著許多難題，這些難題的根源之一是各地制度政策缺乏統一性。因此，當務之急是要規制全國統一的法律制度，保持各地制度政策的統一性和連續性，使城鄉居民享有社會保障權利。應當在《憲法》、《勞動法》、《社會保險法》等法律精神指導下，抓緊清理和制定配套法律法規。當前要對現有的法規規章和規范性文件進行全面梳理，不合法的要廢除，合法而不詳盡的要完善和補充，缺失的要盡快彌補。建立以《社會保險法》為龍頭，以行政法規、地方法規和部門規章配套的法律體系，統一各地農民社會養老保險政策。規制《基本養老保險條例》，將農民工納入城鎮企業職工養老保險體系，但要降低農民工參加社會保險的繳費比例，參保企業和個人的繳費比例分別規定為12％和4％，取消少數城市包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮戶籍職工實行綜合保障的做法，通過行政法規將其加以制度化和法律化。建立“新農保”國家統一管理制度，國家統一集中管理“新農保”資金，負責全國“新農保”資金社會統籌、省級“新農保”資金上解和下撥資金平衡事務；省級社保部門負責本省“新農保”參保人的綜合信息整理，定期向省級稅務部門提供信息數據；省級稅務部門按照社保部門提供的信息數據負責“新農保”資金費用征收，定期轉交給省級財政部門；財政部門定期將“新農保”資金調撥所屬地的金融服務機構，由金融服務機構分片負責打入參保者賬戶。實行省級“新農保”資金、賬戶、信息分離管理，國家省市職能部門相互監督。

第二，不斷完善農民養老保險監管體系，消除多頭管理和條塊分割性。一是“新農保”社會統籌資金國家集中管理。國家財政部負責農民養老保險資金的社會統籌部分，如國家對全國農民養老保險資金的預算、對地方農民養老保險資金的補貼等。國家設立農民社會養老保障基金財政專戶，地方“新農保”基金納入國家農民社會養老保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。二是社會養老保險統籌資金隨身全部轉移。農民養老保險跨省轉移涉及社會統籌部分資金轉移問題，每個轉出地的農民養老保險資金的社會統籌余額，就是每個轉入地的農民養老保險資金的社會統籌缺額。財政部每年根據各省市上年農民養老保險轉入轉出情況，確定轉入地的國家財政補貼數額，對轉入地下撥社會養老保險資金，對轉出地上解社會養老保險資金，維持轉出地與轉入地養老保險資金平衡。三是建立多元化社會保險監督體系。建立人大、政府部門、社會、輿論等多元化網絡監督體系，即各級人大常委會聽取和審議本級政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監督檢查情況的專項工作報告，組織對社會保險法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權；政府財政部門、審計機關以及社會保險行政部門按照各自職責，對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況實施職能監督；由用人單位代表、參保人員代表、工會代表、專家等組成社會保險監督委員會，實施社會監督；由新聞媒體、廣播電視、信息網絡等組成輿論監督。

第三，科學構建多元化可持續籌資模式，確保農民養老資金足額積累。一是家庭養老是我國的傳統養老，也是農民養老保障籌資、服務的主體，要充分發揮家庭養老作用。如“寶雞模式”規定：年滿60周歲的農民，只要其配偶、兒子、兒媳、上門女婿及配偶按規定參保繳費，本人不繳費，每月享受至少60元的養老金。這種捆綁機制應當推廣，還應當在相關法律中明確子女、近親屬的養老強制責任。二是對于集體補助部分，要挖掘集體優勢資源。鑒于全國多數地區農村集體經濟空白，可在經濟落后地區實行實物、產品、勞務等形式替代繳費。三是明確各級政府籌資責任。建議政府在農民養老資金籌集方面，按照農村經濟發展水平和農村居民家庭純收入，把全國分為四類：一類農村經濟比較發達的沿海地區和大城市郊區，由市、縣（區）、鄉（鎮）政府分擔保費總額的一半左右；二類農村經濟和農村居民人均純收入接近全國平均水平的省份，由省、市、縣（區）分擔保費總額的一半左右；三類經濟相對不發達地區，農民生活水平較低，鄉鎮企業不發達，由中央、省、市政府分擔保費總額的一半左右；四類經濟落后地區，自然條件較差，農民生活水平很低，由中央、省級政府分擔保費總額的一半左右。中央及地方政府在各類中分擔的保費比例，應當根據上年度經濟收入狀況而定，政府層級越高，籌集資源越多，越具有資金可持續籌集性，應當提高政府社會統籌層次，使其分擔更多保費。另外，可以采取購買國債、社會捐獻、征稅等形式多渠道籌集農民養老保險資金。

第四，優化升級農民養老信息化管理系統，促進農民養老保險無縫轉接。一是加強信息化管理網絡體系建設。按照信息化系統建設統一規劃、分級負擔的原則，建立國家、省、市、縣區、鄉鎮五級信息化網絡體系，配置必要的硬件設施和設備，建立勞動保障政府門戶網站、電話綜合服務平臺、勞動保障社區服務平臺等公共服務體系，為農民提供政策咨詢、賬戶查詢、投訴舉報及業務受理等服務。建立網絡管理中心，加強網絡管理和監控，保障網絡安全運行。要將農民養老保險信息化管理系統建設費用納入相關政府的財政預算，切實落實本地信息化網絡體系建設資金和運行維護費用。二是加大信息化管理系統軟件開發力度。開發完善管理軟件，并在全國統一推廣運用，提高財務數據的及時性、真實性、一致性和可比性。開發完善管理軟件，建立會計核算、賬簿登記、報表編制一體化的財務信息系統，實現養老保險費征繳、待遇支付核算和賬簿登記自動完成。開發檔案接收管理、社保異地轉移等各類業務應用軟件，實時改造升級退休老年農民信息化管理平臺系統，實現老年農民信息的實時動態管理。三是努力提升信息化管理人員素質。建立信息化教育培訓機構，加強業務經辦人員的學習培訓，通過講授、論壇、座談等多種形式展開動態交流，不斷增強其服務意識和協調能力，提高其業務素質和服務水平，切實保障信息化建設和服務的需要。

第五，強化干部教育培訓和崗位責任制，增強干部的事業心和責任感。實施農民社會養老保險制度是涉及農民切身利益的系統工程，這一制度價值目標能否實現，與制度執行的責任人密切相關。因此，必須通過強化干部教育培訓和完善干部責任制，增強干部工作的責任心，使農民社會養老保障工作落到實處。一方面，要強化干部教育培訓，加強干部黨的方針政策和法律制度的學習。《社會保險法》不僅體現了黨的重要決策和戰略部署，而且體現了人民群眾共享改革發展的成果以及公平和效率相結合、權利和義務相對應的原則。因此，要認真學習和深入領會黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入學習和實踐科學發展觀。要認真學習《憲法》、《勞動法》、《社會保險法》等相關法律知識，學習相關行政法規、部門規章及地方法規，對黨員領導干部進行警示教育，對業務經辦人員進行專業培訓，增強干部服務意識，提高服務水平。另一方面，要嚴格落實干部崗位責任制，實行崗位目標管理。對于干部履行崗位責任制的目標任務、實施過程及完成結果進行全程評估、檢查和監控。堅持干部任期目標制，要對離任前的干部進行全面清查和審計，對于干部工作失誤、失職的行為后果，根據情節輕重，追究其民事責任、行政責任，甚至刑事責任。

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[責任編輯：黎 峰]